Введение
Возможность граждан обращаться напрямую к властным органам де-юре, конечно, существует. Первая поправка к Конституции США гарантирует гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Похожие положения есть в Конституции РФ, конституциях европейских стран. Однако де-факто в современных развитых государствах существует мощный бюрократический аппарат, который в действительности не позволяет реализовывать гражданам это право. Общеизвестно, что для того, чтобы добиться какого-либо результата необходимо пройти большое количество инстанций. Например, для получения каких-либо льгот человек должен предоставить определенное количество справок, на получение которых приходится тратить время. Далеко не каждый человек в состоянии все эти справки получить: зачастую, по крайней мере в России, люди просто не знают о своих правах, о том, на какие льготы они могут претендовать. Для упрощения процедуры представления интересов граждане объединяются в союзы, объединения, ассоциации и др. Эти организации занимаются представительством интересов общества. Процесс представления интересов общества называется лоббированием. Основой лоббизма в любом случае является та или иная социальная группа, т. н. группа интересов. Группами интересов называют добровольные объединения людей, коллективов и организаций с формальной основной структурой, в которой личные требования соединены с материальной и духовной общественной пользой и которые выражают себя внутри своей организации или высказываются относительно других групп и политических институтов. Группы интересов являются неотъемлемой частью демократического общества и выполняют в нем следующие функции: определение интересов
Этот процесс заключается в том, что самые различные интересы участников объединения претворяются в конкретные формулы и требования объединения. Определение групп интересов означает, что интересы их участников входят как конкретные требования их участников в процесс принятия решения. обобщение и формулирование основных интересов
Во многих случаях требуется обобщение интересов внутри союза, объединения. Этот процесс необходим для того, чтобы это объединение могло влиять на политический процесс. Также обобщение и формулировка интересов чрезвычайно важна для государства. Поиск политического решения облегчается, если вся полнота требований общества уже обработана и сведена к небольшому кругу альтернатив и если между отчасти противоречащими друг другу интересами различных группировок достигнуто согласие. выбор интересов
Если процесс обобщения и формулировки интересов направлен на имеющиеся интересы внутри групп, то от правильного выбора (селекции) интересов зависит способность влияния объединения на политическую систему. Последняя может реализовать лишь ограниченное число интересов, иначе она будет безнадежно перегружена. Чрезвычайное разнообразие групп интересов вызывает необходимость в их классификации. Ученые по-разному классифицируют эти группы интересов. Одним из примеров такой типологии можно назвать классификацию немецкого ученого Ульриха фон Алемана. Основным критерием этой классификации является сфера деятельности. организованные интересы в экономической сфере
предпринимательские объединения и объединения самостоятельных категорий работников профсоюзы потребительские союзы организованные интересы в социальной сфере объединения защиты социальных прав
объединения социальных достижений (например, благотворительные общественные союзы) группы самопомощи (анонимных алкоголиков) организованные интересы в сфере досуга и отдыха спортивные союзы и объединения кружки для общения и реализации хобби организованные интересы в сфере религии, науки и культуры церкви, секты научные ассоциации общеобразовательные кружки, клубы по искусству организованные интересы в общественно-политической сфере духовные, этические, правозащитные объединения
общественно-политические объединения (экологические, разоруженческие и т. д. ) Следующей ступенью организации интересов являются группы давления Группа давления (от англ. pressure group) - это организация, созданная для защиты интересов и оказания давления на органы государственной власти с целью добиться от них принятия решений, соответствующих ее интересам. Определяя различие между группами давления и политическими партиями указывают на то, что первые преследуют цель осуществления власти, вторые ограничиваются оказанием влияния на власть, оставаясь при этом вне ее. В своей деятельности группы давления различаются: по цели: группы, отстаивающие материальные интересы, и группы, поддерживающие прежде всего идеологические, моральные принципы; по роду: частные группы – общественные;
по структуре: массовые (профсоюзы) – кадровые (с ограниченным числом членов) Определение феномена группы давления включает в себя три элемента: существование организованной группы, защита интересов и осуществление давления на власть. Необходимо заметить, что главной образующей силой групп давления является элита, наиболее влиятельная часть общества. [1 Политическая энциклопедия ] Определение лоббизма
Процесс представления интересов данных групп называется лоббизмом. Есть много определений этого термина. Вот некоторые из них: Лоббизм – это особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти. [2 “Лоббизм в России: этапы большого пути // М. , 1995, с. 5] Лоббизм – это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством [3 законопроект “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти” 1996 год] Лоббизм — это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления [4 Лепехин, “Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования”] Лоббизм - это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т. п. ; “лобби” называются также агенты этих контор и агентств [5 Словарь иностранных слов] Лоббизм – многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решение. Середину составляет отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, Специалисты по общественному мнению и т. д. [6 Комаровский, “Политология. Курс лекций”] Лоббизм (от англ. lobby кулуары, где депутаты парламента могли общаться с посторонними) - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (т. н. групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Прежде всего лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п. Лоббизм возник впервые в США, где лоббистская деятельность с 1946 регулируется федеральным законом [7 Универсальная энциклопедия, www. km. ru] Лоббирование — намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений [8 Экономический словарь, www. km. ru] На мой взгляд, наиболее четким определением этого явления является определение данное в законопроекте “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”. Оно точно определяет объект и субъект лоббирования, четко обозначает то, что может быть целью лоббирования: влияние на принятие решений. Эволюция лоббизма.
