международная академия бизнеса и банковского дела кафедра теории и истории государства и права КУРСОВАЯ РАБОТА по курсу теории государства и права СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ: конституционные и фактические характеристики. студент: руководитель: Гурова Татьяна Владимировна тольятти 1996 г. СОДЕРЖАНИЕ
1. Конституция и новый этап в развитии российской государственности............................................................................................................................
2. Проблемы формирования и совершенствования механизмов реализации конституционных положений...................................................................
а) СИСТЕМА ЮРИДИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В КОНСТИТУЦИИ. б) ПОЛИТИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ, СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН в) СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА г) МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАЦИЯ В РОССИИ БИБЛИОГРАФИЯ 1. Конституция Российской Федерации. -М. :Известия, 1995.
2. Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994: от Горбачева до Ельцина. -М. :Прогресс-Академия, 1994.
3. Козлова Е. И. Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. :Юристъ, 1995. 4. Верховенство права: Сборник: Пер. с англ. -М. : Прогресс-Универс, 1992 5. Федерация в зарубежных странах. - М. :Юрид. лит. , 1993.
6. Cоциальное государство и защита прав человека. М. :РАН. ,1994. 7. Конституция, закон, подзаконный акт. - М. :Юрид. лит. ,1994
8. Федеральное собрание России: опыт первых выборов. - М. : РАН, ИГИП. ,1994. 9. Алексеев С. С. Государство и право. - М. : Юрид. лит. ,1994.
10. Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. - М. : Юрист. ,1994. 11. Конституционно-правовая мысль 19 - начала 20 века. Хрестоматия. - М. : МГУ. ,1994.
12. Защита прав человека в современном мире. - М. : РАН, ИГИП. , 1993. 13. Политология : Энциклопедический словарь. - М. : Моск. комм. ун-т. ,1993. 14. Григорян С. Б. Майн кампф. -Берлин, 1932.
15. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Т. 1, 2. Отв. ред. Б. А. Страшун. - М. :Изд. БЕК, 1995.
КОНСТИТУЦИЯ И НОВЫЙ ЭТАП В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Последнее десятилетие в истории России стало для нее переломным. Период с 1985 года и до наших дней ознаменовался радикальными изменениями в общественном сознании, политической и государственной организации, экономике и социальной структуре. Если начальный этап этого периода характеризуют тоталитарная командно-административная государственная система, глубокий экономический кризис, то на текущий момент есть основания надеяться на то, что российское общество твердо встало на путь поэтапного и эволюционного освоения уже воспринятых им образцов гражданского общества, рынка, частной собственности, разделения властей, прав человека, развития демократических принципов конституционализма, федерализма. Ориентирами дальнейшего развития России избраны идеалы демократического, правового, социального государства со всеми присущими ему атрибутами и, безусловно, особенностями, диктуемыми спецификой российского менталитета. Важнейшим шагом на пути этого развития стало принятие референдумом 12 декабря 1993 года новой российской Конституции, которая закрепила достигнутые результаты и дальнейшие цели проводимых в стране реформ. Принятие Конституции отразило настоятельную потребность российского общества в акте, отвечающем целям и задачам возрождения страны. В работе над проектом Конституции принимали участие представители всех слоев российского общества, а принята она была всенародным голосованием.
Принятие конституции в любой стране как правило отражает существенные перемены в жизни общества, закрепляемые или установляемые конституционными положениями. В России эти перемены были не только существенными, но и коренными, радикальными. Через конституцию получили легитимность принципиальные изменения общественного строя.
Что же определяет главенствующую роль конституции в обществе и государстве? Что есть конституция в ее современном понимании? Классическое определение характеризует конституцию как " единый, обладающий особыми юридическими свойствами правовой акт, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства общества и государства, определяет субьекта государственной власти, механизм ее осуществления, закрепляет охраняемые государством права гражданского общества, человека и гражданина. " [1 Кутафин А. Е. Конституционное право России. Учебник. - М. : РАН, ИГИП, 1995. ]Надо отметить, что хотя идея конституции и изменялась с течением времени (например, в сторону расширения объектов регулирования), принципиальные ее положения оставались теми же. В качестве примера можно привести такое определение конституции: " конституция - есть совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти. " [2 Г. Еллинек Значение конституции в современном праве. Спб. 1906. ]Кроме того "так как конституционное законодательство связано с очень сложными формами, в частности с всенародным голосованием, то оно является надежным средством к обеспечению устойчивости закона и к предотвращению влияния случайного большинства" [3 Г. Еллинек Значение конституции в современном праве. Спб. 1906. ]. Как известно, конституция 1993 года - не первая в истории России. В истории страны насчитывается четыре конституции, соответственно 1918, 1925, 1937 и 1978 годов. Конституция РСФСР 1978 года оставила новому законодателю множество проблем. Одна из самых насущных - проблема легитимизации конституции, проблема правового нигилизма и порой равнодушия россиян к судьбе отечества. Один из путей решения этой проблемы лежит через определение и внедрение в широкие массы идеи конституции, ее роли, назначения и функций, решения вопроса для чего она нужна обществу и государству. В этой связи целесообразным является выделение следующих социальных функций новой конституции России: 1) Юридическая функция конституции.
Конституция - как высший закон государства, является ядром его правовой системы, она служит базой для всего законодательства и основой законотворчества. Конституция устанавливает основы других отраслей права гражданского, административного, трудового, уголовного, уголовно- и гражданско-процессуального, иных. Место конституции в правовой системе государства точно и однозначно определено в ее тексте: Статья 4.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Статья 15.
1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные рлица, граждане и их обьединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации.
Верховенство, как неотъемлемый атрибут конституции, сформировалось практически одновременно с ее возникновением. Вот, например, как определяет это свойство конституции Ф. Лассаль: ".... в сознании всех народов конституция является чем-то более крепким, святым и неизменным, чем обыкновенный закон - конституция не просто закон, а закон основной для данной страны .... основной закон, как уже сам эпитет показывает, должен быть глубже всех остальных законов и должен служить остальным законам основой .... основной закон, таким образом, является источником духа всех остальных законов, он во всех них должен в той или иной мере проявляться. Конституция является той силой, которая направляет все другие законы и общественные правовые учреждения, направляет неослабно и непрерывно .... в каждой стране со времени издания конституции могут быть издаваемы только известного характера законы, и других в ней быть не может" [4 Ф. Лассаль О сущности Конституции. Спб. 1906. ] 2) Правозащитная функция.
Современные конституции закрепляют широкий перечень прав и свобод челоовека, гарантии их соблюдения и механизмы их отправления. 3) Организационная функция.
Конституция фиксирует систему государственной власти, закрепляет форму правления, форму государственно-территориального устройства, разграничивает полномочия ветвей власти, государственных органов и должностных лиц. 4) Системообразующая функция.
Конституция является основой конституционного строя и инструментом его становления. Она содержит систему ключевых характеристик и основополагающих принципов конституционного строя Российской Федерации. Играя в широком смысле учредительную роль, она устанавливает статус Российского государства, как суверенного, правового, демократического, республиканского, с разделением властей, федеративного, социального и светского. 5) Политическая функция.
