Основные стадии процесса правотворчества
Общепризнано в юридической теории и практике, что, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена одного понятия и явления другими. Ибо когда мы говорим о стадиях процесса правотворчества, то по логике вещей должны рассматривать стадии процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативно-правового акта. В тех же случаях, когда речь идет о стадиях процесса законотворчества, то рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов.
Однако в отечественной, а нередко и в зарубежной литературе данным терминологическим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным различиям не придается особого значения. Предполагается, что все правотворчество исчерпывается законотворчеством и соответственно стадии всего правотворческого процесса выступают как стадии законодательного (законотворческого) процесса.
Это, разумеется, далеко не так. Однако поскольку в юридической науке в этом отношении сложилась своего рода традиция отождествления данных не совпадающих друг с другом явлений и отражающих их понятий, исходя из сугубо академических, учебных целей, как правило, несколько упрощающих государственно-правовую материю, не будем временно ее нарушать.
Говоря о стадиях процесса правотворчества, а точнее - о стадиях законодательного процесса, нередко именуемого законодательной процедурой, следует предварительно сказать несколько слов о последней.
Прежде всего необходимо отметить, что под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов вплоть до их принятия и вступления в силу.
В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется и регулируется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.
Законодательная процедура состоит из целой серии юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия законов. В тех странах, где наряду с правотворческой деятельностью государственных органов конституционно предусматривается принятие законов путем референдумов (всенародного голосования), для проведения последних устанавливается особая процедура. Смысл ее заключается в том, чтобы придать процессу непосредственного волеизъявления народа упорядоченный и целенаправленный характер. Процедура проведения референдума предусматривает порядок возбуждения вопроса о проведении референдума, определения предмета референдума, его проведения, подведения его итогов и др. В законах о референдуме некоторых стран особо установлено, что эти законы и закрепленная в них процедура проведения всенародных опросов прямо соотносятся с механизмом проведения обычных выборов.
Так, в Органическом законе Испании «О регулировании различных видов референдума» от 18 января 1980 г. прямо записано, что «процедура референдума подчинена общим принципам избирательного права в той степени, в какой они к ней применимы и не противоречат настоящему Закону». Решая вопрос об инициативе проведения референдума в Испании, данный Закон исходит, во-первых, из того, что «разрешение на проведение народных опросов в форме референдума в любом из его видов входит в исключительную компетенцию государства»; а во-вторых, из того, что разрешение на их проведение дается только Правительством по предложению его председателя, за исключением случая, когда это право по Конституции сохраняется за нижней палатой парламента страны - Конгрессом депутатов. Назначается референдум королем посредством издания специального декрета, одобренного Советом Министров и скрепленного подписью его председателя.
В ряде стран, например в Италии, инициатива проведения референдумов может исходить как от государства в лице его представительных органов, так и от избирательного корпуса. Для этого требуются не менее 500 тыс. подписей избирателей. Референдум назначается декретом Президента Республики по решению Правительства - Совета Министров. Дата проведения референдума в соответствии с законом устанавливается «на любое воскресенье в период от 50 до 70 дней после издания декрета о его назначении».
Предметом референдума могут быть практически любые вопросы, требующие, однако, лишь однозначного ответа. Определение предмета референдума является ключевым звеном во всем механизме его проведения. Это не только и даже не столько процедурный, сколько принципиальный вопрос, касающийся всенародного опроса. В силу своей значимости он закрепляется, как правило, одновременно и в текущем, и в конституционном законодательстве.
Большое значение в процедурном и фактическом плане имеет законодательное закрепление самого порядка проведения всенародных опросов. Имеется в виду не только закрепление системы органов, непосредственно связанных с организацией и проведением референдумов, компетенцией и субординацией этих органов, но и законодательное решение вопросов, касающихся места, времени, условий проведения референдумов, порядка голосования и др.
Исключительно важное значение имеет заключительный этап процедуры организации и проведения референдумов - подведение итогов всенародного голосования и обнародование его результатов.
Организационно-технически данный этап в каждой стране имеет свои особенности. По существу же он везде сводится к одному- к обеспечению правильности подсчета голосов «за» и «против», поданных в процессе проведения референдума, и доведению до сведения населения результатов референдума. Обнародованию подлежат только те сведения - результаты всенародного опроса, которые признаны в установленном порядке соответствующими действительности и в силу этого являются официальными.
Четко выработанная и законодательно закрепленная процедура проведения референдумов создает предпосылки для наиболее полного выявления мнения избирателей по рассматриваемому проекту закона или иному вопросу, способствуя при этом соблюдению законности и конституционности.
Аналогичную роль играет процедура принятия нормативно-правовых актов обычным правотворческим путем - государственными органами. В первую очередь это касается процедуры принятия законов.
В отечественной и зарубежной юридической литературе выделяют четыре основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона и обнародование закона. Каждая из них относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения и до его принятия и обнародования.
Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н. Трубецкой писал еще в начале XX в. о том, что все четыре стадии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, «независимо от того, какое где существует государственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает этот или иной законопроект. Далее. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в «законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы». Чтобы закон получил обязательную силу, «он должен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан. Весь вопрос заключается в том, справедливо подмечал автор, кто, какие лица или учреждения играют деятельную роль на каждой из этих четырех стадий? Кому принадлежит право законодательной инициативы и право обсуждения проекта закона? Какие лица или учреждения обладают правом утверждения закона и обнародования его? Данные и иные им подобные вопросы «не допускают общего решения», ибо в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, политического режима, они решаются по-разному.