Термин “лоббизм” происходит от английского слова “lobby” – коридор, крытая площадка для прогулок, кулуары. В 16 веке так называли место для прогулок в монастыре. Столетие спустя этим словом стали обозначать помещение для прогулок в английском парламенте. Свой политический оттенок это слово приобрело на 2 века позже причем в Америке. Лоббизм называют национальным спортом американцев, в этой стране самый развитый в мире институт лоббизма, поэтому кажется целесообразным рассмотреть эволюцию лоббизма именно в этом государстве. Лоббизм является частью политической жизни США со времени образования государства. Термин “лоббизм” стал употребляться в конце 1820-ых годов для определения групп интересов, которые пытались влиять на решения законодательной власти. Уже к 1830-ым годам лоббизм стал неоспоримым фактом политической жизни США. Особенно четко лоббизм, как вид политической деятельности, обозначился в 1860-ые годы, во время президентства Улиса Симпсона Гранта, который по вечерам в холле одного из отелей собирался со своей командой, где его министры и сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и пожелания, давали обещания их выполнить. К 1930-ым годам, как отмечал политолог П. Херинг, более 500 [9 Uwe Thaysen, Roger H. Davison, Robert Gerald Livingston” The US Congress and the German Bundestag: comparisons of democratic process” ]
человек были задействованы в лоббистской деятельности. Большинство из них представляли интересы крупного бизнеса. В 1960-1970 годы была проведена реформа государственных органов США, в частности Конгресса. Конгресс стал более открытым для общественности, дал больше прав рядовым членам Парламента. В Конгрессе образовалось больше комитетов, которые контролировались большим количеством групп интересов. Эти изменения позволили группам интересов эффективнее влиять на политическую жизнь США. Они были вызваны многими причинами и не в последнюю очередь, активной деятельностью лоббистов. Существенным толчком к образованию сильных лоббистских организаций стала Вьетнамская война. Вопрос о войне расколол членов Конгресса на две противоборствующие группировки: на тех, которые выступали за войну и на тех, кто выступал против войны. Противостояние в Конгрессе между этими группировками началось с мобилизации антивоенных сил. Антивоенная борьба лобби позволила создать основу для дальнейшего вмешательства во внешнюю политику США лоббистов. Также эта борьба повлияла на всех участников этого процесса, в частности была произведена реформа законодательной власти, описанная выше. Все эти изменения привели к росту числа и степени влияния групп интересов на органы государственной власти. В 1979 году была создана Американская Лига лоббистов. Важнейшей ее задачей является утверждение профессии лоббиста, как самостоятельной, обладающей собственным содержанием, сделать ее общепризнанной, поднять ее престиж в общественном мнении, пропагандировать ее роль и значение в процессе выработки и принятия решений органами государственной власти. Факт создания профессионального союза лоббистов – показатель того, что лоббизм к этому времени оформился, как политический институт. Для развития лоббизма в США есть несколько предпосылок в самой политической системе США: Члены Конгресса независимы от президента в силу того, что между Конгрессом и правительством США не существует таких узаконенных связей, которые могли бы заставить конгрессмена изменить свою позицию, если она не соответствует позиции президента (например, в России таким типом связи можно считать право президента РФ в определенных случаях распускать Государственную Думу, президент США таким правом не обладает). Американская двухпартийная система, сложившаяся помимо воли “отцов-основателей” государства, не предполагает жесткой партийной дисциплины. По существу голосование в Конгрессе определяет не партийная принадлежность, а интересы конкретного конгрессмена. Члены Конгресса представляют прежде всего свой штат или округ, интересы которого в условиях современной рыночной экономики составляют интересы множества крупных и мелких групп, которые могут совпадать или не совпадать. Стоит отметить, что в США не существует государственного финансирования выборов, то есть конгрессмену, предполагающему остаться в Капитолии еще на один срок, приходится думать об источниках финансирования предвыборной кампании, которыми могут стать те группы, интересы которых конгрессмен продвигает во время своей деятельности в Вашингтоне. Ныне действующий закон о федеральных избирательных кампаниях разрешает корпорациям, профсоюзам и другим организациям создавать специальные независимые фонды для сбора добровольных взносов с целью их дальнейшего использования на финансирование кампаний. Эти фонды, получившие название “комитеты политического действия” (КПД), оказывают большое влияние на деятельность Конгресса. В общей сумме финансовых средств, поступающих в предвыборные фонды, доля КПД колеблется в пределах 30%. [10 “Политическая система США”]
В Европе лоббизм развит в таких секторах экономики, как сельское хозяйство, горная промышленность и металлургия. До 1987 года лоббизм имел национальный характер, лоббистские усилия были направлены на лоббирование национальных государственных органов. В последние годы появились организации, как Европейская ассоциация потребителей, представляющие интересы всех европейцев. Если раньше лоббизм был направлен на Совет министров, то теперь объектом лоббирования является Европейский парламент. В 1970 году лоббистских организаций в Европе было около 300, к 1980 году это число увеличилось до 440. К середине 1980-ых годов таких организаций было уже около 659, а лоббистов уже около 6 000 человек. Однако настоящий взрыв европейского лоббизма случился после 1987 года. По различным оценкам, от 3 до 10 тысяч лоббистов работали в Брюсселе с 1987 по 2001 год. В 1996 году в Брюсселе в этом году работало: европейских лоббистских организаций 320 представителей фирм 142 консультантов
160 адвокатов [11 Katarzyna Tarnawska “The Evolution of Lobbying in the European Union” ]
Есть несколько причин, по которым число лоббистских организаций в Евросоюзе по-видимому будет возрастать. европейское законодательство имеет приоритет над национальным законодательством государств – участников ЕС, следовательно у многих групп давления появляются причины лоббировать тот или иной законопроект на европейском уровне; динамичное развитие ЕС делает желаемым присоединение к нему, а особенно к институтам, которые принимают политические решения в ЕС; сложная структура ЕС позволяет работать лоббистам, как можно более эффективно
В СССР и России лоббизм действительно является умением “открывать лбом двери чиновников”. Временем зарождения лоббизма в СССР считается середина XX века, однако уже в начале XX века интересы крупной буржуазии лоббировались в правительстве. Всего в стране в это время существовало около 150 предпринимательских объединений, в той или иной степени выполнявших представительные функции. Все их можно разбить на 4 группы: купеческие управы комитеты торговли и мануфактур биржевые общества и возглавлявшие их биржевые комитеты,
отраслевые и территориальные объединения - съезды и совещательные конторы промышленников и торговцев и общества заводчиков и фабрикантов. Купеческие управы, учреждения, носившие чисто сословный характер, выглядели в начале XX века атавизмом и не играли сколько-нибудь заметной роли в деле представительства торгово-промышленных интересов и в торгово-промышленной жизни в целом. Что касается Совета торговли и мануфактур, его московского отделения и провинциальных комитетов торговли и мануфактур, то и они с момента организации и на протяжении всей своей истории не отвечали требованиям, предъявляемым к представительным учреждениям. Основной недостаток центральных органов в Москве и Петербурге заключался в том, что их члены не выбирались из торгово-промышленной среды, но назначались министром финансов. Эти учреждения целиком зависели от правительства и по сути сами были полуправительственными органами, не пользовались поэтому влиянием и авторитетом в предпринимательской среде, и, самое главное, практически бездействовали. Провинциальные же комитеты не получили широкого распространения, поскольку их основание производилось по желанию местных городских или купеческих обществ, а участие в них не было обязательным. Финансирование же комитетов проводилось за счет городских общественных сумм или добровольных взносов купечества. Естественно, что на таких условиях комитеты торговли и мануфактур были основаны не во многих городах, да и некоторые из возникших так и остались на бумаге (всего к началу XX века в России было 15 комитетов). Кроме того, возникновение и состав комитетов торговли и мануфактур было зачастую довольно случайным. Так же как Совет торговли и мануфактур и его московское отделение, большинство провинциальных комитетов, за редким исключением, не занимались активной деятельностью и не имели никакого веса среди торговцев и промышленников. Самой многочисленной группой представительных организаций были биржевые общества и биржевые комитеты. А. А. Вольский в докладе на первом Съезде Союза торговых и промышленных предприятий в январе 1906 года говорил о существовании в России на 1905 год около 55 бирж. Л. Е. Шепелев приводит цифру 85. Точное количество определить весьма трудно, поскольку многие биржи в небольших городах существовали только на бумаге, имели место также случаи функционирования биржевых комитетов при отсутствии всякой биржевой деятельности, - то есть такой комитет изначально организовывался только для представительства интересов местного купечества. Подобная практика, видимо, была достаточно распространена, поскольку отдел торговли министерства финансов счел нужным в объяснительной записке к проекту Положения о выборных учреждениях торгово-промышленного класса и о биржевом устройстве специально оговорить подобный случай. Так или иначе число биржевых комитетов было довольно значительным, а их представительная деятельность достаточно активной. Вообще говоря, сферой их компетенции являлось заведование биржевой торговлей, однако ввиду отсутствия в России нормального порайонного представительства торгово-промышленных интересов, биржевые комитеты на практике стали осуществлять функции совещательных учреждений, выполняя роль, для которой собственно создавались комитеты торговли и мануфактур. В 1903 году на Совещании о нуждах торгово-промышленного класса и биржевой реформе констатировалось, что "из числа общественных торгово-промышленных организаций биржевые установления оказались наиболее жизненными и наиболее приближающимися к типу представительных выборных учреждений". Главным достоинством биржевых обществ как представительных учреждений было то, что в них в большей степени, чем в любых других организациях уравновешивались и согласовывались интересы торговли и промышленности и их различных отраслей. [12 В. В. Изгаршев “Методы и формы представительной деятельности организаций крупной буржуазии в начале ХХ века”] Основные группы давления образовались в СССР уже к 50-60-ым г. г. XX века. В основном это территориальные и отраслевые лобби, оформившиеся на базе крупных монополий - ВПК, машиностроительного комплекса и металлургии, с 60-ых годов – нефтегазовой, с 70-ых годов – атомной энергетики. Каналами лоббирования интересов были министерства, комитеты КПСС. Существовавшие способы лоббирования вряд ли можно назвать легитимными и гласными. Государственная политика проводилась в интересах отраслевых каналов, ряд которых во многом был неподконтролен даже Политбюро. К 70-ым годам отраслевые группировки окончательно оформились. Перестройка изменила политическую систему российского общества, а вместе с тем и систему лоббирования. Коренные изменения в политической системе государства дали много возможностей для различных групп для представления своих интересов в органах государственной власти. Также у многих людей, раньше имевших довольно высокий социальный статус, но не имевших доступа к власти, появилась возможность получить власть. Ярким примером этого явления можно считать директорский корпус. При СССР директор завода вряд ли мог стать руководящим членом КПСС, в сегодняшней России бывшие директора зачастую стали политиками регионального уровня. В связи с провозглашением свободы слова СМИ стали играть значительную роль в политическом процессе России. Например, НТВ в президентской предвыборной кампании 1996 года оказало значительную поддержку Б. Н. Ельцину, а ОРТ во время парламентской кампании 1999 года явно лоббировало интересы сил, направленных на снижение уровня популярности политического движения “Отечество – Вся Россия”, а также их лидеров – Ю. М. Лужкова и Е. М. Примакова. Очень важным и заметным субъектом политической жизни страны стал так называемый “новый бизнес”, который по мере своего развития и вхождения в мировую экономическую систему, все время расширяет сферу своих интересов. Экономическая деятельность, как никакая другая, нуждается в представлении своих интересов в органах государственной власти: предприятиям необходимы многочисленные льготы, понижение стоимости пошлин и так далее. На данный момент в России лоббисты, как правило, преследуют экономические цели, представляют интересы бизнеса. Функции лоббизма
