Правовой статус губернатора. Компетенция
В процессе становления Российского федеративного государства, создания новых государственных структур особое место занимает формирование института губернаторства в краях, областях и автономиях Российской Федерации. От того, как будет сформирована исполнительная власть в субъектах Российской Федерации, во многом зависят и результаты реформ, и судьба нашего государства.
Современному институту губернаторства достаточно мало лет, более того, не все главы администраций и сегодня называют себя губернаторами.
Впервые о губернаторстве вспомнили в Нижнем Новгороде, где руководитель области Б. Е. Немцов стал называться губернатором. Затем у него появились последователи, и данное название главы администрации стало входить в жизнь и получило закрепление в уставах целого ряда субъектов Российской Федерации.
Институт губернаторства для России не новь. Так, еще в 1708 году в России было введено новое территориальное деление государства: было учреждено восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В период с 1713 по 1714 гг. число губерний в стране возросло до одиннадцати.
Во главе каждой губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор, который объединял в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Ему подчинялись обычно четыре помощника по отраслям.
Первыми губерниями были: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1713 г. создана была Рижская, в 1714 г. - Новгородская и в 1717 г. - Астраханская.
После Петра I пыталась развивать институт губернаторства в России Екатерина II. Ее желанием было создание правительства в каждой губернии. Но этого нововведения Россия не восприняла, т. к. попытка перенести на русскую землю основы западных институтов управления не увенчалась успехом.
Губернская реформа 1775 года, проведенная Екатериной II, была направлена на разукрупнение губерний, их число было удвоено и достигло вначале 40, затем и 50. Деление осуществлялось по административному принципу. Основной целью деления было создание аппарата по фискальным и полицейским делам. На территории губернии проживало 400 тысяч душ, а в уезде - около 30 тысяч душ. Провинция при этом упразднялась.
Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности губернатор опирался на губернское правление - губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы решались казенной палатой. Руководство нескольких губерний поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, и он мог непосредственно обращаться с докладом к императору.
Автору крайне интересна позиция К. С. Бельского, который усматривает в преобразовании в советский период института губернаторов в институт первых секретарей обкомов и крайкомов партии. Его доводы вполне логичны, т. к. названные первые секретари Областных комитетов КПСС и Краевых комитетов КПСС назначались, или, в крайнем случае, рекомендовались, на должность Генеральным секретарем ЦК КПСС. Все ждали, что скажет "первый". Однако не следует забывать, что эти самые "первые" всегда были ответственны перед ЦК КПСС, периодически отчитывались на конференциях, пленумах перед своими товарищами по партии, которые их избирали на должность. Очень важной функцией первых секретарей всегда был вопрос кадровый, а именно: все руководители, назначаемые на должности в различные учреждения, организации и предприятия должны были пройти согласование и получить одобрение первого секретаря крайкома КПСС или обкома КПСС. Порой отношения складывались так, что они вмешивались непосредственно в деятельность суда, прокуратуры, органов народного контроля и т. д. Однако их деятельность в целом позволяла сохранять сильный центр, четкую вертикаль власти и единство государства.
Совмещая деятельность свою в области, крае с членством в Совете Федерации, губернатор занял такое положение в регионе, которого никогда не занимал губернатор в истории России. Между тем в большинстве уставов не была предусмотрена ответственность губернаторов за свою деятельность. Становится ясным, что губернаторы 1991 - 2000 годов ни перед кем не отвечали, тогда, как сам принцип существования исполнительной власти предусматривает именно ответственность за дела по управлению данной территорией. Нарастал среди губернаторов произвол и безнаказанность. Особенно, если учитывать, что губернатор мог опираться на мощный материальный и административный ресурс в своем регионе. Не изменил этого положения и созданный Президентом Российской Федерации в самом начале 90-х годов институт представителей Президента РФ. Процесс децентрализации продолжал нарастать, что серьезно ослабляло вертикаль исполнительной власти в стране.
В настоящий период существует ряд проблем в реализации института губернаторства в России. Так, по-прежнему идут споры по поводу способов получения власти губернаторами: назначать или выбирать всенародно. Некоторые предлагают также избирать главу администрации (губернатора) областным или краевым законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, т. е. навязывают парламентарную модель государственной власти в регионе. Если задать такой вопрос самим губернаторам, ученым правоведам, журналистам, то можно услышать совершенно разные ответы на него.
Интересным, на наш взгляд, является вопрос: кто сможет стать губернатором, чем должен быть отмечен этот человек, какими особыми качествами он должен обладать. Ответ на этот вопрос как бы вытекает из предыдущего.
Следует присоединиться к мнению С. А. Авакьяна, который считает, что губернатор не может быть политической или хозяйственной фигурой. «Он должен быть всем» и далее: «характерен взгляд на губернатора как на консолидирующую личность. Этот человек объединяет вокруг себя все население края, области. Он является первым среди всех. Словом, он представляется комплексной фигурой. Хорошим губернатором может стать тот, кто владеет искусством руководства, а уж какая будет мера полномочий и в какой момент - это жизнь покажет». Много уже рассуждали о компетенции, квалификации и личностных качествах губернатора.
Здесь уместно вспомнить книгу драматурга и писателя Ильи Сургучева «Губернатор», посвященную ставропольскому губернатору Николаю Егоровичу Никифораки. В истории Ставропольской губернии особое место всегда занимала деятельность губернаторов - «первых блюстителей неприкосновенности прав верховной власти». В их талантливой плеяде особое место занимал генерал Никифораки, по сути превративший губернию с ее центром в цветущий оазис. Выпускник Санкт-Петербургского Михайловского артиллерийского училища, затем военной академии, герой Кавказской войны, удостоенный высших наград России, Николай Егорович Никифораки на протяжении 17 лет управлял Ставропольской губернией. Интеллигент, профессионал и патриот своего Отечества, он вникал во все сферы жизни губернии и ее центра. Перечислить его благие деяния в рамках одной статьи просто не представляется возможным. Вот таким и должен быть губернатор.