Конституция - плод социального компромисса, документ согласия и гражданского мира. Она определяет отношения государства с отдельными людьми и их группами, служит правовой основой политической системы. Все политические силы - партии, движения и т. п. - взаимодействуют между собой, конкурируют, борются, используют государственную власть на основе правил, определенных в конституции. 6) Геополитическая функция.
Конституция задает гарантии государственной и территориальной неделимости России, территория которой едина и целостна. Она определяет сложную процедуру изменения территории государства, задает приоритеты внешней и внутренней территориальной политики страны. 7) Функция социально-экономического регулирования.
Конституция представляет собой запись социальных интересов различных частей общества (общественный класс, социальный слой, территориальная, национальная или иная общность) и степень их согласования. Она служит инструментом гражданского мира, определяет такое устройство общества и власти, которые значительным большинством народа признаются справедливыми. Конституция закрепляет основы экономического равновесия в стране, "правила игры" в социально-экономической сфере, устанавливает правовые принципы экономической деятельности. 8) Идеологическая (воспитательная функция).
Конституция как наиболее авторитетный закон обращается к признанным в обществе ценностям (права человека, собственность, демократия, семья и др. ) и убеждает человека в соответствии с этими ценностями следовать нормам основного закона. Задача ( отраженная в конституции) построения правового конституционного государства в России выполнима лишь при использовании проверенных опытом демократических инструментов и институтов.
Одним из неотьемлемых атрибутов конституционного государства является развитое гражданское общество. Важнейший признак конституционного государства ограничение государственной власти правом, как раз и имеет одной из своих целей обеспечить полноценное развитие и функционирование гражданского общества. Гражданское общество, в его широком понимании, есть вся совокупность не опосредованных государством взаимоотношений свободных и равноправных индивидов в условиях рынка и демократического правового государства. "Там, где политическое государство достигло своей действительно развитой формы, человек не только в сознании, но и в жизни, в действительности, ведет двойную жизнь, небесную и земную, жизнь в политической общности, в которой он признает себя общественным существом, и жизнь в гражданском обществе, где он действует как частное лицо, рассматривает других людей как средство, низводит самого себя до роли средства и становится игрушкой чуждых сил" [5 Маркс К. К еврейскому вопросу. Маркс К. ,Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. С. 382-413 ] Гражданское общество охватывает всю непосредственно не охватываемую государством, его структурами часть общества, оно имеет сложную структуру и включает хозяйственные, экономические, семейно-родственные, этнические, религиозные правовые отношения, мораль, а также не опосредованные государством политические отношения между индивидами, как первичными субьектами политической жизни, партиями, группами интересов, движениями гражданских инициатив и т. п. В основе концепции гражданского общества лежит стремление гарантировать свободу жизненных проявлений личности, оградить ее от произвола и нежелательного вмешательства со стороны государственной власти, ограничить сферу деятельности государства, поставить его под контроль суверенного народа. "Прежде всего мы констатируем тот факт, что так называемые права человека - droits de l`homme, в отличие от прав гражданина государства - droits du citoyen, суть не что иное, как права члена гражданского общества, т. е. эгоистического человека, отделенного от человеской сущности и общности. " [6 Маркс К. К еврейскому вопросу. Маркс К. ,Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. С. 382-413 ]
Теория гражданского общества складывалась в рамках либерализма и связана с творчеством Локка, Руссо, Канта, Гегеля и других мыслителей. Однако, разделение социальной системы на гражданское общество и государство не утратило своей актуальности и служит прежде всего для своевременного обнаружения и предотвращения этатистских и тоталитарных тенденций, обеспечения суверенитета народа по отношению к государственной власти, свободы личности. Здесь опять встает проблема дозировки вмешательства государства в общественную и непосредственно личную жизнь индивида. В этом смысле интересна критика "доктрины, которая отправляется от признания, что суверенитет государства беспределен(Т. Гоббс)". Она "очевидно не может допустить существования у граждан других прав, кроме созданных государством, к этому сводится в конце концов учение Еллинека, который видит в конституции и провозглашаемых ею индивидуальных вольностях или субьективных правах продукт добровольного самоограничения государсства - никакая конституция для государства не обязательна, а с нею падают и обеспеченные ею права личности. По мнению сторонников доктрины естественного права и в полном соответствии со взглядами Джона Локка, как созданное в интересах защиты прирожденных человеку прав свободы и собственности, государство не может поднять на них руку, а его верховенство является по отношению к ним ограниченным; личные права имеют независимый от государства источник и так же мало могут быть созданы, как и отменены исходящим от него законом; третья точка зрения состоит в признании, что право и государство вытекают из одного источника, преследуют одну задачу, отвечают одной и той же потребности - человеческой солидарности; требования, которые последняя предьявляет в разное время, изменчивы и непостоянны, они предполагают, смотря по обстоятельствам среды и личной подготовленности индивидов, входящих в состав государства, то большую самостоятельность с их стороны, то большую опеку над ними, отсюда расширение или, наоборот, сужение индивидуальных прав, в прямом противоречии с сужением или расширением пределов государственного вмешательства. " [7 М. М. Ковалевский Учение о личных правах М. ,1906. ] Задача конституции каждого конституционного государства сегодня состоит в том, чтобы установить пределы государственного вмешательства в сферу общественного саморегулированиядля того , чтобы это вмешательство не смогло нанести вред институтам и механизмам саморегулирования, действующим в рамках гражданского общества. Конституционная характеристика россиского государства. Статья 1.
1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
В соответствии со статьей 1 Конституции, Российская Федерация есть государство демократическое. Слово демократия давно уже не употребляется в своем первоначальном значении(от греч. demokratia - народовластие). Какие же качества позволяют нам сегодня назвать то или иное государство демократическим? Очевидно (и исторически доказано), оно должно соответствовать по меньшей мере следующим признакам: признание народа высшим источником, определителем власти; выборность основных органов государства; равноправие граждан, и прежде всего равенство их избирательных прав; подчинение меньшинства большинству при принятии решений. Современная концепция демократии добавила к этим признакам последние достижения общественной мысли: принципы прав человека, их приритет над правами государства, конституционное ограничение власти большинства над меньшинством, гарантии прав меньшинства на собственное мнение и свободное его выражение, верховенство закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическое и политическое многообразие, местное самоуправление. Статья 1. 2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.
Таким образом Конституция устанавливает федеративную форму государственно-территориального устройства Российского государства. Что мы в настоящее время подразумеваем под этим термином?
