Государственная служба: понятие, основные признаки
Служба - одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. С появлением классов, государства, зарождением политических партий, общественных организаций, частных организаций и т.д. параллельно шел процесс укрепления службы и разделения службы и служащих на соответствующие социальной структуре виды и группы. В историческом плане развитие службы шло применительно к отмиранию одних и появлению новых социальных групп (классов и др.), развитию хозяйства и его специализации, а в целом наблюдается непрерывный рост численности видов службы и количества служащих.
В современных российских условиях разделение службы на виды с учетом перспектив ее развития проводится в нашем законодательстве также применительно к социальной структуре общества и государственному механизму.
Следует выделить прежде всего такой вид службы, как государственная служба. Выделение ее на первое место оправдывается как наибольшей численностью государственных служащих в сравнении с другими группами служащих, так и правовым регулированием: государственная служба - наиболее отрегулированный и обеспеченный в правовом отношении вид службы, другие виды службы заимствуют для регулирования своих служебных отношений многие нормы государственной службы.
Государственные служащие, составляющие государственную службу и ее осуществляющие, служат государству, выполняют государственные задачи и задания. Но что такое государство в рассматриваемой ситуации? Это государственный аппарат, т.е. те же государственные служащие. Поэтому более точным будет сказать, что государственные служащие выполняют волю государства, выраженную в его предписаниях, - в законе, других нормативных правовых актах. В правовом государстве государственный служащий служит закону, а не должностным лицам. Только в этом случае государственная служба способна выполнять свое предназначение, решать конкретные задачи, обеспечить социальную и правовую защиту каждого государственного служащего и всего их контингента.
Вторым признаком государственной службы является оплата труда государственных служащих: он оплачивается государством, притом, как правило, из государственного бюджета.
Наконец, отметим и ту особенность государственной службы, что организация государственной службы и деятельность государственных служащих регулируется государственными предписаниями в виде законов о службе, указами и иными нормативными правовыми актами.
Государственная служба опосредует и охватывает в настоящее время три сферы государственной деятельности, применительно к которым и должны быть выделены в рамках государственной службы два ее вида: государственная служба в органах государства (представительных, исполнительных, правосудии и т.д.). К сфере государственной службы относится и последний ее вид - воинская служба (вооруженные силы, другие вооруженные формирования). Она имеет, как известно, свое специфическое содержание и назначение, отличное от двух других видов государственной службы, но полностью отвечает тем критериям, которые характеризуют государственную службу, - выполняет задачи государства, оплата труда и т.д.
Все названные виды службы имеют, каждая, свои цели и задачи, они осуществляются в обособленных организационных структурах и имеют в известной мере отдельное нормативно-правовое регулирование. Отметим, однако, то общее, что свойственно всем этим видам, вместе взятым: эти виды службы не являются государственными. Это означает, что они решают свои, специфические задачи, отличные от задач государственной службы, это означает далее отсутствие повседневного, оперативного руководства этими видами службы со стороны государства.
Организация государственной службы
Организация государственной службы означает ее формирование для деятельности и включает большой круг вопросов:
-установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности,
- выработка правил поступления на государственную службу;
- подготовка кадров и повышение их квалификации;
-правила продвижения по службе;
-применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности;
- правила прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила.
Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Все эти вопросы, взятые вместе, принято называть государственной кадровой политикой, стержнем которой являются подбор и расстановка кадров. Кадровая политика - основа всех других видов политики государства. Совершенно ясно, что данная область отношений подготовительной работы требует больших усилий со стороны государства по правовому их регулированию.
Вторая сторона, второе слагаемое государственной службы, если смотреть на нее изнутри, - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объем его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, прием лиц, рассмотрение заявлений и жалоб и т.д.). Разумеется, практическая деятельность служащего также регулируется.
Характеризуя государственную службу, необходимо далее оттенить и ее правовую сторону. В этом плане государственная служба представляет один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы, очерченные выше. Правовые нормы объединены здесь в институт на основе общности по регулированию единой области отношений.
Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового, финансового права, частично некоторых других отраслей (уголовного, гражданского) и потому относится к сложным правовым институтам.
Закон «Об основах государственной службы РФ» дает правовое определение государственной службы: «Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ст. 2).
К государственной службе относится, однако, деятельность лиц не всех трех категорий, а только категорий «Б» и «В». Лица категории «А», как принято считать, - первые лица в государственном аппарате, не несут государственную службу, государственными служащими не являются и на них данный закон не распространяется. Хотя все они занимают государственные должности и выполняют в силу этого важнейшие и определяющие государственные полномочия - руководящего и направляющего значения. Такой подход закона к очерчиванию сферы государственной службы - новый в нашей правотворческой и практической деятельности, свидетельствует о более узкой целенаправленности государственной службы.
Должность в структуре государственного управления
Должность - категория, присущая служащему, государственная должность - государственному служащему. Она предоставляется лицу - государственному служащему - для выполнения возложенных на служащего и государственную службу задач.