“Отрицательные” стороны лоббизма очевидны: то, что может быть выгодно одной социальной группе, может быть не выгодно всему обществу. Совсем необязательно, что лоббист будет представлять интересы большей части общества. Следует учесть, что группы давления - это по большей части элитные группы, для которых характерны свои интересы, отличные от большинства населения. Однако большинство специалистов утверждает, что лоббизм – абсолютно легитимный и нужный институт в гражданском обществе. Вот основные функции лоббизма: посредничество между обществом и государством
Лоббисты представляют интересы общества перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то добившись инвестиций, он обеспечит работников предприятия зарплатой. замещение представительства
Лоббисты в некоторых случаях представляют интересы части общества, замещая при этом официальных представителей (чиновников, депутатов законодательных органов власти) народа. упорядочивание плюрализма общественного мнения
Многие партии имеют похожие программы, которые не совпадают в определенных позициях (например, в современной России это Яблоко и СПС, Единство и Отечество), лоббисты упорядочивают резкость мнений, реализуя интересы, а не отстаивая позиции партий. информационная функция
Такой канал лоббирования как СМИ выполняет функцию информирования широкой публики о каких-то событиях, фактах из жизни политиков и т. д. Возможно, это не самый легитимный способ лоббирования, ведь каждый журналист может иметь собственное мнение о события, которое может не быть объективным. постановка актуальных вопросов
Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят актуальные вопросы перед общественностью и органами государственной власти. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты именно лоббисты подняли вопрос перед законодательной властью о проблеме незаконного копирования кассет. Есть интересное исследование Института социологии Российской академии наук, в ходе которого были опрошены представители современного среднего российского бизнеса. На вопрос в чем, по мнению респондентов, заключается деятельность лоббистских организаций были получены следующие ответы: защита от коррупции в государственных органах власти – 57 % поддержка в борьбе с бюрократизмом – 54%
помощь в получении достоверной информации о рыночной конъюнктуре и политических прогнозов - 47 % [13 Комаровский “Политология. Курс лекций”] Этапы лоббистской деятельности Можно выделить несколько стадий лоббистской деятельности : сбор информации
Сбор информации – первый и важнейший этап лоббистской деятельности. Для лоббиста необходимо владеть всей полнотой информации по вопросу, которым он занимается. Источниками такой информации могут быть: официальные документы статистические данные слушания в органах законодательной власти
неформальные встречи с представителями органов государственной власти, ведущими политиками, экспертами и т. д. 2. коалиционное строительство
Следующим этапом работы лоббиста является поиск союзников для реализации своих целей. Понятно, что объединение каких-либо организаций имеет большие шансы на достижение главной своей цели: оказания влияние на принятие политического решения. Например, по вопросам о правах женщин, разные американские женские объединения, такие как Национальная Женская Организация, Американская ассоциация студенток, Лига женщин-избирателей и другие обычно выступают вместе. Работая вместе, такие группы могут разработать более продуманную стратегию своей работы, установить ее приоритеты. процедура лоббирования непосредственное лоббирование (прямое)
Прямое лоббирование подразумевает личный контакт лоббиста с лицом, принимающим решение. По опросам вашингтонских лоббистов, 98% из них работают именно таким образом, используя для достижения своих целей прямой контакт с политиками. Во время таких встреч лоббист, как правило, высказывает лицу, принимающему решение, свою точку зрение на вопрос, аргументируя ее конкретными данными. Можно выделить несколько способов прямого лоббирования: выступление на слушаниях по законопроектам. Этот метод дает возможность лоббистам открыто выразить свои интересы. Это наиболее заметная для публики часть деятельности лоббистов. Лоббисты могут, как участвовать в разработке законопроектов, так и представлять уже готовые законопроекты комиссиям и комитетам законодательных органов. личные встречи с лицами, принимающими решение, они могут быть, как формальными, так и неформальными. преподнесение подарков лицам, принимающим решение. опосредованное лоббирование (непрямое)
Целью непрямого или опосредованного лоббирования (в английском языке это называется grassroots lobby – лобби на уровне “корней травы”, лоббирование снизу) является не прямое воздействие на лицо, принимающее решение, граничащее часто с подкупом, а влияние на общественное мнение по данному вопросу, усиление влияния на лица, принимающие решения, с помощью активизации их избирателей. К методам этой формы лоббирования относят: работа со СМИ разного уровня. Лоббисты с помощью СМИ распространяет точку зрения организации- клиента, демонстрируя актуальность и значимость освещаемого вопроса. массовые почтовые рассылки; современные возможности коммуникации, включая электронные, позволяют в короткое время организовать огромные потоки обращений граждан к органам государственной власти. Такое лоббирование создает видимость давления снизу. Например, в 19993 году, когда правительство США, заявило о введении налога на использование энергоносителей, избиратели во всех штатах писали своим представителям в Конгрессе и требовали от них усилить воздействие на Белый дом. В конце концов, Биллу Клинтону не осталось ничего другого, как уступить. финансирование избирательных кампаний; этот пункт особенно важен в США, где нет государственного финансирования избирательных кампаний в Конгресс и конгрессмену приходится искать финансовые источники. К методам лоббирования, признаваемых в законопроекте “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”, относятся: представление в федеральные органы государственной власти проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и других нормативных актов, документов и информационных материалов, касающихся полномочий соответствующих органов государственной власти. участие в обсуждение комитетами и комиссиями Федерального Собрания, органами исполнительной власти законопроектов, документов и материалов, указанных выше. устные и письменные контакты с депутатом, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность. экспертиза проектов законов и иных нормативных актов федеральных органов государственной власти с представлением последним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов. Типология лоббизма
Для более удобного изучения такого сложного явления современного демократического общества, как лоббизм, необходимо классифицировать его виды. Главным критерием выделения того или иного вида является вид деятельности организации, чьи интересы представляет лоббист. В США существует бизнес-лобби, которое представлено такими крупными организациями, как Американская Палата Коммерции (US Chamber of Commerce), Круглый стол бизнеса ( Business Round Table), Национальная Федерация Независимого Бизнеса (The National Federation of Independent Business). Американская палата Коммерции была образованна в 1912 году, сейчас в ее состав входит более, чем 70 000 предприятий и больше, чем 3000 региональных отделений. Бюджет этой крупной организации составляет более $ 20 000 000 [14 Uwe Thaysen, Roger H. Davison, Robert Gerald Livingston” The US Congress and the German Bundestag: comparisons of democratic process”]. Business Round Тable, созданный в 1972 году, призван объединять ведущих менеджеров предприятий с целью обсуждения насущных проблем и принятия более эффективных решений. Национальная Федерация Независимого Бизнеса представляет интересы малого бизнеса, сейчас эта организация объединяет уже около полумиллиона предпринимателей. Очень крупным каналом лоббирования в США являются профсоюзы и их объединения. Самой крупной такой организацией считается the AFL-CIO, объединяющая 106 независимых профсоюзов, таких как Союз работников автопромышленности (United Auto Workers), Национальная Ассоциация Образования (National Education Association) и др. В России в данный момент можно выделить 4 основных вида лоббизма: административно-финансовая группа сформировалась на основе советских министерств и ведомств, например, “Газпром” финансово-промышленная группа, например, “Минатеп” - “Юкос”, “Анексим” промышленно-финансовая группа, например, “Лаговаз” - “Сибнефть”-“Аэрофлот” территориальная группа, например, “Алроса”
Основное отличие финансово-промышленной группы от промышленно-финансовой заключается в способе образования этих групп. Основой первой группы стали банки, обслуживавшие промышленные предприятия, основой второй были промышленные предприятия. Правовое регулирование лоббистской деятельности
Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами влияния лиц, принимающих решение требует регулирования. По тому, как регулируется в стране лоббизм, можно выделить две модели лоббизма в мире:
англосаксонскую (США, Канада, Австралия, ряд других стран) модель, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления; европейскую или континентальную (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лица, принимающие решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.
Рассмотрим правовое регулирование лоббизма в США, в стране где лоббизм наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый “ Федеральный закон о регулировании лоббизма” США и в мире появился в 1946 году. Главным его положением была обязательная регистрация лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление ежеквартальных отчетов о своей деятельности. Главным недостатком этого закона была его некоторая непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов исполнительной власти, на контакты с членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса США, являлись лишь частью профессионального лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов и иных взносов в государственную казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:
профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США; профессиональные лоббисты, занимающиеся этой деятельностью, но без регистрации; профессиональные лоббисты, которые работали без регистрации, но имели официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом; профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием; непрофессиональные лоббисты, также обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе эпизодически; При всех своих недостатках и неточностях, этот закон в США не менялся до 1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон “О раскрытии лоббистской деятельности” (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам ( Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:
понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов; перечень сведений, который должен отобразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах;
обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности Новый закон ввел новые понятия :