Классическое определение федерации характеризует ее как объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство является сложным государством, в состав которого входят другие государства. Федерация - форма государственного устройства, в которой входящие в состав государства территориальные единицы(штаты, земли, провинции, кантоны, республики и т. п. ) обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление. Все федеративные государства в той или иной мере обладают характерными признаками: федеральное правительство располагает исключительным правом на осуществление внешней политики; у входящих в федерацию государств отсутствует право одностороннего выхода из федерации; в федеративном парламенте, как правило, существует вторая палата, в которой равным образом представлены государства-члены федерации. В федерации действует двойная система (судебная, правовая, гражданская и т. п. ) - центральная, союзная и субъектов федерации. Властные полномочия федерации разделены на: а) исключительные полномочия центра (как правило, денежное обращение, внешняя политика, оборона, сбор важнейших налогов и пошлин, руководство вооруженными силами и др. ); б) исключительную компетенцию членов федерации - организация местного управления, охраны общественного порядка, культуры и др. ; в) совместную компетенцию союза и его членов. Развитие федерации может осуществляться как в сторону укрепления и расширения власти центра, и соответствующего сужения власти субъектов федерации (процесс унитаризации), так и расширения власти государств-членов федерации (федерализация). Отношения во властной структуре федерации отличаются органической приворечивостью политических, социально-экономических, культурных и прочих интересов центров и субъектов федерации, во взаимодействии и согласовании которых приоритет принадлежит центру, Конституции, Конституционному (Верховному суду). Однако Российская Федерация характеризуется рядом признаков, существенно отличающих ее от других федераций. Образование Российской Федерации шло не совсем обычным путем. Россия не является федерацией, созданной путем объединения нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны ее субъектами. Российская Федерация носит не договорной или договорно-констиуционный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку она была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее конституцией республики. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Российская федерация - правовое государство, декларирует конституция в своей первой статье. Это важнейшее положение устанавливает направление дальнейшего развития государства. Государство правовое - это государство, ограниченное в своих действиях правом, подчиненое воле суверенного народа, выражаемой прежде всего в конституции, и призванное обеспечить индивидуальную свободу, основополагающие права личности. Правовое государство можно также определить как государство, в котором господствует право. Однако в этом случае само право понимается в духе естественных прав человека, присущих каждому индивиду от рождения как свободному и разумному существу и определяющих законы государства. Термин правовое государство окончательно утвердился в 19 веке в трудах немецких юристов К. Т. Велькера, Р. фон Моля и др. , хотя многие его идеи и элементы появились еще в глубокой древности. Так, о власти закона, одинакового для всех граждан, говорил еще в 6 веке до Р. Х. Солон. О соотношении естественных прав человека и законов государства писали Аристотель и Цицерон. В Древнем Риме возникли такие, например, зачатки правовой государственности, как разделение властей. Концепция же правового государства в своих основополагающих чертах сложилась в 17-19 веках в работах Локка, Монтескье, Канта, Джефферсона, Мэдисона и др. В основе теории правового государства лежит стремление оградить граждан от диктата и произвола со стороны власти, обеспечить индивидуальную свободу, основополагающие права личности: на жизнь, безопасность, собственность, предпринимательство и др. Это возможно лишь при разделении государства и общества и ограничении сферы деятельности самого государства правом, и в первую очередь конституцией, выступающей своего рода договором между суверенным народом и властью. В отношениях между государством и гражданами приоритет принадлежит правам человека, которые не могут быть нарушены законами государства и его действиями. Для того, чтобы народ мог контролировать государство и оно не превратилось в монстра, господствующего над обществом, необходимо разделение властей: законодательной, исполнительной и судебной. При этом независимый суд призван защищать примат права, которое обладает всеобщностью, распространяется в равной мере на всех граждан, государственные и общественные институты. В правовом государстве по отношению к гражданам применяется принцип "Разрешено все, что не запрещено законами, соответствующими конституции". По отношению же к государству действует метод дозволения, ограничивающий диапазон его активности рамками права. В современной политической мысли отмечается недостаточность классической, так называемой формальной, концепции правового государства для обеспечения подлинной свободы индивидов и социальной справедливости, поскольку эта теория акцентирует внимание на разделении общества и государства, и на защите лишь формальной, негативной свободы личности, жизненного пространства, огражденного от государственого вмешательства. Реальная же свобода человека и его социально-экономическое, культурные, экологические, и некоторые другие права могут обеспечиваться лишь через взаимодействие общества и государства, предполагающего активную социальную, образовательную, правовую политику, политику в обласьти занятости и т. д. Поэтому в политических системах многих стран принцип правовой государственности сегодня дополняется принципами демократии, поощрения участия масс в политической жизни и социального государства. Спорной является проблема дозировки правового и социального аспектов в построении государственности. Под государством социальным ( или государством всеобщего благоденствия - термин получивший распространение в 60-70-х годах) в данном случае понимается государство, стремящееся к обеспечению каждому гражданину достойных условий существования, социальной защищенности, а в идеале примерно одинаковых стартовых возможностей для реализации жизненных целей, развития личности. Деятельность такого государства направлена на всеобщее благо, утверждение в обществе социальной справедливости. Оно сглаживает социальное и имущественное неравенство, помогает слабым и обездоленным, заботится о сохранении мира в обществе. Истоки социального государства восходят к социальной политике, зародившейся в далеком прошлом. Еще в древности многие правители, например, римские цезари, заботились о наиболее бедных гражданах. Однако основное бремя социального обеспечения слабых и обездоленных в то время лежало на больших семьях и общинах. Индустриализация, урбанизация и индивидуализация общества разрушили традиционные формы социального обеспечения, обострили социальный вопрос. Решение этих вопросов потребовало резкого расширения объектов социальной политики и ее превращения в одно из ведущих направлений деятельности государства. В результате этого примерно в 60-х годах 20 века и возникли государства социальные. Их необходимым условием явился высокий уровень экономического развития ряда стран Запада, позволяющий им обеспечить прожиточный минимум каждому нуждающемуся. Деятельность современного социального государства многогранна. Это перераспределение социального дохода в пользу менее обеспеченных слоев, политика занятости и обеспечения прав работника на предприятии, социальное страхование, забота о безработных, молодежи, престарелых инвалидах и т. п. , развитие доступного для всех образования, здравоохранения, культуры и т. д. Теория социального государства явилась конструктивным ответом на критику несовершенства правового государства в его классическом, либеральном варианте, его неспособности обеспечить реальные права и благосостояние всем гражданам. между правовым и социальным принципами государственного устройства есть как единство, так и противоречие. Их единство состоит в том, что оба они призваны обеспечить благо индивида: первый - индивидуальную свободу и основополагающие, главным образом негативные права личности с помощью установления четких границ государственного вмешательства и гарантий против узурпацми власти и тирании, второй - достойные условия существования каждого. Противоречие же между ними проявляется в том, что правовое государство по своему замыслу не должно вмешиваться в вопросы распределения общественного богатства, обеспечения материального и культурного благосостояния граждан, социальное же государство непосредственно занимается решением этих проблем, хотя и стремится не подрывать такие основы рыночного хозяйства, как частная собственность, конкуренция, предпринимательство, индивидуальная ответственность и т. д. , не порождать массовое социальное иждивенчество. В отличие от социализма советского типа, который пытался установить благополучие всех за счет уравнительного распределения благ, социальное государство ориентируется на обеспечение каждому достойных условий жизни в первую очередь за счет развития производства, его эффективности. В наши дни демократические государства сремятся найти оптимальную меру сочетания правового и социального принципов. Исторически среди современных политических движений Запада сложилось своеобразное разделение труда: консерваторы делают больший акцент на индивидуальной и политической свободе - правовом принципе, социал-демократы и близкие к ним либералы - на сближении доходов и жизненных шансов как материальном условии свободы каждого, т. е. социальном принципе.