Новация Закона «Об основах государственной службы РФ» в части должности в том, что государственные должности занимают не только государственные служащие (лица категорий «Б» и «В»), а и другие лица в государстве, т.е. категории «А», которые, повторим, государственными служащими не являются, поэтому о них далее речи нет.
Должность, как одно из государственных установлений, соединяет в себе все основные элементы организационного и правового статуса лица, ее замещающего. Положение государственной должности характеризуют:
- социальный статус (отношения служащего с ниже-, равно-, и вышестоящими лицами);
- организационный статус (должность состоит в структуре государственной организации, органа и составляет первичное звено в них);
- правовой статус: по каждой должности определяются круг полномочий (функций, прав и обязанностей), основные формы и методы их реализации, ответственность за исполнение.
Следует различать порядок учреждения должностей и порядок их замещения.
В целях обеспечения единства в наименовании должностей на государственной службе, необходимого в повседневной деятельности, их правовом статусе, способах замещения устанавливается единый централизованный в государственном масштабе порядок учреждения государственных должностей.
Должности руководителей высших и центральных органов учреждаются федеральным собранием, президентом, правительством в рамках их компетенции. Все другие должности учреждаются органом управления по труду и официально закрепляются в Реестре должностей государственных служащих, исходя из разделения должностей по видам государственной службы. Учреждение должностей в субъектах Российской Федерации относится к их полномочиям.
Замещение же должности заключается в приеме на данную должность конкретного лица посредством одного из организационно-правовых способов: выборности, назначения, зачисления, конкурса. Каждая должность на государственной службе имеет свой правовой статус и форму его выражения.
Правовой статус должности содержит комплекс должностных полномочий - общий для всех должностей (или, по крайней мере, многих) и для данной должности. Правовой статус устанавливается в три этапа:
а) основы правового статуса определяется одновременно с учреждением должности органом учредителем;
б) типовой правовой статус определяется Реестром должностей государственных служащих;
в) индивидуальный правовой статус устанавливается по каждой должности на основе типового соответствующим органом, в котором состоит должность, или его руководителем.
Правовой формой закрепления правового статуса должности является закон, например, Закон о милиции, другие правовые нормативные акты, в которых закреплены, как правило, типовые полномочия по одноименным должностям. Конечным же актом, закрепляющим правовой статус должности, является должностная инструкция, которая не может быть, как правило, типовой, а должна быть индивидуальной по каждой должности в любой организации, потому что объем работы и в связи с этим должностных полномочий в организациях оказывается нередко не совсем одинаковым даже для одноименных должностей.
О видах должностей следует излагать в связи с их большим количеством, различными способами замещения и т.д.
Должности на государственной службе разделяются на виды (группы) по ряду оснований:
а) по видам деятельности в государственных органах и организациях - в государственном аппарате, в администрации государственных предприятий и учреждений, на воинской службе: в свою очередь, в каждой из этих трех сфер государственной деятельности различаются должности тоже по видам, например, в государственном аппарате - должности управленческие, контрольные и т.д.;
б) по масштабам действия - типовые (большинство должностей) и индивидуальные (например, руководитель структурного подразделения в аппарате Администрации Президента РФ);
в) по способам замещения - выборные, назначаемые, конкурсные, замещаемые по зачислению; г) по замещению в данное время - занятые и вакантные, по признаку взаимоотношений государственных служащих замещаемые ими должности разделяются Законом на пять групп:
- высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);
- главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
- ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
- старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
- младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).
В разрезе общественного разделения труда государственная служба составляет одну из разновидностей общественно необходимого труда, доступ к которому не должен быть ограничен какими-либо социальными соображениями. В статье 32 Конституции закреплен принцип равного доступа граждан РФ к государственной службе. При подборе кандидатов на государственно-служебные должности критерий один - профессиональная пригодность к исполнению должности, определение которой обусловлено конкретными показателями уровня образования, стажа и т.д.
В соответствии с таким положением государственной службы правом на государственную службу граждане обладают независимо от пола, национальности, расовой принадлежности, членства и общественных объединений, имеющие соответствующее образование. Законами и другими правовыми актами Российской Федерации устанавливаются специальные требования к лицам, поступившим на службу в органы ряда отраслей (суд, прокуратура, милиция, народное образование, здравоохранение и др.), касающиеся возраста кандидата, специального образования, стажа работы, здоровья и иные требования.
Гражданин не может быть принят или состоять на государственной службе в случаях:
- близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а равно братья, сестры родителей и дети супругов), если государственная служба связана непосредственно с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- признания его недееспособным в установленном порядке;
- лишение его права занимать государственные должности на государственной службе в течение определенного срока решением суда;
- наличия заболевания, подтвержденного в установленном порядке;
- отказа от прохождения процедуры прохождения оформления допуска и сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну;
- наличия гражданства иностранного государства; - отказа от представления сведений о доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в соответствии со ст. 12 Закона).