Правотворчество: понятие, виды, принципы
Проблемы правотворчества всегда привлекали к себе внимание исследователей, в особенности тех, кто последовательно разделял позитивистский подход к определению понятия и содержания права. И это не случайно, имея в виду теоретическую и практическую значимость данного вида деятельности любого государства, а также то обстоятельство, что категория «правотворчество» всегда занимала одно из важнейших мест среди других государственно-правовых категорий.
Характеризуя правотворчество, необходимо заметить прежде всего, что оно представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.
По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.
В юридической науке нет единого подхода к исследованию правотворчества и к его определению. Наряду с традиционным и весьма распространенным представлением о правотворчестве как о «форме государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»* в научной литературе имеют место и иные его определения. В частности, правотворчество нередко понимается как «направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих».'
Раскрывая принципиальное отличие данного определения, сформулированного С.В. Полениной, от ранее приведенного, автор подчеркивает, что в первом случае «понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов». В основу же второго определения положена «социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие».
В юридической литературе традиционное представление о правотворчестве как о форме, или виде государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, нередко называют правотворчеством в собственном («буквальном») смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения государственных органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.
В системе правотворчества исследователями иногда выделяется процесс законотворчества, название которого говорит само за себя. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только высших законодательных органов того или иного государства. В отличие от правотворчества в собственном, буквальном смысле слова законотворчество порождает не всю систему нормативно-правовых актов, весьма условно и далеко не всегда удачно именуемых «законами», а только те из них, которые по всем признакам - по форме и по содержанию- являются именно таковыми.
Наряду с правотворчеством в собственном, узком смысле слова в научном юридическом лексиконе довольно часто используется также термин и понятие «правотворчество в широком смысле слова». В качестве его синонима употребляется термин и понятие «правообразование».
Последнее является наиболее широким понятием в данной сфере деятельности государства, охватывающим собой как правотворчество в собственном, буквальном смысле слова, так и законотворчество. И то и другое как в теоретическом, так и в практическом плане выступают в качестве составных частей «правообразования». Дело в том, что последнее включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а зачастую и не столько от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.
Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов. Весьма важно также определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативно-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований, содержащихся в различных нормативно-правовых актах.
Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные факторы. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.
Каждый нормативно-правовой акт, в особенности фундаментальный, каковым является конституция, должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами, место и роль государства в окружающей, его международно-правовой среде.
Для решения этих и им подобных задач законодатель каждой страны при подготовке любого сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит перед необходимостью исследовать различные социальные факторы, обусловливающие потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявить и тщательно учесть при формировании правовых норм многообразные интересы социальных и национальных образований, классов и общества в целом; провести сравнительный анализ подготавливаемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем других государств, но и с иными регуляторами общественных отношений; поставить и провести в случае необходимости социальные эксперименты для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений; определить характер взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной системы права; провести иные подготовительные действия».
В стремлении систематизировать правообразующие факторы в отечественной и зарубежной юридической литературе их издавна группируют следующим образом.
Во-первых, в системе такого рода факторов выделяют те из них, которые относятся к «естественной среде». Среди них - биологические, климатические, демографические, географические и многие другие им подобные факторы.
Подчеркивая важность естественных факторов для процесса правотворчества и правообразования вообще, авторы, занимающиеся данными проблемами, особо акцентируют внимание на том, что воздействие данных факторов на общественные отношений проявляется, как правило, двумя путями: а) путем «детерминации» объекта правового регулирования и б) путем влияния «на принимаемые в этих рамках нормативные решения». При этом верно подмечается, что процесс воздействия естественных факторов может быть понят «только постольку, поскольку они рассматриваются не как факторы «в себе», а как факторы, находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости с факторами социальными».
Во-вторых, в научной литературе особо рассматриваются правообразующие факторы, относящиеся к социально-экономической, политической и идеологической среде.
К этой группе факторов принадлежат такие, как: а) основные экономические структуры «определенной формы социальной организации общества с их объективными закономерностями»; б) основные классы, слои и группы, возникающие в том или ином обществе на присущей ему экономической основе; в) существующие между этими социальными общностями отношения - их характер и уровень, оказывающие влияние на процесс правообразования и реализации права и господствующая в том или ином обществе идеология и др.
И, в-третьих, к особой группе факторов в научной литературе относят те, которые формируют в своей совокупности общий, «человеческий фактор». На процесс правообразования огромное влияние оказывают не только объективные факторы, порожденные окружающей социально-политической, экономической и иной средой, но и субъективные факторы.
Данное положение касается проявления индивидуальной воли во всех сферах жизни общества, а также в процессе правообразования.
Правотворческая деятельность государства осуществляется в различных формах. В каждой стране существуют свои особенности этой деятельности, ее виды и формы.
В Великобритании, например, правотворческая деятельность осуществляется в таких ее формах, как законодательная деятельность парламента, принимающего законы (статуты); правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика), правотворческая деятельность центральных органов государственного управления и местных органов государственной власти (самоуправления), издающих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющих дело с правовыми обычаями.
В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть «предположительно должна была бы оставаться исключительно привилегией парламента - законодателей, непосредственно подотчетных избирателям». Теоретически эта посылка справедлива и для государственного механизма современной Англии, но в реалиях, в жизни парламенту «приходится передавать часть своих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам». Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, комиссии и Совет Европейского Союза - «все они наделены парламентом полномочиями по изданию правовых актов». И все же, заключают авторы, суверенитет парламента в правовой сфере сохраняется, ибо ни один из нижестоящих органов не может законодательствовать иначе как на основе законов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешения парламента.
В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путем проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа (ч. 3 ст. 3); субъектами Федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения- Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами - путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.
Сравнивая различные виды правотворческой деятельности, осуществляемой в России, с правотворческой деятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так и особенное. Специфика проявляется, в частности, в наличии у той и другой страны своих видов правотворческой деятельности (скажем, в Великобритании - судебная правотворческая деятельность, в России - правотворчество с помощью референдума и путем заключения правовых договоров), в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления правотворческой деятельности государственных органов.
Говоря об общности правотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего на общность организационно-технических и иных ее целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную систему права, а также на сходство средств и основополагающих принципов осуществления правотворческой деятельности.
В научной и учебной литературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что правотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности.
Выделим такие принципы, как: демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности; законность и конституционность, означающие строгое и неуклонное следование конституции и законам в процессе правотворческой деятельности; гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей; профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса. Особо выделим и принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия и нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам.