ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Кафедра “Менеджмента”
ТЕМА: "Экологическая политика государства в рыночной экономике и механизм ее реализации” Студентка группы У1-4: Ахундова Е. А. Научный руководитель: Егорова . МОСКВА - 1997 ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. ОХРАНА окружающей сРЕДЫ В СТРАНАХ С высокоразвитой рыночной ЭКОНОМИКОЙ 1. ПЕРЕМЕНА ОТНОШЕНИЯ К ПРОБЛЕМАМ ЭКОЛОГИИ 2. ПЕРЕХОД К гибкой экологической ПОЛИТИКЕ 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ 4. ИЗМЕНЕНИЕ СТРУКТУРЫ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА. ГЛАВА 2. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1. Проблемы экологии в россии 1 . I . Острота проблем 1. 2. Региональная экологическая политика 1. 3 . Роль предпринимательской деятельности 2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2. 1. Бюджетное финансирование 2. 2. Внебюджетные фонды 2. 3. Собственные средства предприятий ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ВВЕДЕНИЕ
Взаимодействие общества и природы - узловая проблема политического и социально-экономического развития общества. Однако, как показывает мировой опыт, эта проблема ещё далека от своего решения. Расширяя и усиливая антропогенное и техногенное давление на природу, общество сталкивается с многократно воспроизведенным "эффектом бумеранга": разрушение природы оборачивается экономическим yщep6oм и социальным уроном. Природа не в состоянии собственными сипами восстанавливать нарушаемое экологическое равновесие, воссоздавать изъятые у неё блага в соответствующем объеме. Процессы экологической деградации приобретают характер глубокого экологического кризиса. Вопрос о сох-ранении природы превращается в вопрос выживания человечества. Экономический рост , основывающийся на традиционных принципах, становится угрожающе опасным. И если на всех предшествующих этапах общество стремилось максимально преобразовать природу с цепью приспособления к своим потребностям, то теперь оно само вынуждено приспосабливаться, видоизменяя свою жизнедеятельность и, прежде всего, общественное воспроизводство, с учетом необходимости поддержания экологического равновесия, обеспечения экологически устойчивого социально-экономического развития общества. И нет в мире политической системы, которая сама по себе гарантировала быэкологическое благосостояние страны. Многие экологические проблемы сейчас перешагнули рамки национальных хозяйств и приобрели глобальное измерение. Для их решения требуется объединение усилий всех стран мирового сообщества, но согласование позиций различных государств сдерживается прежде всего экономическими соображениями. Быть лидером здесь трудно - попытки решить глобальные проблемы в порядке проведения односторонних мер поставят хозяйство страны-инициатора в невыгодное положение по сравнению с конкурентами на мировом рынке. Успешным началом сотрудничества послужило подписание в 1987 г. 24 странами Монреальского протокола о снижении выбросов фреонов на 50% к 1999 г. В результате за 1983-1989 гг 12 европейских стран объявили о введении к указанному сроку полного запрета на их производство и использование, а в марте 1989 г. к ним присоединились США. Теперь эти страны пытаются убедить остальной мир б принятии аналогичных мер. Страны не сразу пришли к пониманию необходимости коренной перестройки в отношениях человека и природы. Не сразу были выработаны и эффективные методы стимулирования природоохранной деятельности. Цель данной работы состоит в том, чтобы показать, как развитые страны мира искали пути решения экологической проблемы. Рассмотрим на примере Японии как вводились в действие различные программы по предотвращению вредного влияния на окружающую среду в процессе общественного воспроизводства и по стимулированию восстановительной деятельности.
ГЛАВА 1. ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СТРАНАХ С высокоразвитой рыночной эКОНОМИКОЙ 1. ПЕРЕМЕНА ОТНОШЕНИЯ К ПРОБЛЕМАМ ЭКОЛОГИИ
Переломным в охране окружающей среды в капиталистических странах принято считать рубеж 70-х годов. Именно тогда надвигавшийся мировой экономический и топливно-энергетический кризис обнажил гибельность для цивилизации прежнего потребительского отношения к экологии. Практически полностью исчерпал себя прежний индустриальный экстенсивный, экономический рост с возрастающим потреблением природных ресурсов, одновременно очередная волна НТП предоставила человечеству возможность перейти к качественно новому типу экономического развития в ус-ловиях кардинально более высоких требований к состоянию окружающей среды. В 70-е годы произошло изменение в понимании содержания окружающей среды и ее значимости для общества. Разрозненные выступления групп населения против виновников промышленного загрязнения сменило массовое общественное движение "зеленых". В сознание населения активно проникло понимание того, что нормальное состояние окружающей среды - это не просто борьба с загрязнением, а важнейшая цепь позитивной человеческой деятельности. Человеческая жизнь не может считаться нормальной, если в ней отсутствует экологическая комфортность, благоустроенность окружающей среды. Население все более определенно высказывает нежелание оплачивать свое материальное благосостояние тем или иным видом экологического ущерба. Под воздействием острых кризисных явлении в 70-е годы в Японии, как и в других ведущих капиталистических странах, сложилась устойчивая государственная экологическая политика. На смену отдельных, нередко разрозненных мер государства по борьбе с: загрязнениями пришла комплексная многоцелевая система действий, объединенных единой концепцией, которая получила всестороннее организационное и правовое оформление. К началу 70-х годов в Японии уже были приняты основные законодательные акты по охране окружающей среды. Аналогичный процесс законотворчества охватил тогда практически все развитые капиталистические страны (см. приложение, табл. 1). Объектами законов стали, с одной стороны, основные элементы окружающей среды - воздух, вола, почва, а с другой - наиболее распространенные виды промышленных и прочих отходов, вызывающих загрязнение. Организационная структура охраны среды в Японии