Кадровое обеспечение, организация работы и управления в органах прокуратуры
Кадровое обеспечение органов прокуратуры
Кадровая служба в органах прокуратуры определяется сложившейся системой управления и в этой связи отражает ее трехуровневую (трехзвенную) структуру. Единство и централизация системы органов прокуратуры, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим нашли преломление в целях, задачах, направлениях кадровой работы.
В районном звене органов прокуратуры прокурор района (города) осуществляет все задачи и функции кадровой службы в отношении вспомогательного персонала. Он принимает на работу и увольняет с нее, применяет меры дисциплинарного характера, обладает всеми полномочиями работодателя, предусмотренными в законодательстве о труде Российской Федерации.
В отношении оперативного состава прокурор района (города) обладает ограниченными возможностями. Многие вопросы кадровой работы, как свидетельствует практика, решаются прокурором района (города) за счет личного авторитета руководителя и его умения управлять коллективом прокуратуры без достаточно выраженных в документах полномочий по принятию кадровых решений. Прокуроры районов (городов):
- ведут предварительный учет и отбор кандидатов на вакантные должности помощников прокуроров и следователей;
- организуют работу по повышению квалификации действующего кадрового состава;
- поддерживают необходимую дисциплину и организационный порядок;
- оказывают влияние на продвижение подчиненных сотрудников по службе;
- участвуют в формировании коллективов способных эффективно решать стоящие перед органами прокуратуры задачи.
На этом же уровне управления действуют прокуроры городов с районным делением. Их правовое положение некоторым образом отличается от положения прокуроров районов (городов). Так, в соответствии со ст. 19 Закона о прокуратуре прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур; вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.
На втором уровне управления в прокуратурах субъектов Российской Федерации и в приравненных к ним прокуратурах субъектами кадровой службы являются прокуроры-руководители, старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ по кадрам.
Прокуроры субъектов федерации, приравненные к ним прокуроры в соответствии со ст. 18 Закона о прокуратуре руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором.
В прокуратурах субъектов РФ в штаты введены должности старших помощников и помощников прокуроров субъектов РФ по кадрам, на которых возложена фактически вся работа по кадровому обеспечению прокуратур. В некоторых прокуратурах созданы самостоятельные отделы кадров. Они отвечают за организацию кадровой работы не только в аппарате прокуратуры субъекта РФ, но и во всей нижестоящей системе органов прокуратуры.
На третьем высшем уровне управления в аппарате Генеральной прокуратуры к субъектам кадровой службы относится Генеральный прокурор. В соответствии со ст. 17 Закона о прокуратуре он руководит системой прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры правовые документы, регулирующие порядок реализации мер материального и социального обеспечения, в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.
Генеральный прокурор назначает на должности и освобождает от них прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров и их заместителей, директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместителей, прокуроров районов и городов.
В структуре аппарата Генеральной прокуратуры РФ кадровая служба выделена в самостоятельное управление кадров, состоящее из четырех отделов. Первый отдел занимается кадрами центрального аппарата. В компетенцию второго отдела входит организационно-методическое обеспечение, штаты и обучение кадров. Третий отдел занимается кадрами территориальных органов прокуратуры. В качестве четвертого функционирует отдел пенсионного обеспечения.
Названные кадровые подразделения центрального аппарата Генеральной прокуратуры действуют в соответствии с Положением об управлении кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 апреля 1996 г. Управление кадров Генеральной прокуратуры РФ:
- организует, направляет и осуществляет контроль за работой с кадрами в прокуратурах субъектов РФ, территориальных, а также военных и специализированных прокуратурах;
- совместно с другими подразделениями осуществляет работу по подбору, расстановке, воспитанию и обучению кадров в Генеральной прокуратуре РФ;
- проводит проверки работы с кадрами, в том числе совместно с другими подразделениями аппарата, оказывает практическую помощь;
- готовит материалы для рассмотрения на заседании коллегии и оперативных совещаниях при руководстве Генеральной прокуратуры РФ.
Другое направление работы с кадрами - контроль исполнения органами прокуратуры требований Закона о прокуратуре, приказов Генерального прокурора РФ, инструкций и указаний по кадровым вопросам.
Изучая кадры органов прокуратуры, управление кадров готовит резерв для выдвижения на должности прокуроров субъектов РФ, иных приравненных к ним прокуроров и их заместителей, начальников управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ и их заместителей, вносит предложения о назначении на эти должности компетентных работников, пригодных по своей деловой квалификации и индивидуально-психологическим качествам к руководящей работе. Значительная работа связана с подготовкой материалов о назначении или освобождении работников по должностям, на которые правом назначения наделен Генеральный прокурор РФ, присвоением классных чинов.
Среди других направлений работы с кадрами, которые реализуются в деятельности управления кадров Генеральной прокуратуры РФ следует выделить:
- анализ состояния работы с кадрами в системе прокуратуры РФ;
- изучение и распространение положительного опыта;
- рассмотрение вопросов, связанных с награждением, поощрением и дисциплинарной ответственностью работников органов прокуратуры.
Работники кадровых служб органов прокуратуры должны придерживаться принципов, закрепленных и вытекающих из законодательства, других нормативных документов, а также выработанных практикой. Их выполнение обеспечивает эффективность организации и деятельности всей системы органов прокуратуры.
К таким принципам следует отнести следующие.