Форма правления Российской Федерации определена конституцией, как республиканская. Республика - форма государства, отличающаяся выборным характером формирования высших органов государственной власти. Президентской республике, какой по конституции и является Россия, присуща двухканальная система выборов главы государства и парламента, что дает в некоторых случаях несовпадение партийного состава парламента и правительства, более строгое осуществление принципа разделения властей, и, как следствие, большая стабильность правительства и всей политической системы. Президент совмещает функции главы государства и правительства, осуществляет формирование правительства. Впервые эта форма государства была введена в США, в странах Латинской Америки она приобрела вид суперпрезидентской республики, с очень сильной, практически независимой президентской властью, сочетающейся со слабой законодательной и судебной властями.
Обязательным условием осуществления всех тех целей, которые закреплены в Конституции РФ является легитимация власти, а это одна из труднейших задач, ведь легитимность власти формируется порой на протяжении всей истории государства, а чтобы разрушить ее иногда достаточно одного неправового акта. Феномен легитимности изучался и изучается в том числе и для практического ее воплощения и в любом случае сиюминутными атами ее не создать, она требует постоянных усилий со стороны правящей верхушки.
Легитимность - признание правомерности официальной власти обществом и международным содружеством. Требование легитимности власти возникло как реакция против насильственной смены власти и насильственной перестройки государственных границ. Она выражает осознание предпочтительности общепризнанного порядка над захватом власти силой, завоеванием, произволом, нарушением общепризнанных норм. Легитимная власть основана на признании права носителей власти предписывать нормы поведения другим индивидам. Но легитимность вовсе не означает, что абсолютно все граждане принимают данную власть. В обществе всегда есть критики правящей группы, несогласное меньшинство. Легитимность означает, что принимаемые законы и указы выполняются основной частью общества. Такое возможно при согласии с данной властью и при развитой культуре законопослушания. Однозначную оценку легитимности можно дать только в обществе с устойчивыми нормами поведения. В обществе, переживающем модернизацию, измерение и оценка легитимности могут быть результатом довольно сложных процедур исследования и многосторонних наблюдений.
Согласно либерально-демократической позиции легитимной следует признавать только такую власть, которая сформирована в результате демократических процедур, т. е. власть, установленная в результате насилия, не признается законной. Согласно прагматической позиции(ее обосновывают сторонники политического реализма) главное не только в выборности власти, но в ее способности овладеть сложной ситуацией в обществе, поддержать в обществе стабильность. В обществе, переживающем времена частой смены властвующих элит, изменения в политическом строе, бурные стадии модернизации, актуальной является проблема достижения властью легитимности.
Выделяются три уровня легитимности власти: идеологический, структурный, персоналистский. Идеологический уровень легитимности основан на соответствии власти устоявшемуся типу социализации. Структурная легитимность характерна для устойчивых обществ, где заведенный порядок формирования властных структур стал привычным. Люди признают власть потому, что она сформирована на основе существующих правил. Персоналистская(личная) легитимность заключается в одобрении данного властвующего лица (кстати история и множество исследований на эту тему показывают, что данный тип легитимности наиболее свойственнен российской ментальности).
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
Построение государственности и конституционного строя в России не исчерпывается фиксацией в конституции характеристик этой государственности. Перед нами стоит задача приведния общественных отношений в соответствие с их конституционными характеристиками, так как "конституция действительная - это реально существующее соотношение общественных сил страны, действительный общественный уклад и любая писаная конституция хороша и долговечна только при соответствии с конституцией действительной. " [8 Ф. Лассаль О сущности Конституции. Спб. 1906. ]И собственно "сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенции и пр. , выражают действительное соотношение сил обществе; фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся, а не фиктивна, когда они сходятся. " [9 В. И. Ленин Полн. собр. соч. Т. 17 С. 345. ] Другая проблема - определение четкого круга объектов регулирования конституционных норм. Эта проблема существовала всегда и во всех государствах. Постановка ее мало изменилась с тех пор, когда было определено, что "содержание конституции сводится к установлению основных принципов, которыми определяются: организация и правомочия государственной власти, с одной стороны, и права подданных с другой" и подчеркнуто, что "существенные постановления часто стоят в конституции наряду с второстепенными статьями, между тем как, с другой стороны, важные постановления о государственной организации приходится искать иногда в обыкновенном законодательстве", также "крупные государства часто имеют краткие конституции, а мелкие - очень пространные конституционные хартии". [10 Г. Еллинек Значение конституции в современном праве. Спб. 1906. ]
СИСТЕМА ЮРИДИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В КОНСТИТУЦИИ.
Решение сложных задач преобразования российского общества в огромной степени зависит от укрепления государства. Сильное государство - это правовое государство, основанное на приоритете прав человека и обязанности его признавать, соблюдать и защищать их. Упрочение государственносги должно начинаться с совершенствования существующих и создания новых процедур, институтов и механизмов, которые призваны обеспечить реальность провозглашенных в Конституции РФ прав человека. Прямое, непосредственное действие Конституции не означает, что содержащиеся в ней нормы о правах человека могут быть реализованы вне конкретных процедур и механизмов, т. е. юридических гарантий, установленных законом.
В настоящее время требуют совершенствования традиционные способы защиты прав человека: судебный и административный. В частности ст. 118 Конституции РФ закладывает основы становления в России административной юстиции. В соответствии со ст. 33 Конституции необходимо принять закон об обращениях граждан, который устанавливал бы четкие процедуры рассмотрения жалоб, заявлений, обращений граждан в органах государственного управления. Какие же гарантии соблюдения прав человека предлагает конституция РФ 1993. Это прежде всего - президент как гарант прав граждан, право индивидуальной конституционной жалобы, парламентская законодательная деятельность, компетенция правительства в сфере защиты прав человека в соответствии с п. "е". ст. 114 Конституции, Уполномоченный по правам человека. Большая роль в защите прав человека принадлежит органам местного самоуправления, призванным обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью. Особая задача - создать юридические механизмы защиты прав человека на территории СНГ, которая должна стать единым гуманитарным пространством. Правовая основа этого пространства может быть определена Евроазиатской Конвенцией прав человека и прав народов, в которой важно не только сформулировать права и свободы лиц, проживающих в СНГ и исторически обьединенных юридическими, социальными, психологическими связями, но и процедуры их защиты, а также назвать органы, призванные осуществлять такую защиту: это Евроазиатская комиссия по правам человека, Евроазиатский суд по правам человека.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ, СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН
Юридический механизм защиты прав граждан действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может снижать эффективность правозащитных институтов либо, напротив, усиливать их действие. Самые совершенные юридические механизмы и процедуры будут бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, разваливающейся экономики, потери ценностных ориентиров, моральной деградации, социальной и национальной конфронтации. Такие неблагоприятные условия сложились в настоящее время в российском обществе. Поэтому работа, связанная с совершенствованием юридических способов защиты прав и свобод граждан, неотделима от создания условий, обеспечивающих эффективность действия этих механизмов. А это прежде всего: а) Политическая стабилизация общества и создание правового демократического государства.
б) Экономическая стабилизация общества и создание социального государства. в) Законность и правопорядок как условия защиты и обеспечения прав граждан. г) Социально-психологические условия защиты прав и свобод граждан. В настоящий момент успех осуществления этих задач зависит от того насколько безболезненно будет осуществлено юридическое оформление российской государственности. Конституция Российской Федерации и Федеративный договор обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральной Конституции относят к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72). Что же касается регламентации прав и свобод человека и гражданина, то это предмет ведения только Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Республики, края, области, автономная область и автономные округа совместно с федеральными органами государственной власти участвуют в защите прав и свобод человека и гражданина (п. "6" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В этой связи вжной является проблема контроля за соответствием проектов региональных учредительных актов (речь идет, разумеется, только о конституциях и уставах, но не обо всем массиве законов субъектов РФ) федеральной Конституции. Сегодня механизм такого контроля, обеспечивающего практическую реализацию требования п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, практически не действует. И поэтому со стороны субъектов Российской Федерации в нарушение принципа единства правового пространства России возможно и недопустимых пределах видоизменение заложенной в Конституции Российской Федерации модели организации государственной власти, установление иного объема прав и свобод человека и гражданина, сужение предусмотренной федеральным Основным Законом системы их гарантий. Кто и в какой форме мог бы осуществлять такой предварительный контроль? Логично предположить, что он мог бы войти в полномочия Конституционного суда Российской Федерации. Осуществление такого контроля также можно было бы вменить в обязанность соответствующих комитетов Совета Федерщии и Государственной Думы (конечно, с участием представителей субъектов Российской Федерации), чтобы в случае возникновения разногласий третейскую функцию мог бы выполнять Совет Федерации. Разумеется, не может стоять в стороне от этого процесса глава государства, который по действующей Конституции России играет интегративную роль. Возможно также создание Конституциониого совета, который мог бы осуществлять предварительную экспертизу конституционных проектов субъектов Российской Федерации, имея при этом рекомендательные полномочия.
Хотя формально-юридически новая Конституция России заняла свое достойное место в "конституционном поле" современности, конституцией "живой" по целому ряду параметров ее пока признать нельзя. К гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" это, пожалуй, относится прежде всего, если судить о ней с позиций наполнения гарантиями (в ряду политических свобод есть такие, которые задействованы заметно активнее, чем весь ряд социальных прав). Порой, подобно тому как в свое время попрание права (значит, прежде всего субъективных прав человека и гражданина) при социализме прикрывалось и даже выдавалось за соблюдение социалистической (пролетарской, революционной, советской) законности, так и ныне лозунг правового государства, возведенный вдобавок в ранг конституционного постулата, объективно (независимо от позитивной своей направленности и добрых намерений разработчиков Конституции РФ и конституций республик в ее составе) прикрывает правовой беспредел, творящийся в стране. Есть проявления криминогенного воздействия государства на общество и за пределами действия названных факторов. Речь идет о правонарушающей роли государства в его налоговой, социальной, правоохранительной и регулятивно-юридической политике. Иными словами, криминогенность заложена на политическом уровне, официально и публично. Первое: налоги до 93% на доходы предприятий (разных форм собственности) не только убивают производство и предпринимательство вообще, они прямо порождают криминальное уклонение от их уплаты. Тем самым облегчаются шантаж со стороны уголовных структур по отношению к предприниматечю и предприятию и установление криминального контроля над ними. Не говоря уже о том, что согласно современному налоговому праву налоги должны иметь щадящие и разумные размеры и носить стимулирующий характер. Второе: неэффективность государственных институтов социального контроля и защиты прав (суда, арбитражного суда, правоохранительных учреждений) провоцирует распространение самоуправного регулирования и контроля в виде уголовных разборок, насильственного взыскания долгов, вооруженной защиты и возмездия, осуществляемых внегосударственными структурами и противоправными приемами. Третье: государство безучастно относится к формированию и деятельности неофициальных, противозаконных вооруженных формирований политико-криминального характера. Четвертое: государство в лице армии исправно снабжает криминальные и политико-криминальные группировки оружием и снаряжением как посредством формально преследуемой, но на деле почти неконтролируемой деятельности военнослужащих (похищения с последующей продажей), так и официально - путем передачи вооружений правительствам и "властям" воюющих сторон в горячих точках бывшего СССР (да и за его пределами тоже). Наконец, пятое: в правоохранительной политике государства (включая бюджетные ассигнования) защита рядового человека и гражданина, подобно всей социальной и культурной политике, осуществляется по остаточному принципу. Охрана высших должностных лиц (а также почему-то и лидеров проправительственных партий, фондов и т. п. ) обеспечивается в цинично-приоритетном порядке. Российский гражданин - вне защиты мощнейших структур Главного управления охраны и, в значительной мере, вне попечения ФСК. Все это подтверждает тезис о правонарушающей и даже криминогенной роли государства в его нынешнем состоянии.
В систему гарантий защиты прав человека входят и гарантии защиты прав избирателей. Ведь избиратель не завершает свою миссию формированием государственных органов или органов местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 32 Конституции 1993 г. он имеет право участвовать в управлении делами государства. Следовательно, избиратель может потребовать личного участия в выработке управлен веских решений, особенно если прямо затрагивается его интерес. Кстати, об этом прямо сказано в 5 ст. , предоставляющей гражданам РФ право участия в отправлении правосудием, являющегося разновидностью государственной деятельности. Таким образом, права избирателей нашли отражение Конституции, но этого недостаточно. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Центральное место в конституционном механизме реализации прав граждан занимает принцип непосредственного действия Конституции, и в частности закрепленных в ней прав и свобод человека, в сочетании с институтами судебной власти. Непосредственное действие прав и свобод может быть реально обеспечено только судом. В то же время непосредственное действие Конституции не ознаает автоматического освобождения от подчинения закону. Важно различение нескольких вариантов осуществления и защиты конституционных прав. Если провозглашенное в Конституции право гражданина не развивается в текущем законодательстве, его осуществление не опосредуется законом, то судебная власть обеспечивает непосредственное применение нормы Конституции к каждому конкретному случаю. Это задача судов общей юрисдикции, решаемая в ходе гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Другой механизм осуществления конституционных прав действует, если обнаруживается, что они нарушены законодателем, что закон, подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции. Тогда гражданин или суд, применяющий данный закон, имеют право обратиться к Конституционному суду - он обеспечивает соответствие законов Конституции. Это не входит в компетенцию судов общей юрисдикции, они не вправе освободить себя от конституционного требования подчиняться закону. Право любого суда поставить вопрос о конституционности закона, с одной стороны, расширяет ответственность судов, включая в ее сферу оценку правового содержания закона, а с другой освобождает их от нравственного упрека, давая возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, нормы.
В системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится институту конституционного контроля. Стремясь к совершнствованию этих механизмов, Конституция РФ существенно расширила полномочия Конституционного суда как органа защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. Прежде всего это касается функции толкования Конституции, которая отныне становится исключительной прерогативой Конституционного суда , а его решения по зтому поводу обязательными для всех органов законодательной, исполнитсльной и судебной властей. Осуществляя толкование норм Конституции, в том числе касающихся прав и свобод, Конституционного суда будет способствовать дальнейшему развитию и углублению их содержания, а также степени их юридической защищенности.
Статья 2 действующей Конституции провозглашает: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". А в ст. 45 Конституции закреплено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. В чем конкретно проявляются эти гарантии? Какие государственные органы могут и должны защищать права и законные интересы граждан? В соответствии с Конституцией создана специальная система государственных органов, призванных стоять на страже прав и свобод человека, защищать их. Однако гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, к сожалению, в Конституции только провозглашены. Механизм их реализации, процедура осуществления (кроме права граждан обращаться в суд) не определены. Недостаточно конкретно и четко они изложены и в уже имеющихся федеральных законах.
Например, в Конституции говорится. что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Однако кто должен решать, что все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты исчерпаны, неясно. Да и сами международные договоры по правам человека большинству граждан России неизвестны, поэтому они и не знают, в какие межгосударственные органы и каким образом могут обращаться за защитой своих прав. В ст. 29 Конституции указывается, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию. Однако обязанность должностных лиц выдавать такую информацию, а также меры ответственности за непредставление информации не установлены. И не случайно многие граждане не могут своевременно получить информацию, необходимую им для защиты своих прав и свобод. Одним из самых эффективных способов защиты прав человека является судебная защита и роль судов в решении этой проблемы должна возрастать. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что традиционно охрана прав и свобод граждан в России осуществляется не только судом, но и прокуратурой, милицией, другими органами государственной власти. Один суд не в состоянии решить задачу по охране и защите прав граждан. Поэтому, рассматривая проблему защиты прав граждан, необходимо говорить не только о повышении роли судов в этой области, но и об эффективности работы органов прокуратуры, милиции, вновь созданного института Уполномоченного по правам человека, других государственных органов. Причем все эти органы не должны подменять или дублировать друг друга, их функции должны быть четко разграничены, а действия - скоординированы. Также значительную роль в защите прав граждан играют и должны играть общественные формирования: общественные объединения по защите прав потребителей и предпринимателей, профсоюзы, политические партии и т. д.
Одной из трудных проблем на пути реализации конституционных положений является то, что законодательство так и не признало человека равноправным социальным партнером государства. А особенности нашей правовой системы подчас содействуют сохранению ведомственных взглядов на человека как на объект лишь управленческих воздействий. Поэтому нередко акты, издаваемые министерствами и ведомствами во исполнение законов, по сути дела обладают приоритетом перед собственно законами, и благодаря этому управленческий аппарат в состоянии эффективно нейтрализовывать отдельные попытки повернуть социальную и юридическую практику к правам и интересам человека. Некоторому сохранению баланса различных компонентов правовой системы способствует государственная регистрация ведомственных нормативных актов. Эта регистрация введена в России с 15 мая 1992 г. постановлением правительства РФ от 8 мая того же года и возложена на Министерство юстиции. Одним из критериев отнесения конкретного акта к числу нуждающихся в регистрации является регулирование им прав и законных интересов граждан. Юридическая регламентация контроля за ведомственным нормотворчеством продолжена и усилена Указом Президента РФ от 21 января 1993, в котором прямо отмечено, что акты министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Акт, поступивший на регистрацию, оценивается с точки зрения его непротиворечия действующему законодательству. И если таких противоречий не усматривается, акту присваивается регистрационный номер, который служит необходимым условием придания ему юридической силы. Если же противоречия имеются, а орган, издавший акт, не соглашается с предложением Министерства юстиции привести его текст в соответствие с законом, акт возвращается без регистрации с мотивированным изложением причин отказа в присвоении ему регистрационного номера. Как показывает практика, большинство актов, представляемых в Министерство юстиции России на государственную регистрацию, не вполне соответствуют предъявляемым к ним требованиям и регистрируются лишь после устранения противоречий с законом, попыток ведомства выйти за пределы своей компетенции и т. п. Таким образом, в ходе государственной регистрации осуществляется известный контроль за законностью функционирования органов управления, и в немалом количестве случаев посягательства на права граждан своевременно блокируются. Следует признать, что этот инструмент, обладает определенной эффективностью. Вместе с тем резервы для совершенствования работы по государственной регистрации ведомственных актов еще вполне достаточны, в частности нормативное регулирование этой процедуры требует дальнейшего развития. Проблемы также бывают связаны с наличием коллизий, нарушений формальной логики в самих законодательных актах, во исполнение которых издаются подзаконные, и другие акты. Но при очевидности отдельных недостатков существующие юридические реалии, наличие ведомственной регламентации множества аспектов социального бытия и т. д. определяют то, что позитивный смысл данной меры по защите прав граждан представляется весьма важным.
Права человека в современном мире регламентируются не только национальным, но и международным правом. Роль международного права в этом процессе все более возрастает. Одним из наиболее значительных достижений в международном регулировании прав человека является учреждение и функционирование межгосударственного механизма их защиты. Полномочия международного механизма защиты прав человека состоят в контроле за осуществлением государствами обязательных принципов и норм в этой области и в применении принудительных мер за их преступные нарушения. Формы контроля за соблюдением государствами основных прав и свобод человека разнообразны. Они определяются главным образом характером самих нарушений. Контроль осуществляется как главными и вспомогательными органами ООН, так и специально создаваемыми органами для изучения конкретных ситуаций и проведения расследования массовых и грубых нарушений прав человека. Наряду с деятельностью ООН и созданных ею органов все большее значение для защиты прав и свобод человека приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений. Всего лишь 25 лет назад не было ни одного такого органа. Сейчас ситуация кардинальным образом изменилась, и функции контроля за соблюдением международных договоров по правам человека выполняют уже 7 органов, и число их постоянно растет. Они рассматривают доклады государств участников о выполнении взятых на себя обязагельств, а также межгосударственные и частные жалобы. Созданная система контрольных органов ООН и конвенционных органов отличается громоздкостью, дублированием в работе, сессионным характером деятельности, многочисленностью рассматриваемых вопросов, неспособностью быстро реагировать для принятия немедленных мер в условиях крупных кризисов. Малая эффективность работы таких контрольных органов объясняется во многом и тем, что они не имеют достаточных полномочий для принятия результативных решений. Многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом" положении, необходимости реорганизации всей существующей системы на основе "нового подхода". Однако предлагаемые ими меры носят половинчатый характер и могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности контрольных органов. Назрела задача их кардинальной реорганизации и на этой основе резаного повышения эффектицности их деятельности. Сейчас, как никогда раньше, актуальна задача разработки новой Хартии прав человека для ХХ1 в. Подготовка и принятие такой Хартии - единственный реальный путь для предотвращения создания похожих новых международных органов, избежания дублирования в их работе, распыления финансовых средств ООН и устранения различной интерпретации существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого Комитета по лравам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений наряду с учреждением международного Уголовного суда создадут, более эффективные условия для международной защиты прав человека и пресечения не только отдельных, но и массовых, грубых нарушений.
В правовых государствах начиная с античных времен учреждался защитник гражданских прав. Современные государства учреждают правовой институт, обозначенный словом "омбудсмен". Этот институт занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата исполнительной власти, защищающих права граждан от произвола государственных органов и злоупотребления властью со стороны чиновников. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осущесгвляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Популярность и авторитет омбудсмена объясняются многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимость в системе государственных органов: несменяемость в течение всей легислатуры парламента, которым он назначается; право законодательной инициативы; доступность и отсутствие формализованных процедур разбирательства жалоб; бесппатность оказания гражданам помощи и т. д, Опыт свидетельствует, что потребность в такого рода органе возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществлять эффективный контроль в сфере исполнительной власти и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Вместе с тем надо помнить, что каждый омбудсмен работает в условиях, характерных для его страны. Исходя из этих условий, организация и способы функционирования ведомства омбудсмена различны.