следующая: Управление по окружающей среде, местные государственные п р ирод о о х р а н н ы е органы, а также с. т р у к туры управления, созданные в промышленных компаниях в соответствии с Законом об управляющих в области охраны среды 1973 г. Заметим, что численность таких управляющих на предприятиях страны в 1937 г. составила 20, 6 тыс. человек. В Японии действует также экологическая полиция. Организационная структура охраны окружающей среды Японии имеет много аналогий с природоохранной структурой в большинс-тве развитых стран. В рамках этой структуры осуществляется paзработка и реализация целевых комплексных программ регупиро-вания природопользования; предупреждение нежелательных экологических последствий хозяйственной деятельности; организация НИОКР; содействие в подготовке специалистов; информационное обеспечение; международное сотрудничество в области охраны среды. В задачи органов охраны окружающей среды входит также тесное сотрудничество с государственными органами защиты от стихийных бедствий. В Японии в них входят - центральный совет защиты от бедствий, Управление национальной территории при премьер-министре. Советы защиты от бедствий в префектурах. Японии раньше других стран (в 1973 г. ) приняла Закон об экспертизе новых химических веществ. С 1988 г. действует и Закон об общей экологической экспертизе. Резкое обострение проблем загрязнения среды в Японии первоначально выдвинуло на передний план требования о необходимости, во-первых, расширить и ужесточить нормативную основу регулирования, во-вторых, финансовые и прочие расходы за загрязнение возложить полностью на фирмы-загрязнители. Такие фирмы и фирмы, обеспечивающие экологически чистое производство, должны были быть поставлены в равные экономические условия через систему штрафных санкций и дополнительных расходов на обеспечение охраны окружающей среды. Подобное же отношение к обеспечению охраны окружающей среды существовало и в общественных кругах "зеленой ориентации", которые требовали, чтобы промышленные компании несли основное бремя расходов — слишком очевидна была их негативная роль в ухудшении экологической обстановки в стране. Считалось, что перенесение издержек, связанных с охраной и восстановлением среды, на цены продукции может стать частью механизма включения экологических издержек в структуру рынка. Широкому использованию такого подхода к охране среды прямо способствовал закон 1970 г. о контроле за отходами, установивший ответственность фирмы за обезвреживание собственных отходов. Практически все такие расходы стали вменяться в обязанность фирмам-загрязнителям. НИОКР по экологически чистым технологиям, очистные сооружения, наконец, затраты на экологическую экспертизу почти полностью перекладывались на бюджеты таких фирм. Характерно, что только затраты на экспертизу увеличивали стоимость хозяйственных проектов в среднем на 1—2%. Однако эта, казалось бы, очевидная часть концепции охраны окружающей среды быстро показала свою несостоятельность. Предприятия-загрязнители оказывались на грани финансового краха из—з: а непосильных экологических расходов. 2. ПЕРЕХОД К гиБкой эКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ
Естественной реакцией на неудачи с реализацией концепции Ё-ып поиск путей перехода к гибкой политике, сочетающей в себе административные экономические методы государственного регулирования с постоянно возрастающими государственными расходами, различными каналами государственной помощи, компенсируняцей и амортизирующей бремя экологических инвестиций. Упор в достижении экологических целей был сделан на следующие административные средства воздействия: - ужесточение стандартов и нормативов на качество продукции и окружающей среды; - использование экологической экспертизы производственных проектов для контроля за их размещением; - соглашения, заключаемые местными органами власти о контроле за загрязнением; - системы арбитража экологических конфликтов;
- природоохранительные программы всех уровней (национальный, региональный, префектурный, муниципальный). Широкое распространение получило судебное преследование нарушителей, опирающееся на закон об охране воздуха 1958 г. и закон об охране вод 1970 г. , предусматривавшими не только административную, но и уголовную ответственность за загрязнение среды. Аналогичным образом была предусмотрена уголовная ответственность и в других странах. Так, в США имели место случаи, когда общий срок заключения составлял у отдельных подсудимых по судебным делам, относящимся к экологии, более 90 лет, а уровень штрафа - до 100 тыс. долл. Однако в Японии экологические нормативы были наиболее строгими. Одновременно и в Японии, и во многих других странах расширилась сеть служб контроля за выполнением нормативов, особенно по таким веществам, как окись углерода, взвеси, окислы серы, окислы азота, углеводы и оксиданты, соединения хлора и биологически активных веществ. За 70-е годы в Японии деятельность таких служб распространилась практически на всю территорию страны; особое внимание уделялось состоянию экологии городов. водоемов, а также морского побережья. Государство приступило к развертыванию различных экологических исследований и НИОКР в области природопользования. Го~ сударственное финансирование охватило такие проблемы, как обоснование и совершенствование нормативной базы параметров окружающей среды, восстановление возобновляемых природных ресурсов, уничтожение наиболее опасных промышленных отходов (в первую очередь, радиоактивных), разработка наиболее эффективных методов экологического наблюдения. Помимо появления возможностей кардинального повышения оперативного характера экспертизы, её обоснованности произошло ещё и снижение удельных затрат на её проведение, хотя масштабы её использования расширились. Благодаря поддержке государства экспертиза распространилась практически на все объекты, оказы-вающие сколько-нибудь значительное воздействие на среду. Затраты на проведение экологической экспертизы только строительными компаниями выросли к концу 80-х годов до 17, 4 млрд. йен. Наибольший рост наблюдался б 1985 г. и составил 67, 8%. Внутренний рынок Японии по экологической экспертизе в 1990 г. составлял 40 - 50 