“охваченное должностное лицо”, то есть лицо, непосредственно принимающее решение. Контакты только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью; лоббистская деятельность – лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах ; лоббистский контакт – любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США и др. ; лоббистская фирма – физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют от имени клиента – при условии, что таковым клиентом является не сама фирма. лоббист – это любое физическое лицо, которое является штатным сотрудником клиента или нанятое клиентом за денежное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Тем не менее лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в полугодии на оказании лоббистских услуг клиенту, не является лоббистом. После того, как лоббист приступил к выполнению своих обязанностей, он обязан зарегистрироваться, однако есть 2 случая, в которых он имеет право этого не делать: если доход лоббистской фирмы от ее лоббистской деятельности не превышает $ 5 000 в течение полугодия; освобождаются от регистрации организации, штатные сотрудники которых осуществляют лоббистскую деятельность в ее пользу, причем расходы на эту деятельность не превышают $20 000;
По окончании каждого полугодия лоббист обязан предоставлять секретарю Сената и клерку Палаты представителей отчет о своей деятельности. В случае нарушения закона, виновный наказывается штрафом до $50 000 в зависимости от тяжести нарушения. Главным недостатком закона является то, что он не распространяется на непрямой лоббизм. Противники регулирования этого вида лоббизма ссылаются на то, что таким образом будем нарушено право граждан обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб. Существует в США также правовое регулирование иностранного лоббизма. В 1938 году был принят “Закон о регистрации иностранных агентов” с целью обеспечить безопасность США. Он предусматривал публичное раскрытие сведений лицами, вовлеченных в пропагандистскую и иную деятельность в пользу или от имени зарубежных организаций. Этими зарубежными организациями являлись:
правительства иностранных государств и иностранные политические партии; предприятия, созданные по законам иностранных государств или имеющие основное место своей деятельности в иностранных государствах; Иностранный агент, по этому закону, выполняет на территории США следующие функции: ведет политическую деятельность;
выступает в качестве советника по связям с общественностью, рекламного агента, сотрудника информационной службы или политического консультанта; представляет интересы данной организации в отношениях с любым ведомством или должностным лицом правительства США просит, собирает, расходует или распределяет взносы, ссуды, деньги или вещи, имеющие денежную стоимость; В законе очень интересный понятийный аппарат. Вот некоторые определения: агент – лицо, действующее по приказу, запросу или под управлением, контролем иностранного принципала или физического лица, деятельностью которого является прямой или косвенный контроль, руководство, направление, финансирование или субсидирование целиком или частично; политическая активность – распространение политической пропаганды и любая другая деятельность, в ходе которой лицо, занимающееся ей, навязывает свою волю или намеревается это сделать, уговаривает, внедряет в сознание, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или другими способами влияет на любого представителя или должностное лицо Правительства США; политическая пропаганда – деятельность, которая включает в себя распространение материалов с целью оказать влияние на других лиц относительно правительственной политики, этот термин включает в себя любую устную, зрительную, графическую, письменную пропаганду или другой вид представления информации, с помощью которой распространяющее лицо намеривается это сделать, уговаривает, внедряет в сознание, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или другими способами влияет на любого представителя или должностное лицо Правительства США; Наличие лоббистских функций (таких, как представительство интересов организации) в определении иностранного агента способствовало продвижению интересов иностранных компаний с США после Второй Мировой войны. В 1966 году в этот закон были внесены поправки. Официально признавался факт существования иностранного лоббизма. С этого времени начинают различать лоббирование в пользу или от имени иностранных государств и партий, а также лоббирование интересов иностранных корпораций. После принятия в 1995 году закона “О раскрытии лоббистской деятельности”, деятельность лоббистов, работающих на иностранные корпорации стала регулироваться новым законом, а регулирование лоббирования политических интересов иностранных государств и партий осталось за старым законом. В Канаде тоже существует закон о регистрации лоббистов, принятый в 1998 году. В законе предусмотрены две категории лоббистов – профессиональные и иные лоббисты. Регистрацией лоббистов занимается специальный регистратор при Федеральной службе актов гражданского состояния Канады, который по результатам своей работы готовит и направляет доклад о лоббистах в каждую палату парламента. Европейское регулирование лоббизма отличается от американского более мягким подходом. В европейских странах, как правило, нет единых законов, регулирующих лоббистскую деятельность, она регулируется разными нормативными актами, которые регулируют сферы деятельности, прямо или косвенно связанные с лоббизмом, например, положения о законодательных органах. В соответствии с мнением одного британского эксперта основные требования, предъявляемые в лоббистской деятельности в Европе, включают следующее: Не скрывать “коммерческих” отношений между политическими и частными структурами, профсоюзами и групповыми лоббистами, в том числе факты подношение подарков политикам и предоставление различных услуг со стороны лоббистских групп; Списки лоббистов необходимо регистрировать, публиковать и предоставлять данные общественности и средствам массовой информации; Система регистрации лоббистов должна включать предоставление данных о лоббисте и фирме, интересы, которой он представляет, при этом допустимо отсутствие конкретизированной информации о вопросах, по которым ведется лоббирование; Нельзя включать в понятие “лоббист” тех. Кто пытается воздействовать на политический курс исключительно посредством связи с общественностью через средства массовой информации или привлекая своих сторонников к составлению и отправке писем в адрес парламентариев и государственных чиновников; Регистрацию лоббистов необходимо стимулировать путем выдачи им пропуском в здания и помещения парламента. Необходимо постоянно обновлять списки лоббистов. Систему регистрации необходимо регулярно совершенствовать.