Конституция Российской Федерации предусматривает введение поста Уполномоченного по правам человека в нашей стране. Но внедрение этого института, который должен гармонично вписаться в уже действующую систему контроля и надзора, образовать целостный механизм защиты прав граждан, испытывает серьезные затруднения. В то же время необходимость внедрения этого института не вызывает сомнения, ибо чем больше существует способов защиты прав граждан, ликвидации путей нарушения законности, тем более демократична система обжалования. В условиях проведения правовой реформы, формирования новой законодательной базы внедрение института Уполномоченнго по правам человека в РФ явится важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности в России. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАЦИЯ В РОССИИ
Девятая часть государств мира - 21 государство являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли. Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.
Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны, и этот международный опыт может быть учтен в процессе развития Российской Федерации. Анализ федерализма, как формы государственного устройства включает исследование следующих проблем: симметрия и асимметрия в структуре федерации; национально-территориальный и территориальный подходы к строительству федерации; соотношение федерализма и нового направления в территориальной организации государства - регионализма.
В науке существуют различные классификации федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентрализованные и т. д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя что касается договорных и конституционных, централизованных и децентрализованных федераций, то их различие весьма условно.
Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, по существу, связано с тремя федеративными договорами 1992 г. , но окончательно она утвердилдсь в результате принятия Конституции 1993 г. Процессы централизации и децентрализации в современных федерациях тоже зачастую тесно переплетаются. С одной стороны, в соответствии с концепциями кооперативного федерализма возрастает самостоятельность и взаимодействие регионов, с другой - усиливается централизация в управлении. Наряду с отмеченными выше классификациями в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии). Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства.
Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т. е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Поэтому требования о непременном создании симметричной федерации в России нуждаются в тщательном размышлении, хотя теоретически эти требования справедливы. Симметричная федерация нередко возникает "снизу", на основе союза, но это вовсе не обязательно.
Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ (он всегда один), федеральные владения, а в некоторых странах еще и "ассоциированные государства". Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типичной такой формой является Россия. Среди ее 89 субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва, по идее, такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле "некоторые равны больше". Республики названы "государствами", имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.
Третья модель - "скрытая асимметрия". Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Асимметричные модели зачастую не имеют "чистых форм". В них часто переплетаются элементы всех трех форм. В борьбе различных движений за реформирование асимметричных федераций в разных странах на первый план выдвигаются свои задачи. В России, например, это требование действительного равноправия субъектов (отсюда исходили Вологодская, Уральская и другие "республики"), в других странах - повышение статуса не субъектов до уровня субъектов (США), в третьих - языковые (Квебек в Канаде) и экономические проблемы (канадские территории и т. д. ). Решаются они по-разному, есть позитивный и негативный опыт. Обратный процесс понижения статуса субъекта федерации до статуса несубъекта не зафиксирован, но теоретически он возможен. В СССР в свое время Карелия (Карело-Финская республика) из союзной была преобразована в автономную. Иногда "обратное" преобразование мелкого субъекта в федерально управляемую территорию, которая пользуется особыми субсидиями и налоговыми льготами, может быть благоприятно для ее населения.
Федеральная территория может иметь (а может и не иметь) свой законодательный орган (если он существует, то законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и нередко требуют одобрения федеральных властей). Но в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации территория не представлена в верхней палате парламента (Сенате), хотя есть исключения. Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лишь с правом совещательного голоса (по 1 представителю в США, по 4 делегата в Бразилии, независимо от численности населения территории).
Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется федеральный (столичный) округ - столица с прилегающими к ней окрестностями. Во многих федерациях есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова (Австралия, Аргентина, Венесуэла и др. ). Они управляются федеральной администрацией, " Особым статусом обладают резервации коренного населения (индейцев в США и Канаде, майори в Австралии). Они имеют свои традиционные власти (племенные советы и др. ). Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов. Они призваны координировать экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов. Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет как бы два "этажа": объединение субъектов в федерацию и связи федерации с несубъектами. Поэтому возникает, казалось бы теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация юридически "соединенным государством" ("соединенными штатами") только субъектов федерации, или представляет собой единство всех составных частей - субъектов и несубъектов. Некорректный ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение (как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами), но в некоторых федерациях эта проблема не считается существенной (например, в Индии).
Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, поскольку она'исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны. Это, действительно, может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов (хотя часто она зависит от других причин), обеспечить пропорциональную партиципацию разных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Но помимо юридического фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад Чехословацкой федерации в. 1993 г. , Югославии (СФРЮ) в 1992 г. , СССР в 1991 г. , где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.
Асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред. Практика показывает, например, что положение федеральной территории иногда предпочтительне'е статуса штата: федеральная территория получает особые субсидии для своего развития, чего не имеет штат! Когда Аляска была территорией США, жизненный уровень ее населения был выше, чем в любом штате.
Положение несубъекта федерации при конкретных условиях той или иной территории может способствовать ее ускоренному развитию и тем самым соответствовать интересам ее населения и интересам федерации в целом. Однако, если градации в структуре федерации осуществлены без тщательного учета специфических условий и без необходимой подготовки (в том числе психологической) населения, это может вызвать острые конфликты. Известно, например, какие острые дебаты развернулись на Конституционном совещании в России в 1993 г. по вопросу о равноправии краев, областей, других субъектов федерации с республиками в составе РФ. Словом, любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения.
Длительное время в западной политической и юридической науке, с одной стороны, и в марксистском государствоведении - с другой, использовались различные подходы к структуре федерации. В западной науке (что во многом было обусловлено историческими причинами) федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии, имелись компактно проживавшие национальные группы населения (франко-, немецко-, итальянскоговорящие и другие общности). В Канаде при создании федераций наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор: 1 из 10 провинций (Квебек) имеет большинство франкоговорящего населения. Но такая структура канадской федерации не только не способствует решению национального вопроса, а, напротив, обостряет его. В целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путем преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США в 1787 г. ) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест.
В последние десятилетия роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в однонациональных государствах, не имевших крупных компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. В целом можно отметить непродуктивность односторонних подходов, противопоставлении этнического и территориального принципов.
В отличие от западного подхода к федерализму в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса. При этом ставилась цель объединить в форме союза распавшееся государство, где обострились национальные противоречия, либо устранить (смягчить) эти противоречия в существующем государстве путем предоставления отдельным народам национально-территориальной автономии. Первый путь был использован в 1922 г. при создании СССР, второй - в 1918 г. при образовании РСФСР. Процесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы. Национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов (зтносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти.
Развитие сепаратистских тенденций в СССР, России, Чехословакии, Югославии, последующий распад некоторых из этих федераций - наглядное свидетельство этого. Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность.
Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные. На практике - это комплексно-территориальный подход. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов. Но этот подход тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. Поэтому реализуя территориальный подход, нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права и интересы всего народа, населения государства как целого. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др. Словом, территориальный подход должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства.
В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии.
Модель федерации на основе союза или на базе автономии составных частей неразрывно связана с проблемой сецессии -- права выхода субъектов из состава федерации. Этот вопрос связан также с правом нации на самоопределение и некоторыми другими обстоятельствами. Обычно он рассматривается в двух аспектах: с точки зрения права на отделение и целесообразности осуществления этого права. Условия многих федераций ставят и другую проблему - реальной возможности осуществить сецессию.
Теоретически проблема права выхода субъекта из состава федерации может возникнуть только в том случае, когда федерация образована на основе союза государств. В данном случае при объединении они могут оговорить это право, что и было сделано, например, при заключении Договора о создании в 1922 г. Союза ССР и затем подтверждено в конституциях СССР 1936 г. и 1977 г. Что касается федерации, основанной на автономии ее субъектов, то здесь, очевидно, нет исторической основы для сецессии, такие федерации создаются "сверху", актами государственных органов, хотя, как будет показано ниже, факты сецессии имели место и в таких федерациях.
Наряду с историко-правовой основой сецессии, это право в современных условиях вытекает из признания мировым сообществом права наций на самоопределение. И с этой точки зрения им обладает любая национальная общность, независимо от происхождения и структуры федерации.
Однако в настоящее время конституции государств мира не предусматривают права выхода субъектов из состава федерации. Исключениями являются ст. 74 Конституция Узбекистана 1992 г. , допускающая при определенных условиях выход Каракалпакии, но с утверждения общегосударственного парламента, и ст. 1 Конституции Тувы 1993 г. , допускающая ее выход из России). Тем не менее, попытки сецессии имели место и в мирных, и в насильственных формах. Они заканчивались по-разному: в некоторых случаях - созданием новых государств, в других - насильственным возвращением субъекта (субъектов) в состав федерации. Так, в 1847 г. группу швейцарских кантонов, образовавших объединение Зонненбург, силой оружия заставили вернуться в состав конфедерации (официально и теперь Швейцария называется конфедерацией, хотя давно превратилась в федерацию). Другая такого рода попытка имела место в 1861 г. в США и положила начало гражданской войне Севера и Юга (1861 -- 1865 гг. ). Силой оружия 11 южных штатов, заявивших о создании своей конфедерации, были возвращены обратно. Верховный суд США установил, что союз США -- нерасторжим. Вместе с тем, истории известны факты успешной сецессии. В начаде 30-х годов Х1Х в. Венесуэла отделилась от Федерации Великой Колумбии в Латинской Америке. В 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур, образовавший город-государство. В 1991 г. в соответствии с решениями Государственного совета СССР (он был создан в связи с событиями неудавшегося августовского путча 1991 г. и действовал как временный орган), принятыми 6 сентября 1991 г. , Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР. Как сецессию можно рассматривать Беловежское соглашение России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г. , которое провозгласило создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Более позднее декабрьское соглашение бывших союзных республик СССР в Алма-Ате означало уже распад и прекращение существования СССР. Сецессия нескольких республик (Словении, Хорватии и др. ) была осуществлена в начале 90-х в Югославии.
Теоретически закрепление в конституциях права сецессии демократично, если речь идет о праве наций на самоопределение в федерации, построенной по национально-территориальному признаку. Но это право не может быть абсолютным и безграничным: нужно учитывать структуру федерализма (договорную или конституционную, на основе союза или автономии), историческое происхождение федерации.
Важно также уважать права других субъектов, их интересы, права государства как целостного образования, наконец, права и интересы всего народа. На практике в большинстве случаев сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой многие жертвы, разрушение исторически сложившихся связей, в том числе экономически снижение жизненного уровня населения, ослабление государственности. Решение проблем, видимо, следует искать не на пути сецессии, а на основе соглашений, компромиссов, консенсуса.
Одной из важнейших тенденций развития форм государственного устройства являются предпринимаемые в последние годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение регионализма, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством и в своем развитии может привести к созданию федеративных государств на месте унитарных. Регионализм обладает признаками, сближающими его, с одной стороны, с федерализмом, а с другой, - с унитарным устройством государства. Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная (но не судебная) власть, они формируют законодательные собрания и областные коллегиальные исполнительные органы. В конституциях содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы. Это напоминает размежевание компетенции между федерацией и штатами. Области имеют особые акты - статуты, которыми определяется их организация. Это не конституция, но и не обычные акты, так как некоторые из них утверждаются конституционными законами. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей. Но некоторые признаки сближают регионализм с унитарным государством. Так, области не имеют конституций. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве и что не свойственно ни одной федерации. Правительство при определенных условиях вправе распустить законодательный орган области. Изменение границ регионов тоже осуществляется актами центральной власти, с органами регионов проводится толькоконсультация. Есть и другие черты, которые характеризуют и элементы федерализма, и признаки унитаризма в региональной структуре Италии и Испании. Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территориальных коллективов (местное законодательство). Но здесь есть и свои минусы, поскольку регионализм может выйти за объективные пределы унитарного государства. Не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, он способен вызвать сепаратизм. В каком направлении развивается эта форма государственного устройства? На международной конференции по проблемам федерализма в Москве в 1993 г. большинство участников склонялись к тому, что она означает все-таки переход этих государств к федерализму.
Разнообразие федеративных структур и полуфедеративных отношений в современном мире создает широкие возможности для использования позитивных сторон той или иной федеративной модели. Однако при этом все зависит, во-первых, от конкретных условий, в которых реализуется та или иная модель, во-вторых, от функционирования того или иного института в различных обстоятельствах. В одной обстановке "плюсы" могут превращаться в свою противоположность, в другой -"минусы" могут стать позитивными средствами. Это относится, например, к созданию субъектов федерации по национально-территориальному и комплексно-территориальному признакам, к тезису о необходимости равного или, напротив, неодинакового (с учетом численности населения) представительства субъектов федерации в верхней палате парламента, к вопросу о предпочтит ности симметрии или асимметрии в структуре федерации, проблеме сецессии и т. д. Лишь учет конкретной ситуации, поиски адекватных форм, а зачастую и создание комбинированных, переходных, гибридных видов могут обеспечить продуктивное функционирование федерализма.
И в заключение хочется привести слова великого российского правоведа Е. В. Спекторского, который отмечал важность роли конституции и конституционного строя в России: "как бы ни была непримирима экономическая борьба классов, есть известные блага, предоставляемые конституцией, которые ценны для каждого человека, независимо от его принадлежности к тому или иному классу, ведь конституционным государством является такое, где власть не только организована, но еще и ограничена, и притом не фактически только, а юридически или правомерно, ограничена же она ни чем другим, как признанием за населением публичных прав или политической свободы, осуществляя эти права население превращается из управляемых подданных в самоуправляющихся граждан. Конституция должна содержать в себе законы об организации публичных властей, а также законы о публичных правах населения, ограничивающих эти власти. Конституция обещает много, но далеко не все: она не устраняет социальной борьбы, религиозной, классовой и иной, зато она вводит ее в культурную форму, она не производит социальных реформ, зато она создает для них законную возможность, она вообще не разрешает по существу ни одного общественного вопроса, зато без нее нельзя разрешить ни одного вопроса, ибо она устанавливает пути для разрешения всяких общественных вопросов: хорошая конституция - это все равно, что хорошие пути сообщения. И если как удастся упрочить у себя в России прочный конституционный строй, то в отличие от наших предков, призывавших варягов, мы вправе будем сказать: земля наша велика и обильна, и порядок в ней есть. " [11 Е. В. Спекторский Что такое конституция? М. ,1917. ]