млрд. йен. Государство постепенно утверждало принцип компенсацион" ности за причиняемый ущерб экологии, сочетающийся со стимулированием перехода предприятий на экологически чистые технологии. Понимая, что достижение экологически чистого производства требует кредитных средств и времени, государство шло на такие меры как например, поэтапное повышение экологических нормативов для предприятий, а также "свободный" выбор предприятиями метолов контроля загрязнения. Вместо дорогостоящего тотального контроля своих отходов предприятиям разрешалось концентрировать деятельность на наиболее характерных для его производства загрязняющих веществах. Предполагалось, что сэкономленные при таком контроле средства будут направляться на внедрение новых технологий. Наибольшее распространение метод "свободного" выбора контроля получил в США. В качестве полуадминистративных, полуэкономических мер воздействия государства на предприятия-загрязнители в практику охраны окружающей среды в Японии была введена такая мера, как система экологических платежей. Платежи взыскивались в качестве дополнительных налогов с. потребителей ресурсов или предприятий-загрязнителей на покрытие расходов по административным природоохранительным программам. После принятия японским правительством в 1973 г. решения о выплате компенсаций населению, проживающему в районах с высокой степенью загрязнения воздуха (41 район), по стране был установлен налог на основные источники выбросов серы - промышленные предприятия и автомобильный транспорт для покрытия ком-пе? нсационных выплат населению и других статей расходов здравоохранительной программы. Проведение природоохранных мер в уголках дикой природы и национальных парках сопровождалось получением платежей с ее посетителей в размерах сумм, компенсирующих основные затраты. Для этом применялись такие меры, как выплаты компенсаций владельцам участков в национальных парках за неиспользование их в хозяйственных целях. Распространение получила практика покупки местными природоохранными организациями и местными органами власти отдельных участков дикой природы, где планировалось сооружение того или иного хозяйственного проекта. В 1983 г. на покупку городских участков под у с т р о й с т в о зеленых зон было истрачено 1 трлн. йен. В связи с реализацией программы "возрождения городов" был повышен налог на покупку сельскохозяйственных земель в окрестностях городов под жилищное и промышленное строительство. Здесь уместно вспомнить, что в 60-е годы в Японии вводился налог, ускоряющий продажу сельскохозяйственных земель под промышленное строительство. поставив задачу догнать развитые страны по обеспеченности территории современными инфраструктурными сооружениями, Япония в конце 70-х годов приступила к реализации дорогостоящих программ водоочистки. За 1979 - 2000 гг. предполагалось истратить 40-160 трлн. иен на строительство водоочистных систем. Для покрытия инвестиций частично использовались платежи с населения, которые составили около 1, 6% от общей стоимости работ. Система платежей с потребителей данного вида услуг действовала только в 1933 г. в 349 городах. Кроме того местные органы власти получали на эту программу платежи с предприятий черной металлургии и энергетики в виде налога на загрязнение в размере 20, 4 млрд. йен. К названному типу платежей тесно примыкают надбавки к налогам на виды деятельности или виды товаров, представляющих повышенную опасность для окружающей среды. В государственном регулировании охраны окружающей среды Японии государственные стимулирующие субсидии и льготы играют н а м н о г о большую роль, чем к о с в е н н о е налогообложение. Общая структура расходов на охрану окружающей среды Японии представлена в таблице 2 (см. приложение). Для предприятий, устанавливающих экологичное оборудование и современные очистные сооружения, основными прямыми формами льгот служат сниженные ставки налогов с центральных и местных бюджетов, а также предоставление прав на ускорение амортизации. Доля такой помощи государства составляет в Японии около 2, 6% от капитальных вложений в охрану среды, что в целом ниже, чем в большинстве других развитых капиталистических: стран (Норвегия - 14%, ФРГ - 9, Швеция - 5, США -4, 5%). Однако в Японии очень сильно развита косвенная поддержка государством мероприятий по охране окружающей среды, в частности, через целевые низкопроцентные займы, а также через снижение нормативов по загрязняющим веществам. Так, ранее упомянутое снижение стандартов н а о к и с л ы а з о т а 19 7 8 г . п р и н е с л о м е т а л л у р г и ч е с к и м , химическим и автомобильным компаниям Японии 388 млрд. иен прибыли. С учетом косвенной поддержки общие объемы государственной помощи фирмам в охрану природы достигают, по некоторым оценкам, 30% капиталовложений в охрану Среды. 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ
Oбобщающей формой регулирования мероприятий по охране среды, опирающейся на все перечисленные выше формы, служит го-сударственное программирование. В Японии действуют региональные экологические программы для 25% территории страны. Характерно, что по многим из них цели и размеры субсидий определя-ются в центральных органах. Только в начале 80-х годов стоимость наиболее крупной из таких программ (для Токио, Осака и других основных агломераций) составляла 8, 5 млрд. йен. В районы приоритетного контроля, утвержденные правительством, попадает основная часть кредитов промышленным компаниям и муниципалитетам . В 30-х - начале 90-х гг. экологическое планирование и уп-равпение все больше смещалось от Центра к территориальному управлению. Финансирование программ также в значительной степени перешло в компетенцию местного государственного управления. Впрочем, это общая тенденция для всех направлений государственного планирования и регулирования большинства капиталисти-ч е с к и х с т р а н 80-х годов. Экологические программы создаются во всех населенных пунктах, даже небольших. Главным содержанием таких программ являются комплексы мер совершенствования контроля за соблюдением нормативов охраны среды и детализация нормативов для местных условий. Кроме того, программы содержат перечни наиболее актуальных экологических