Консервация деградированных земель
В целях охраны земель разрабатываются и реализуются специальные меры, которые включают мелиорацию и рекультивацию земель, консервацию деградированных земель. Мелиорация земель. Правовые требования по проведению мелиоративных мероприятий установлены в Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».
«Мелиорация» дословно означает «улучшение». Применительно к землям она состоит в проведении мероприятий по улучшению физических и химических характеристик земель, созданию оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв, а также других условий; необходимых для ведения сельского хозяйства. К мелиоративным мероприятиям относятся действия по орошению засушливых и осушению заболоченных и излишне увлажненных земель, расчистке земель, заросших кустарником и мелколесьем, проведению лесопосадок в целях борьбы с эрозией, известкование, фосфатование и гипсование почв. Соответственно различают гидромелиорацию и агромелиорацию, культуртехническую и химическую мелиорацию земель.
Проведение мелиоративных мероприятий в необходимых случаях требует сооружения и эксплуатации мелиоративных систем - каналов, водохранилищ, систем орошения и дренажных систем, гидротехнических объектов. Их строительство и эксплуатация осуществляются гражданами и организациями в соответствии с государственной лицензией на соответствующие виды деятельности по результатам государственной экспертизы предпроектной и проектной документации, а также при условии положительной оценки государственной экологической экспертизы.
В целях сохранения целостности мелиорированных земель установлены ограничения на их дробление. В частности, не допускается выдел земельного участка в счет доли, если размер такого земельного участка меньше минимального, специально установленного для этой категории субъектами РФ.
Рекультивация означает восстановление нарушенных земель, плодородия и других полезных свойств почв. По завершении рекультивации предполагается своевременный возврат рекультивированных земель в хозяйственный оборот. В необходимых случаях, связанных со строительством и добычей полезных ископаемых, рекультивация сочетается с обязанностью пользователя снять и использовать плодородный слой почвы. При снятии плодородный слой остается в собственности собственника земельного участка и может использоваться им только для улучшения малопродуктивных земель.
Общая обязанность землепользователей по рекультивации земель закреплена в ЗК. В соответствии со ст. 13 ЗК в обязанности собственников, владельцев, арендаторов и землепользователей входят рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств, а также своевременное вовлечение земель в хозяйственный оборот, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Применительно к нарушению почвенного слоя при ведении горных работ обязанность по рекультивации земель предусмотрена ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах». В частности, на недропользователей возлагается обязанность по завершении работ привести участки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Консервация деградированных земель означает временное изъятие загрязненных земель из хозяйственного оборота в целях их восстановления и проведения очистных мероприятий. Данная мера охраны введена в ответ на обострившуюся за последнее десятилетие проблему загрязнения земель опасными отходами, химическими и радиоактивными веществами.
Консервация земель проводится в целях сохранения и восстановления плодородия почв, улучшения природной среды и охраны здоровья человека. Решение о консервации земельного участка либо его части принимают в зависимости от категории земель и формы собственности органы государственной власти либо органы местного самоуправления по результатам обследований, проводимых Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, МПР России, Минсельхозом России либо Минздравом.
Применительно к землям сельскохозяйственного назначения, подвергшимся радиоактивному и химическому загрязнению, консервация обязательна. В порядке консервации эти земли выводятся из категории земель сельскохозяйственного назначения и переводятся в земли запаса. С этого момента их использование не допускается, включая производство и реализацию сельскохозяйственной продукции. Решения о переводе в категорию запаса земель сельскохозяйственного назначения, за исключением федеральных земель, принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ.
По отношению к другим категориям земель могут быть установлены ограничения в виде особых условий использования. В этом случае земельные участки сохраняются за собственниками, пользователями, владельцами, арендаторами, если ими создаются условия для восстановления земель.
Расходы по восстановлению земель несут лица, виновные в их деградации. Они также обязаны полностью возместить потери и убытки сельскохозяйственного производства, а в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, - возместить собственнику его стоимость. Недостаточно ясен вопрос о том, кто несет расходы по восстановлению земель и компенсирует все убытки, если виновное лицо не обнаружено. Положением о консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, предусматривается в этом случае финансирование восстановительных мероприятий из соответствующих бюджетов. Однако такие возможные расходы, которые могут быть значительными, необходимо предусматривать при определении бюджетов.
Несмотря на большое внимание, уделяемое правовому регулированию в области охраны земель, положение дел в этой области остается неудовлетворительным. В подавляющем числе регионов процессы деградации земель не только не остановлены, но и приобрели тенденцию к нарастанию. Так, в последнее время наблюдается резкое снижение содержания гумуса на землях сельскохозяйственного назначения. Практически не ведется известкование, фосфатование почв, значительно сократились мелиоративные работы. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель РФ в 2000 г., из-за отсутствия финансирования работы по почвенным и геоботаническим обследованиям почвы повсеместно свернуты. Мероприятия по борьбе с эрозией, предусмотренные Федеральной комплексной программой повышения плодородия почв России в 1996-2000 гг. (II этап), остались практически нереализованными.
Нарастает интенсивность процессов опустынивания на территории Республики Калмыкия, которое уже охватило более 48% территории. Площадь открытых песков только за 1997 г. увеличилась на 40 тыс. га. Из-за недостаточного финансирования работы по фитомелиорации, закреплению открытых песков не проводятся. В районах интенсивных работ по добыче полезных ископаемых остается нерешенной проблема рекультивации земель. В Ненецком автономном округе около 200 скважин из 900 пробуренных с 1974 г. не ликвидированы. Из общей площади нарушенных в результате эксплуатации нефте- и газодобывающих предприятий (2,7 тыс. га) рекультивирован лишь 1% земель. Повсеместно усилились процессы захламления земель, загрязнения неконтролируемо размещаемыми отходами. К примеру, в Московской области размещены 96 полигонов для хранения отходов и более 200 санкционированных и несанкционированных свалок. Почти все отходы вывозятся из Москвы в Московскую область.
Такое положение с выполнением мероприятий по охране земель не может быть признано удовлетворительным. В этих условиях требуется не только совершенствование законодательства в направлении более детального разъяснения прав и обязанностей по охране земель, разработки процедур выполнения мероприятий по охране земель, но и обеспечение достаточного финансирования.