Во избежание дополнительных расходов и бумажной волокиты публиковать списки лоббистов для общественности только раз в год. Для частичного покрытия расходов по управлению лоббистской деятельностью вводить регистрационный взнос, но его размер должен быть довольно скромным, чтобы стимулировать участие небогатых организаций. В Германии, которая является ярким представителем стран с европейской (или континентальной) моделью лоббизма, нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Ее регулируют ряд нормативно - правовых актов. Среди них наиболее важным и значимым можно считать “Единое положение о федеральных министерствах”. Согласно этому документу, министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов и иных представителей “заинтересованных профессиональных кругов”. “Положение” наделяет руководство министерства правом организовывать по мере надобности на временной или постоянной основе различные совещательные органы для решения своих внутренних задач в процессе подготовки законопроектов. Следует упомянуть “Регламент деятельности германского Бундестага”, который предусматривает возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний “экспертов и представителей интересов” Однако необходимо добавить, что из этого пункта Регламента не вытекает непременное и неотъемлемое право лоббистов присутствовать на этих публичных слушаний. В конечном счете каждый комитет полномочен решать, кого из представителей надо заслушать. В 1972 году был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого “лоббистского списка” - перечня различных союзов, объединений и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. За выполнением законодательных норм в Германии следят строго, однако как показывает практика, в этом случае общее правило не работает. В такой сложной сфере общественной жизни, как политическая, сложно определить ту тонкую грань, которая отделяет дозволенное от недозволенного. Известно, что открытые слушания в комитетах Бундестага зачастую бывают ли показными мероприятиями для общественности, а все ключевые вопросы уже решены заранее, в кулуарах. Характерным для европейских стран является существование этических кодексов лоббистов. Согласно немецкому кодексу поведения лоббистов, лоббист должен: быть носителем знаний;
восполнять недостаток информации; у чиновников и парламентариев, если они получают информацию от лица, представляющего чьи-либо интересы, должно сложиться впечатление, что они кое-что изучают дополнительно и узнают больше, чем прежде; создавать опережение информации; сокращать пути передачи информации;
быть всегда на месте; лоббист должен быть по возможности, как можно ближе к “эпицентру событий”; начинать действовать как можно раньше; лобби не должно терять времени, оно должно заранее знать, что происходит, и немедленно начинать действовать; работать превосходно и осторожно; лобби лишь в том случае работает превосходно, если учитывает последствия для общества в целом и в частности для групп, интересы которых он представляет; представлять интересы надо с политической осторожностью; требовать в меру; лицо, представляющее чьи-либо интересы, должно сдерживать свой инстинкт, выдвигать требования и высказывать пожелания; оно не может требовать все время и уж тем более должно требовать многого; завоевывать доверие; лоббист, начинающий работать в столице Федерации, должен пользоваться таким доверием, чтобы его выслушивали с интересом и внимательно; заслуживать доверие; при представлении интересов не должен иметь место дефицит доверия; лица, представляющие чьи-либо интересы должны остерегаться говорить об одном и том же по-разному; вести себя очень осторожно, не заниматься надувательством; ничто не может быть более опасно для лоббиста, чем пытаться достигнуть цели с помощью трюков и обмана; быть уверенным в себе и иметь чувство собственного достоинства; соблюдать нейтралитет по отношению к политическим партиям;
уметь заверить группы, созданные на основе общности интересов в том, что лоббисты хотят предложить точную объективно обоснованную помощь; уметь убеждать общественность; без поддержки общественного мнения лицам, представляющим чьи либо интересы, было бы трудно вникнуть в процесс решения важных политических вопросов; знакомить друг с другом подходящих людей; успех лоббиста в значительной мере зависит от того знает ли он компетентных собеседников по данной теме и сможет ли он познакомить их в нужный момент; работать незаметно;
изредка оказывать знаки внимания; в столице сложно делать подарки и оказывать знаки внимания, необходимо знать что разрешено, а что нет; хотя и предусмотрены накладные расходы, но он должен проявлять при этом крайнюю скромность; Этот кодекс подчеркивает, что компетентность лоббиста превыше всего. Кто имеет более убедительные аргументы и выделяется компетентностью в данном вопросе, творческим подходом и, если это возможно, исключительностью, тот закрепляет свои позиции и показывает себя на деле как лоббист. Высказывание пожеланий лица, представляющего чьи-либо интересы, будь то в письменной или устной форме, должно быть сформулировано содержательно и точно. Лоббист не должен произносить самое важное в неподходящий момент. В условиях бурно идущей глобализации, все большее значение в политической жизни стран Европы принимают общеевропейские учреждения, такие как Европарламент. Регулирование лоббизма на уровне Европейского Союза показательно как практика обобщения накопившегося в странах с богатыми традициями представительной демократии опыта. Недавно был разработан “добровольный кодекс” поведения лоббистов на основе экспертных оценок представителей стран-участников ЕС. История регулирования лоббизма в ЕС началась в 1989 году, когда евродепутат-социалист, представляющий Данию, внес запрос на рассмотрение этого вопроса Европарламентом. По поручению законодателей, бельгийский евродепутат М. Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту этой стороны. Обсуждение доклада Галле подтолкнуло Еврокомиссию к формулированию к формулированию собственного, более широкого подхода, суть которого заключается в необходимости разработки саморегулирующейся модели контроля за лоббистской деятельностью представителей различных интересов, в том числе и путем стимулирования самоорганизации групп интересов. Группа консталтинговых фирм, также работавших в то время над проектом создания кодекса поведения лоббистов, выступила с предложением претворять его в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих споров проект был утвержден на пленарном заседании Европарламента в мае 1997 года, при этом поправка, которая бы обязывала лоббистов ежегодно отчитываться о проделанной работе, не прошла. Были одобрены и два последующих доклада, подготовленных по поручению Европарламента и предлагавших ввести регистр лоббистов. Их авторы - евродепутаты, лейборист Форд (Великобритания) и либерал Нордман ( Франция) считают, что система стимулирования регистрации лоббистов (те же пропуски в здания, где расположены институты ЕС) должна дополняться требованиями о декларировании подарков и услуг, оказанных депутатам и чиновникам, такое же обязательство предлагается взять на себя и депутатам. Такой подход можно смело назвать мягким, характерным и для стран Европы в отдельности. В данный момент заинтересованные лица (евродепутаты, еврочиновники, профессиональные евролоббисты) исходят из