целей, учитывающих перспективы социально-зкономического развития территории. Так, по прогнозам, к 2000 г. в Токийской экономической зоне загрязнение воздуха может возрасти на 40-60%, и поэтому уже сейчас создается комплексная программа противодействия данному негативному яв-л е н и ю . Экологические аспекты занимают существенное место в территориальном планировании. Проблемы урбанизации, транспортной и н ф р а с т р у к т у р ы и, самое главное, размещения производительных сил неотделимы в настоящее время от экологии территории. Поэтому почти каждая территориальная программа включает в себя элементы прогнозирования развития с учетом особенностей рельефа, ветрового режима, состояния вод в качестве ограничителей для расширения производства и нового жилищного строительства. Уже более 20 лет Япония осуществляет целевые мероприятия по разгрузке основных агломераций. В региональных программах развития все большую роль играют оценки экологической продуктивности. Такие оценки разрабатываются Министерством сельского и лесного хозяйства. В целом по Японии: леса производят экологические услуги на сумму 24 трлн. иен, а аграрные экосистемы - 12, 1 трлн. иен. Их традиционная продукция составляет соответственно 10, 2 трлн. и 1, 6 трлн. иен в год. В е д е т с я р а з р а б о т к а м о д е л е й э к о л о г о - э к о н о м и ч е с к о г о р а з в и -тия регионов. К концу 30-х годов такие модели уже были созданы для районов Внутреннего моря и Токийской зоны. Центральное планирование развития страны включает гло-бальные вопросы экологиии : во-первых, воздействие экологических факторов на экономический рост и структуру экономики и, во-вторых, участие в международном экологическом сотрудничестве. Известно, что экологическая ситуация может воздействовать на экономику двояко - сдерживая и стимулируя ее развитие. В планировании учитываются последствия, например, повышения конкурентоспособности японской продукции на мировом рынке вследствие повышения ее экологичности. Этот фактор уже сыграл в 80-е гг. позитивную роль в расширении экспорта Японией автомобилей и в конечном счете в улучшении общих экономических показателей развития страны. Экологические инвестиции стимулируют совокупный спрос, что также ведет к ускорению темпов роста и, что немаловажно, к росту занятости. Этот неокейнсианский постулат широко поддерживается в правительственных кругах Японии последние два десятилетия. Практическим следствием этой поддержки стало постоянное наращивание государственных расходов на охрану окружающей среды и стимулирование аналогичных частных инвестиций и расходов. Примерно 5% этих вложений в 80-е гг. ушло на охрану вод, 20 - на охрану воздуха и 11% - на переработку отходов. 4„ ИЗМЕНЕНИЕ СТРУКТУРЫ НАРОДНОГО хозяйства
Структурное воздействие охраны окружающей среды многосторонне. Прямое ее влияние на экономику проявляет себя б формировании экологического с е к т о р а Японии. В него вошли компании по производству очистного и контрольно-измерительного оборудо-ва. ния, фирмы мониторинга, консультативные фирмы, фирмы по про— ведению экологической экспертизы, подрядные компании по строительству природоохранных объектов, озеленению. Формирование основного парка очистного оборудования происходило в Японии в течение 70-х гг. А к 1. 986 г. здесь уже бы--по сосредоточено 1600 установок по очистке выбросов от серы, что составляет 80% мирового парка, и более 360 установок по очистке выбросов от азота (90% мирового парка). Производство природоохранного оборудования в Японии отличается стабильностью (см. приложение, табл. 3). К концу 80-х годов затраты на природоохранное оборудование в стране составляли 600 млрд. иен, на производство приборов - 20 млрд, на деятельность по мониторингу - 50 млрд. иен. К 1995 г. ожидается дальнейшее увеличение рынка очистного оборудования в Японии. Рынок оборудования по контролю зa поступлением фреонов в окружающую среду составит, по оценкам, 1 трлн. иен, оборудования по контролю загрязнения воздуха (в том числе по предотвращению потепления климата) — 0, 3 трлн. , оборудования по предотвращению загрязнения вод (в том числе по охране морской среды) - 1 трлн. , оборудования по обезвреживанию отходов (в том числе токсичных) - 0, 5 трлн, оборудования по контролю загрязнения асбестом - 1 трлн. , по контролю элект-р о м а г н и т н о г о и з л у ч е н и я - О , 5 трлн. иен. Даже если прогноз считать завышенным, нужно признать, что в Японии к концу столетия сформируется рынок: глобальных эколо-г и ч е с к и х услуг. Экологические факторы стимулируют снижение доли ресурсо -потребляющих отраслей (более чем в 2 раза за последние 15 лет); снижение энергоёмкости (в Японии самый низкий в мире уровень энергоемкости единицы валового национального продукта), а также снижение потребления воды в производстве (в 2, 5 раза за 15 лет). Изменение структуры народного хозяйства сказывается на улучшении экологической с и т у а ц и и в с т р а н е . Т а к , по оценкам, имевшее место сокращение в 2 раза в Японии выбросов окислов серы в 1975 - 1980 гг. только на 1/3 было обусловлено увеличе-нием использования очистного оборудования, остальное явилось результатом изменения отраслевой структуры и структуры потреб-л е н и я топлива , а т а к ж е з к о н о м и е й э н е р г и и . Аналогичная оценка в области охраны вод показывает, что за счет структурных факторов достигнуто сокращение сбросов п р а к т и ч е с к и н а п о л о в и н у . Именно поэтому в 30--е годы произошла переориентация государственной э к о л о г и ч е с к о й политик Японии на экологически чистые, ресурсоэкономные производства. В этой связи можно констатировать, что практически все меры планирования и регулирова-н и я Я п о н и и , в о з д е й с т в у ю щ и е н а с т р у к т у р н ы е изменения, стали иг — рать роль дополнительного регулирования в рамках общей экологической политики государства. Решение собственных экологических проблем в стране зa счет выноса грязных производств зa пределы страны получило широкое распространение в 70-е годы. Однако, естественно, что его использование скоро вызвало обострение противоречий в отношениях Японии со странами, которые принимали у себя такое производство. Большинство