Содержание государственного управления земельным фондом
Государственное управление на субъектном уровне распространяется на земли, находящиеся в пределах территории соответствующего субъекта РФ, а также на земли, приобретенные на территории других субъектов РФ. Государственное земельное управление в различном объеме и различного содержания осуществляют высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган, а также министерства и ведомства субъектов РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ, в частности, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной ему в управление. Система министерств и ведомств в субъектах РФ создается в соответствии с потребностями каждого субъекта, экономическими и географическими особенностями, полномочиями и компетенцией, установленными соответствующими законами субъектов РФ, договорами и соглашениями с Российской Федерацией.
К примеру, в Ставропольском крае функции государственного земельного управления выполняют:
Министерство сельского хозяйства, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды СК, Министерство имущественных отношений, Управление архитектуры и градостроительства, краевая регистрационная палата. Министерство сельского хозяйства является исполнительным органом государственной власти Ставропольского края осуществляющим проведение единой государственной политики в рациональном использовании земель сельскохозяйственного назначения. Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды в рамках полномочий по охране окружающей среды выполняет функции по охране земель. Министерство имущественных отношений осуществляет управление и распоряжение государственной собственностью Ставропольского края, управление в области приватизации и регулирования рынка недвижимости. Управление архитектуры и градостроительства обеспечивает выполнение земельного законодательства при застройке городов и других поселений края, а краевая регистрационная палата является учреждением юстиции, отвечающим за государственную регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними.
На третьем, низовом уровне вертикали государственного земельного управления находится местное самоуправление. Как уже упоминалось, оно занимает это место только в тот момент и в той мере, когда соответствующие полномочия и функции государственного земельного управления им переданы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств. Помимо этого, местное самоуправление имеет собственную компетенцию в области регулирования земельных отношений. Местное самоуправление осуществляется гражданами через органы местного самоуправления, которые создаются в структуре местного самоуправления для регулирования земельных отношений. К таким органам относятся специальные подразделения в виде служб, ведающих земельными вопросами местного значения, создаваемые в структуре местных администраций.
Управленческие полномочия местных органов распространяются на земельные участки в пределах муниципальных образований - городов, поселков и других поселений, а также на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности за пределами границ муниципальных образований.
Вопрос о том, обладают ли реально органы местного самоуправления делегированными государственными полномочиями, остается дискуссионным. С одной стороны, по утверждению Госкомзема России, изложенному еще в письме от 20 апреля 2000 г. № СС-864 «О государственном регулировании земельных отношений», делегирование полномочий в области земельных отношений органам местного самоуправления не предусмотрено. С другой - в соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования и контроль за использованием земель, находящихся в границах муниципального образования, т.е. независимо от форм собственности. Также в соответствии со ст. 56 Градостроительного кодекса органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные требования к использованию земельных участков, включая государственные земли.
Определенная роль закреплена за органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков. В соответствии со ст. 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивают выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства, а также информируют население о возможном предоставлении земельного участка. Лесной кодекс предусматривает, что участки лесного фонда передаются в аренду территориальным органом лесного хозяйства с участием органов местного самоуправления.
Законом «О плате за землю» за местными органами самоуправления закреплены функции по регулированию налогообложения. В частности, им дано право с учетом благоприятных условий размещения земельного участка повышать ставки земельного налога на сельскохозяйственные угодья и в зависимости от местоположения и зон различной градостроительной ценности осуществлять дифференциацию средних ставок земельного налога на городские земли. Таким образом, местные органы самоуправления обладают реальными правами по установлению правового режима земель любой формы собственности, в том числе федеральной, распоряжения земельными участками, т.е., по сути, правом осуществлять государственное земельное управление на территории муниципального образования. Если учесть, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ управление федеральной собственностью является исключительным ведением РФ, то любое установление права местных органов принимать решения по отношению к федеральным землям на основании федеральных законов можно фактически признать делегированием. Несмотря на это, формулировки вышеупомянутых законов не позволяют дать точного ответа на вопрос о том, являются ли предусмотренные федеральными законами полномочия «передачей» (делегированием) либо образуют собственную компетенцию органов местного самоуправления. Процедуры делегирования государственных полномочий не установлено.
Тем не менее местное самоуправление остается важным звеном в управлении земельными отношениями. Органы местного самоуправления выполняют функции управления землями, находящимися в муниципальной собственности, принимают решения об изъятии земель для муниципальных нужд, изымают в установленных случаях сельскохозяйственные угодья в муниципальную собственность, осуществляют регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др.
Функции государственного земельного управления - виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства.
Они включают:
нормативно-правовое регулирование,
предоставление и прекращение прав на земельные участки,
землеустройство,
территориальное планирование и зонирование,
учет земель и ведение земельного кадастра,
регистрацию прав на земельные участки,
контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг.
Нормативно-правовое регулирование означает деятельность органов государственного земельного управления по разработке и принятию подзаконных нормативных актов. Право принимать нормативные правовые акты в общем установлено Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о соответствующих ведомствах, другими законами и подзаконными актами.
Предоставление и прекращение прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также изъятие земель, находящихся в частной собственности, представляет собой деятельность по распределению и перераспределению земель. В необходимых случаях предоставлению прав на земельный участок одному лицу предшествует вынесение решения о прекращении прав на этот участок другого лица или изъятие земельного участка для государственных нужд. Применение такой сложной процедуры необходимо главным образом при строительстве промышленных объектов, дорог, требующих изъятия земель сельскохозяйственного назначения, землепользования в городах и других поселениях. К данной функции относятся также действия государственных органов в связи с приватизацией земель и совершением иных сделок, связанных с отчуждением права собственности. Права на земельные участки подлежат государственной регистрации, которая включает действия по оформлению и выдаче документов, устанавливающих право на земельный участок, занесению сведений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Землеустройство - деятельность по организации территории. Она заключается в определении и установлении границ земельных участков, определении мест размещения объектов на земельных участках. По результатам землеустроительных работ составляется план земельного участка.
В целях рационального использования земель с учетом их естественных характеристик, экономической ценности, оптимального сочетания землепользовании осуществляются такие функции государственного земельного управления, как территориальное планирование и зонирование территории. Они заключаются в подготовке генеральных планов развития населенных пунктов, выделении в пределах какой-либо территории функциональных зон (например, в национальных парках, городах). При зонировании территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений определяются зоны, наиболее благоприятные для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»).
В процессе учетной деятельности, включая инвентаризацию земель, осуществляются сбор и систематизация сведений о земельных участках. Полученные в порядке учетной деятельности сведения заносятся в государственный земельный кадастр.
Государственный контроль за использованием и охраной земель заключается в проверке намечаемых и реализуемых действий землепользователей, включая собственников, на предмет их соответствия требованиям законодательства. Контроль осуществляется в форме инспекционных проверок, экспертиз, выявления правонарушений и применения мер ответственности. Разновидностью контроля является мониторинг, под которым понимается деятельность по наблюдению за состоянием почв.