необходимости создать добровольный кодекс лоббистской деятельности. Отчасти такое мнение достаточно широкого круга лиц подкрепляет и факт отсутствия сколько-нибудь значительных случаев коррупции и прямого подкупа лоббистами чиновников, экспертов и других участников лоббистского взаимодействия на уровне ЕС, поисками которых по поручению Европарламента занималась специальная комиссия. Специфической особенностью лоббизма в нашей стране является то, что как правило оно направлено не на представителей законодательного органа (Федерального Собрания РФ), как в западных странах и в США, а на представителей исполнительной власти. Для России действительно характерно то шуточное определение лоббизма, которое стало так популярно в последнее время, как “открывание лбом дверей кабинетов чиновников”. Граница дозволенного и недозволенного в современной России вообще определяется с трудом, а тем более в политической сфере. Лоббизм в России понимается очень многими как подкуп. В нашей стране необходимо изменить отношение к лоббизму, признать его равнозначным каналом реализации интересов наряду с другими, стимулировать развитие “культуры участия” через лоббирование различных, не только элитных и корпоративных интересов. В данный момент ведутся споры на какую из двух существующих в мире моделей лоббизма - англосаксонскую или континентальную - надо ориентироваться нам. В середине 90-ых годов были предприняты попытки перенять американскую модель, принять закон о регулировании лоббизма, в это время был разработан проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”. Под лоббизмом в данном законопроекте подразумевается “деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством” Проект оговаривает методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок их регистрации и отчетности. Однако в законе в проекте прослеживается некоторая неточность, некоторая размытость в определениях прав и обязанностей лоббистов. Некоторые статьи проекта, например, требующие от лоббиста предоставление сведений о клиенте, в пользу которого осуществлялось лоббирование, а также выплаченных ими финансовых средств трудно выполнимы в современных российских условиях тем более, что эффективных методов проверки достоверности таких данных не предлагалось. Мнение экспертов, занятых работой по профессионализации лоббизма, относительно необходимости в принятии такого закона однозначно негативно. Многие специалисты заранее убеждены в ненужности и крайне малой эффективности закона. Закон может работать только при условии его включения в лоббистскую практику в комплексе законодательных норм, регламентирующих те сферы деятельности, которые соприкасаются с объектом регулирования законодательства о лоббизме (государственная служба, местное самоуправление и другие). Еще более важной и очень трудноразрешимой является проблема преодоления дефицита доверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой при том, что те методы лоббистской деятельности, которые выходят за рамки любых нормативно-правовых норм, признаются обществом единственно эффективными. Проект закона не был одобрен Государственной Думой, попытки установить в России такую модель, которая сложилась в Америке и Канаде, не увенчались успехом. Сейчас все больше слышны голоса тех, кто выступает за принятие европейской модели лоббизма. Число сторонников принятия этического кодекса, исполнение норм которого может быть только добровольным растет, однако и сейчас уже понятно, что его вживление в российскую политическую практику – процесс длительный. Между тем именно этическая сторона деятельности лоббистов вызывает негативную реакцию общественности. Процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства. Заключение
Таким образом, подводя итог, можно сказать, что основное отличие двух сложившихся в мире моделей лоббизма заключается в способе их регулирования. В странах Северной Америки и Австралии существует четкое правовое регулирование лоббизма, существуют специальные законы, регулирующие эту сферу деятельности. В большинстве европейских государств нет такого прямого регулирования лоббизма, эта деятельность регулируется косвенно такими нормативными актами, как “Регламент Бундестага” и закон “О федеральных министерствах” и так называемыми этическими кодексами, выполнение которых добровольное. У каждой из этих моделей есть свои преимущества и недостатки. Несомненным преимуществом американской модели можно назвать четкое регулирование этого вида деятельности, отсутствие разночтений. Однако понятно, что таким образом можно регулировать только прямой лоббизм, а более эффективный непрямой остается вне внимания законодателей. Необходимо также заметить, что законодательство меняется очень медленно, это длительный процесс, сопряженный с официальными мероприятиями. С этой точки зрения европейский вариант регулирования лоббизма кажется более реалистичным. Провозглашая добровольность исполнения норм этических кодексов, специалисты тем самым, на мой взгляд, очерчивают круг профессиональных лоббистов, здесь прослеживается аналогия с профессиональными кодексами специалистов по PR. Исполнение норм этических кодексов становится делом профессиональной чести для каждого специалиста. В российских условиях, когда исполнение норм права почти общепризнанно невозможным, сложно представить работающий федеральный закон о регулировании лоббизма, тем более что вопрос о самом существовании цивилизованного лоббизма в нашей стране остается открытым. Однако с другой стороны создание профессионального кодекса лоббистов, выполнение которого было бы добровольным, подразумевает наличие определенной политической и правовой культуры, как у лоббистов, так и у тех, на кого направлена лоббистская деятельность (депутаты, чиновники и др. ). Положение дел на данный момент, когда в Государственную Думу попадают совершенно случайные люди, не позволяет говорить и о принятии в России в ближайшее время европейской модели лоббизма. На мой взгляд, становление в России цивилизованного лоббизма – длительный процесс, одним принятием закона либо некоего этического кодекса эту проблему не решить, необходимо изменение общественного сознания, разработка механизма исполнения законов , появление в России большого количества профессиональных политиков и лоббистов. В следующих работах будет рассмотрено более подробно правовое регулирование лоббизма в зарубежных странах, возможности регулирования этого вида деятельности в России. Библиография
Проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти” Семиненко И. С. “ Группы интересов на Западе и в России” (диссертация) Политическая энциклопедия Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки// Полис, 1993, №1
В. В. Изгаршев “Методы и формы представительной деятельности организаций крупной буржуазии в начале ХХ века” (www. km. ru) Лепехин В. А. “Лоббизм” Комаровский “Политология. Курс лекций”
Любимов А. П. “ Правовые институты демократии России и стран Европы: выборы, лоббизм и парламентаризм” Любимов А. П. “Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе” “Политическая система США” Поцепцов “ Основы паблик рилейшнз”
Grдfin Bethusy „Interessenverbдndere und Interessengrouppen“ Janda Goldman & Berry Goldman “The challenge of democracy”
Uwe Thaysen, Roger H. Davison, Robert Gerald Livingston” The US Congress and the German Bundestag: comparisons of democratic process” www. km. ru