этих стран потребовало от Японии компенсации за нанесенный ею экологический ущерб. Такой компенсацией стала экономическая помощь развивающимся странам на создание собственных очистных сооружений и осуществление прочих мер по охране окружающей среды. Японские субсидии на эти цепи возросли за 1979 - 1988 гг. с 80 млн до 15, 1 млрд иен на безвозмездной основе, а на компенсационной основе - с 8, 4 млрд до 57, 1 млрд иен. Число проектов Японии по водоснабжению и обезвреживанию отходов в развивающихся странах возросло соответственно в первом случае с 2 до 21, во втором - с 1 до 10. Правительство Японии пришло к пониманию того факта, что национальные экологические проблемы прямо зависят от состояния глобальных экологических проблем. Поэтому помощь другим странам в решении проблем окружающей среды вполне может рассматриваться как важная дополнительная мера охраны окружающей среды в собственной стране. Помимо финансовой помощи большое значение в международном сотрудничестве имеет опыт и технологии охраны окружающей среды. Они также становятся важным объектом планирования экологического сотрудничества Японии с зарубежными странами. Сама Япония ежегодно сокращает свой вклад в глобальное загрязнение. Так, если в 1930 г. она занимала второе место среди развитых стран по объему поступлений загрязняющих веществ в атмосферу, то в 1988 г. ей удалось передвинуться на седьмое место. Практически решена задача снижения до нормативного уровня окислов серы и соединений азота. Для предотвращения глобального потепления климата Японией планируется в самые кратчайшие сроки значительную часть энергетики перевести на АЭС, численность которых к 2000 г. увеличится дополнительно еще на 100 станций. Опыт Японии наглядно свидетельствует о том, что решающий фактор кардинального снижения загрязнения окружающей среды образуется сменой производственных технологий. Общественные движения "зеленых", борьба с загрязнителями среды, доминирующая часть государственного регулирования в конечном счете выступает дополнительным стимулом скорейшей экологизации производственных процессов. Понимание этого чрезвычайно важно как для новой российской государственной экологической политики, так и российских экологических общественных организаций. ГЛАВА 2. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В российской фЕДЕРАЦИИ 1. ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИИ В РОССИИ 1. 1. Острота проблем
Принимаемые в нашей стране экологические программы были изначально неэффективны. В числе прочим причин стоит выделить тот факт, что проводимая экологическая политика не была направлена на формирование у человека особого типа мышления -экологического, не способствовала развитию у индивида экологической этики. Главными критериями общественного прогресса были рентабельность, производительность труда и другие частные показатели экономической эффективности. Социальным и экологическим факторам уделялось второстепенное значение, хотя задачи экологизации и социальной ориентации производства постоянно декларировались в программных правительственных документах. Долгое время развитие у нас осуществлялось за счет экстенсив-аых факторов. Страна обладала огромными запасами природного сырья, поэтому создавалась иллюзия, что оно никогда не иссякнет. В производство вовлекалось большое количество природных ресурсов, технологические процессы практически не изменялись. Хозяйственная и природоохранительная деятельность предприятий были разделены. Причем последняя носила, как правило, компенсационный характер. Экологические и социальные программы были обречены на остаточный принцип инвестирования. В результате всего этого антропогенное воздействие на окружающую среду достигло уровня, превышающего самовосстановительные силы природы. Необходимо пересмотреть отношение человека к природе. Еше в прошлом веке проблема обеспечения сбалансированного взаимодействия человека и природы рассматривалась как основная проблема общественного прогресса. Карл Маркс отмечал, что не следует слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит, каждая. победа имеет непредвиденные последствия. На каждом шагу факты напоминают о том, что мы отнюдь не властвуем над природой, как кто-либо, находящийся вне природы, мы принадлежим ей и находимся внутри её, а наше отличие от других существ - в способности познавать её законы и правильно их применять. Сейчас очевидна острая необходимость в сохранении и улучшении окружающей природной среды. Качественные изменения в масштабах и глубине энерговещественного обмена между обществом и природой достигли такой степени, что природная среда уже не может собственными сипами справиться с восстановлением нарушенных экологических связей. Деградирующая природа препятствует нормальному ходу воспроизводства как общественного продукта, так и рабочей сипы, ухудшая условия хозяйствования. Загрязненные воздух, вода, почва ускоряют физический износ средств производства, снижают продуктивность ряда отраслей. По данным исследователей, в результате повышения коррозии материалов из-за загрязнения атмосферы износ промышленного оборудования увеличивается на 20-30%. Годовой ущерб основных фондов загрязнения среды достигает 0, 8% их стоимости. Вследс твие изменения состояния природной среды издержки промышленного производства по стране с 1930 по 1980 год выросли на 30%. Среднегодовой показатель недобора урожая под воздействием вредных промышленных выбросов по зерновым культурам составлял в конце 80-х годов 2, 7 ц/га, по овощным - 32, 3, по кормовым -41, 4 ц/га. В прилегающих к Донбассу сельскохозяйственны; -; районах при сильном загрязнении воздуха урожайность зерновым снижается на 20-25%. Загрязнение окружающей среды ухудшает в первую очередь физические условия существования людей, кроме того, обусловливает и прямые потери рабочего времени - невыход на работу из-зa ухудшения здоровья работников, и косвенные - общество вынуждено отвлекать часть рабочей сипы на предотвращение либо ликвидацию последствий загрязнения. Остро стоит и проблема ресурсосбережения. Потери материальных ресурсов исчисляются сотнями миллиардов рублей. В конечное потребление поступает менее трети вовлекаемых в народ-но-хозяйственный оборот материальных ресурсов. По расчетам специалистов, примерная структура потерь материальных ресурсов в стоимостном выражении такова: 40% теряется у производителя, около 20% - в процессе транспортировки и хранения и 40% - у потребителя. По оценкам одного из руководителей японского "мозгового треста" "Торей" Тадао Моримото, наша страна могла бы обойтись без атомной энергетики, если бы удалось сократить потери энергии в одной только металлургической отрасли, поскольку эти потери по своим объёмам превышают производительность всех наших АЭС вместе взятых. Необходимость осуществления экологической программы должна быть осознана и принята всеми, от кого зависит её выполнение, иначе она обречена на провал. Достижению этой цели способствовало бы в частности развитие системы мониторинга, а также обеспечение не только всеохватывающей, но и доступной экологической информации. Данные по загрязнению окружающей среды должны быть известны каждому. Немаловажное значение в процессе формирования экологической нравственности имеет и экологическое образование, так как для того, чтобы правильно применять законы природы, нужно прежде всего знать их. Осознание необходимости перемен в сфере экологии не обязательно должно быть продиктовано нравственными принципами, но не исключается и расчет на получение определенных выгод: либо материальных, либо таких, как приобретение репутации в деловом мире и т. п. В любом случае каждый человек должен быть заинтересован в данных экологических преобразованиях. 1. 2. Региональная экологическая политика
Защита окружающей среды - проблема общегосударственная. Но практические конкретные меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нарушения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обладают необходимой информацией для отслеживания обстановки и принятия мер. За "центром" остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окружающей среды с учетом особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов строительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чистых технологий для малых предприя-т и й. Поэтому говоря о единой системе экологической защиты, нужно прежде всего иметь в виду региональную организацию экологической службы. Основными направлениями ее деятельности являются : - контроль за соблюдением природопользователями (предприятиями, организациями, физическими лицами) экологических требований в соответствии с действующими нормативами; - обязательная экологическая оценка новых объектов строительства и в случае недостаточной экологической надежности запрет на их строительство; - содействие развитию предпринимательства, способствующего оздоровлению окружающей среды. В то же время реализация программ и мероприятий по нормализации обстановки в зонах экологического бедствия требует объединенных усилий центра, республик и территориальных образований, поэтому статус, условия, размеры и источники финансирования и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в урегулировании верхнего уровня управления. 1. 3. Роль предпринимательской деятельности в улучшении экологической обстановки Важнейшее направление работы органов экологической службы
- содействие созданию и стимулированию деятельности предприятий, обеспечивающих оздоровление окружающей среды. Отрицательное воздействие на окружающую среду может быть полностью или в значительной степени нейтрализовано путем; - переработки отходов в товарную продукцию с применением экологически чистых технологий; - повышения степени использования природных ресурсов; Небольшие объемы отходов и недоиспользованных сырьевых ресурсов могут быть успешно освоены малыми и средними предприятиями. Например, отравляющие вещества можно перерабатывать в чистый мышьяк. Заместитель начальника управления Министерства РФ по сотрудничеству с государствами - членами СНГ по проблемам финансирования Ал. Цыганков утверждает, что "если нас с этим мышьяком пустят на мировой рынок, мы завалим им всю электронную промышленность планеты. Но на создание опытной установки необходимо как минимум 20 млрд. рублей. " Другой пример - производство чистой питьевой воды. Можно организовать серийный выпуск недорогих очистных установок. В России есть хорошие опытные образцы такой техники. Вэкологии немало направлений, способных принести доход. Для успешного содействия развитию предпринимательства, ориентированного на оздоровление экологической обстановки необходимо создать благоприятную для предпринимателей среду. Помимо финансовых и правовых льгот, которые предусмотрены для малого бизнеса независимо от характера его деятельности, предприятиям, способствующим оздоровлению природной среды, необходимо предоставить льготное налогообложение вплоть до полного освобождения от муниципальных налогов. Только при такой поддержке малые и средние предприятия, часто работающие в неблагоприятных производственных условиях (низкокачественное сырье, плохие транспортные связи и т. п. ) смогут достичь рентабельности продукции, достаточной для того, чтобы привлекать потенциальных предпринимателей. Наряду с этим, следует создавать региональные фонды поддержки предприниматепьства. Они должны обеспечивать льготное кредитование и безвозвратное субсидирование строительства и реконструкции таких предприятий, в частности и за счет поступлений в виде штрафных платежей за экологические нарушения, а также добровольных взносов предприятий, общественных организаций, местных органов власти, заинтересованных в экологической чистоте среды обитания. Помимо финансовых льгот, непременным условием широкого привлечения предпринимательства к природоохранной деятельности является создание в регионе экологического информационного центра, располагающего подробными сведениями об экологически неблагополучных объектах и возможных профилях промышленных предприятий, обеспечивающих оздоровление окружающей среды. Малоосвоена, но перспективна в нашей стране такая сфера деятельности как страхование в области экологии. Система страхования заключается в следующем. Местные власти выделяют на своей территории несколько промышленным предприятий , предс-тавляющих наибольшую экологическую yгpoзy. Они должны выплачивать страховой компании определенную сумму. Деньги начинают работать, и часть из них идет на природоохранные нужды. Сложность заключается в том, что кто-то должен определить перечень страховых сумм на случай аварии. Если на предприятии произойдет какое-либо ЧП, убытки будет оплачивать страховая компания. поэтому в компании должен быть солидный уставный капитал. Страхование является одним из немногих способов, позвопяняних выйти из финансового кризиса, в котором находится российская экология. Деньги, накопленные за счет страхования, можно было бы выделять на развитие таких областей, которые никогда не принесут прибыли. Кроме того, необходимо утвердить систему штрафов для тех предприятий, которые не выполняютэкологических требований. По данным контроля за окружающей средой на нарушителей установленных правил налагаются сейчас различные штрафные санкции. Однако в существующей форме они малоэффективны и не всегда стимулируют устранение экологически неблагополучных технологических процессов. Предприятиям обычно проще уплатить предусмотренный штраф, чем идти на значительную реконструкцию производства, Сохранению такой ситуации способствует то, что штрафные платежи относятся на себестоимость продукции и не влияют на прибыль предприятия. Поэтому необходимо изменить систему штрафных санкций за нарушение экологических нормативов - ввести подвижную шкалу штрафов - чем дольше во времени предприятие загрязняет окружающую среду, тем больше размер штрафа. При увеличении выбросов сверх нормы должна прогрессивно расти и плата. При этом источником выплаты штрафов должна быть прибыль. Установленную систему платежей целесообразно пересматривать в сторону ужесточения хотя бы pas в два—три года.
2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ мероприятий В российской ФЕДЕРАЦИИ
В условиях децентрализации управления природоохранной деятельностью, углубления процесса суверенизации субъектов Рoc-сийской Федерации, перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджете процесс гарантированной финансовой поддержки природоохранной деятельности на территории страны осложняется. Сегодня основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты автономной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный экологические фонды, собственные средства предприятий. 2. 1. Бюджетное финансирование
Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы. 8 доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г. , например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337, 5 млрд. руб. , на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий -71, 4 млрд. руб. ; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42, 6 млрд. руб. , что составляет соответственно 1, 8%, 0, 38% и 0, 22% в общих расходах республиканского бюджета. Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности. Например, в соответствии с Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу" на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 1987-1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 1987-1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65, 7%, в 1991 г. — до 38, 5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской). 2. 2. Внебюджетные фонды
Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы. В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды: - воспроизводства минерально-сырьевой базы; - воспроизводства, охраны и защиты лесов;
- восстановления и охраны водных объектов. Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические фонды. Последние созданы для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий-природопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства . В период, характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных инвестиций из бюджета, экологические фонды превращаются в важный источник финансирования природоохранной деятельности. Анализ формирования и использования средств этих фондов в 1992 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи нецелевого использования средств экологических фондов. Так в упомянутом голу из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам - 3, 5 млн. руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг — 1 млн. , Омской области на строительство мостовых переездов — 1, 7 млн. руб. и т. д. Это обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных органов Минприро-ды РФ за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими фондами, придав им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов). Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, используемых на строительство природоохранных объектов, составил в 1993 г. примерно 1, 4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 1992 г. - 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако сложное экономическое положение предприятий, снижающее их платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени между начислением платежей, их поступлением и использованием, низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных объектов зa счет средств экологических фондов в общем объеме финансирования природоохранных мероприятий составила в 1993 г. в Саратовской области 32, 5%, Иркутской - 22, 6%, Брянской - 16%. 2. 3. Собственные средства предприятий
В нынешних условиях значительно возрастает роль предприятии, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических программ в г. Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Ка-питва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется зa счет собственных средств местных предприятий. Доля средств предприятий и организаций в общем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1989 г. она составляла 34, 3%, а в 1991 г. - 56, 3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангельской области (88%), Самарской (82, 5%), Тюменской и Челябинской (79, 2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия. Конечно, на практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Источниками ресурсов финансирования природоохранной деятельности также могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней , собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом координируются, и это ведет к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соот-ветствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности на территории. По данным Госкомстата Российской Федерации, в 1993 г. объём капиталовложений на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592, 8 млрд. руб. , примерно столько же в 1992 г. Против 1990 г. эти объёмы сократились на 20%. На уменьшение объёма этих вложений повлияла дестабилизация бюджетно-финансовой системы РФ, неплатежеспособность предприятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения деятельности территориальных экологических внебюджетных фондов. Тенденцию изменения источников финансирования природох-ранной деятельности в среднем по территории России при сохранении существующей инвестиционной политики можно охарактеризовать следующим образом. В ближайшие годы не следует ориентироваться на выделение средств из бюджетов всех уровней. Строить политику инвестирования природоохранной деятельности нужно, используя собственные средства предприятий и организаций, средства экологических фондов, а также привлекая различных инвесторов . ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Необходимость решения экологических проблем осознают все. На примере Японии мы видели как постепенно вырабатывались меры экономического, административного и иного воздействия на заг-рнанителей окружающей среды. Сейчас подобные меры применяются во всех развитых странах. Ведется также поиск новых способов решения проблемы. В дискуссиях о возможном выборе стратегии в области охраны окружающей среды на данный момент отчетливо выявились три различных подхода. Первый исходит из того, что жесткие меры экологического контроля необходимо проводить немедленно, не взирая на затраты и возможные экономические последствия. Успех экологической политики связывается с введением широкого комплекса мероприятий, главными из которых станут запреты на экологически вредные виды продукции промышленного и бытового назначения, ограничения на различные виды деятельности и др. Согласно второму подходу ситуация в сфере охраны окружающей среды не оценивается как критическая, и потому жесткие меры не только не нужны, но и вредны, так как будут сдерживать экономический рост. Экономический рост - это не только материальные блага, но и образование и здравоохранение, поэтому охрана окружающей среды далеко не единственный приоритет в обществе. Поскольку ресурсы ограничены, нужно тщательно взвешивать выгоды экологической политики и затраты на её реализацию. Этот подход обычно критикуется за то, что краткосрочные экономические выгоды заслоняют собой перспективу получить в наследство многие экологические беды. Третий подход направлен на активизацию мер по охране окружающей среды, но не путем ограничений или запретов, а на основе введения в рыночный механизм системы объективной оценки экологических последствий производства и потребления. В настоящий момент, отмечают сторонники данного подхода, стимулы загрязняющей деятельности сильнее стимулов "не загрязнять" как у фирм, так и у потребителей. Более широкое использование налогов (на органическое топливо, определенные виды загрязнений и продуктов) и других экономических мер позволит сориентировать рыночный механизм на цели охраны окружающей среды. В дискуссиях вокруг этих подходов отражена растущая потребность интегрировать экологические цели в механизм хозяйствования. Взаимосвязь экономических и экологических проблем диктует необходимость использования как преимуществ рыночного механизма, так и мер государственного регулирования для обеспечения экологически сбалансированного развития экономики. Однако не все одинаково представляют себе У нас есть основания надеяться, что в дальнейшем экологическая политика развитых стран мира будет формироваться под растущим воздействием глобальных факторов, задавая новые приоритеты хозяйственного развития. ПРИЛОЖЕНИЕ Таблица 1. Годы принятия законов по охране окружающей Среды СТРАНА ОСНОВНОЙ ОХРАНА КОНТРОЛЬ OXPAHA ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЗАКОН ВОД ЗА ОТХОДАМИ ВОЗДУХА ЭКСПЕРТИЗА США 1970 1972 1965 1963 1969 1977 1970 1970 1976 Япония 1967 1959 1970 1962 1973 1970 1970 1968 1988 Франция 1976 1964 1975 1974 1976 ФРГ 1957 1976 1972 1974 1975 Италия 1976 1966 Швеция 1969 1969 1969 1969 1981 1981 1975 1981 1981 1983 Велико британия 1974 1961 1956 1974 1974 1968
*Возняк В. Я. , Файтельман Н. Г. , Арбатов А. А. и др. Экологическое оздоровление экономики. , М. , Наука, 1994г. с. 190
Таблица 2. Структура расходов на охрану окружающей Среды в Японии * СТРУКТУРА 1974 1982 1986 Центральный бюджет 375 1192 1094 Местный бюджет 950 2700 2971 Частные бюджеты 1447 535 271 ИТОГО 2772 4427 4336
*Возняк В. Я. , Файтельман Н. Г. , Арбатов А. А. и др. Экологическое оздоровление экономики. , М. , Наука, 1994г. с. 190
Таблица 3. Структура вложений в охрану окружающей Среды Японии (млр. йен) * СТРУКТУРА вложений 1970 1975 1980 1985 1988 Общее производство 194, 6 683, 0 655, 1 652, 8 644, 9 Охрана воздуха 84. 2 312, 5 160, 1 147, 8 104, 0 Охрана вод 88, 6 296, 1 352, 1 322, 5 343, 9 Контроль отмолов 21, 1 73, 0 136, 4 178, 9 193, 3 Контроль шума 0, 6 1, 5 6, 5 5, 8 3, 6
*Возняк В. Я. , Файтельман Н. Г. , Арбатов А. А. и др. Экологическое оздоровление экономики. , М. , Наука, 1994г. с. 197 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Возняк, Фейтельман и др. Экологическое оздоровление эконо-мики. 2. Веклич О. А. Эколого-экономические противоречия 3. Соколов В. В. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. 4. О некоторых вопросах моделирования экономических процессов с учетом экологических проблем. //Вестник МГУ, сер. 6. М. „ 1994 N3 5. Гриценко И. An. Цыганков: "Нашего мышьяка хватило бы всему миру": беседа с заместителем начальника управления Министерства РФ по сотрудничеству с государствами-членами СНГ по проблемам финансирования. // Столица 6. Буpцeвa Н. Н. , Алиев Э. Д. , Шарикова Т. М. Финансирование природоохранной деятельности. // Финансы. М. , 1994 7. Блинов А. О роли предпринимательской деятельности в улучшении экологической обстановки. //Российский экономический •журнал. М. , N 7, стр. 55-69. 8. Сеанс экономической анатомии//Известия. 1990. 12 мая.