Принцип конкурсности, профессиональной, медико-психологической, моральной и возрастной пригодности. Это означает, что при подборе кадров для службы в органах прокуратуры, их расстановке и воспитании работники кадровых аппаратов, руководители органов прокуратуры, принимающие решения по рассматриваемому вопросу, обязаны учитывать имеющиеся в законодательстве о прокуратуре требования, которыми должны обладать кандидаты на работу в органы прокуратуры. Названные требования закреплены в ст. 40 Закона о прокуратуре. При соответствии кандидатов всем необходимым требованиям принимаются те, которые имеют характеристики относительно более высокого значения. (см.ст.40)
Всеобщность и равенство требований к прохождению службы в органах прокуратуры. В соответствии с этим принципом работники органов прокуратуры имеют равные права и обязанности по отношению к правилам прохождения службы в органах прокуратуры. В отношении каждого работника, независимо от его должностного положения, действуют, например, правила присвоения классных чинов, порядок аттестации, зачисления в резерв на выдвижение, морально-этические требования, материальные и социальные гарантии иные требования прохождения службы в органах прокуратуры.
Принцип безупречной репутации. Это требование вытекает из норм федерального закона о прокуратуре, из морально-этических требований к личности прокурора и следователя. Законом о прокуратуре запрещено принимать на работу лиц, имеющих или имевших судимость. О действии названного принципа свидетельствует и текст присяги, которую должны принимать прокуроры и следователи, впервые поступающие на службу в органы прокуратуры. Немаловажную роль в провозглашении данного принципа играет и то обстоятельство, что при отборе кандидатов на службу в органы прокуратуры должна изучаться их личность с точки зрения соответствия установленным в законодательстве о прокуратуре требованиям. Кроме того, сам характер предполагаемой работы, прежде всего ее правоохранительная функция, специальные способы и формы ее осуществления, значительные права и гарантии самостоятельности при принятии решений, затрагивающих права и интересы граждан, создают, условия, при которых нельзя принимать решения о зачислении на службу в органы прокуратуры лиц, о которых имеется общее негативное мнение.
Сочетание демократизма, гласности при подборе, расстановке, воспитании кадров органов прокуратуры является важным общим условием организации кадровой работы.
Соблюдение демократизма и гласности при подборе, расстановке и воспитании кадров чрезвычайно важно, потому что коллективы конкретных прокуратур, как правило, малочисленны. Каждый работник прокуратуры в коллективе играет значительную роль, его достоинства и недостатки очевидны для всех. Очень важно, чтобы интересы личные органически входили в интересы общие и соответствовали интересам коллектива. Это обстоятельство оказывает положительное влияние на результаты деятельности органов прокуратуры. Условия демократизма и гласности позволяют обеспечить такое сочетание интересов. Принцип гласности предполагает открытость службы в органах прокуратуры, доступность к ней каждого, кто отвечает установленным требованиям.
Гласность предполагает право на достоверную, своевременную и полную информацию в работе с кадрами и участие каждого в решении вопросов, касающихся собственных законных интересов.
Однако не менее важно, чтобы эти условия кадровой работы находились в определенном отношении с конфиденциальностью деятельности по отбору, расстановке и воспитанию прокуроров и следователей. Дело в том, что при осуществлении этой работы представителями кадровых служб могут стать известны факты и обстоятельства личного характера, составляющие тайну или те, разглашение которых может отрицательно сказаться на конкретном сотруднике, его родственниках, знакомых, на его работе или его взаимоотношениях в коллективе. В некоторых случаях конфиденциальность кадровой работы может определяться характером выполнения служебных обязанностей.
Принцип законности в деятельности кадровой службы органов прокуратуры предполагает строгое и неукоснительное соблюдение требований Конституции Российской Федерации, трудового законодательства, законодательства о прокуратуре, иных законодательных актов при решении кадровых вопросов. К сожалению, все еще имеют место факты, когда принимаются не соответствующие закону решения об увольнении прокуроров и следователей, их перемещении, не обеспечиваются гарантированные законом социальные права и т.д. Следует также иметь в виду, что при осуществлении воспитательных мероприятий работники кадровых аппаратов, руководители органов прокуратуры должны большое внимание уделять внедрению данного принципа в сознание подчиненных работников органов прокуратуры. Это очень важно, так как их деятельность по осуществлению функций органов прокуратуры связана с различными ограничениями прав и свобод граждан.
Важным принципом работы с кадрами при их подборе, расстановке и воспитании является принцип профессионализма и компетентности.
Профессионализм - это показатель степени выполнения должностных обязанностей, стимул к расширению и повышению знаний, показатель накопленного опыта, развития организаторских и иных способностей, важных для успешного овладения профессией прокурора или следователя. Работники кадровых служб должны постоянно иметь в поле зрения уровень профессионализма работников органов прокуратуры, чтобы решить задачу повышения качества кадрового состава.
Компетентность - это вывод о том, что работник прокуратуры имеет по данной должности конкретный объем знаний, умений и навыков, позволяющий успешно справляться с функциональным предназначением. Компетентность является основанием для принятия решения о соответствии конкретного лица определенной должности.
В работе кадровых служб органов прокуратуры важно соблюдение такого принципа работы с кадрами, как высокая степень доверия кадрам и их иммунитет от незаконных и необоснованных обвинений в сочетании с ведомственной подконтрольностью их поведения.
В Законе о прокуратуре имеются специальные нормы, гарантирующие прокурорам и следователям защиту от необоснованных обвинений и устраняющие препятствия при исполнении служебных обязанностей. Так, в соответствии со ст. 5 Закона о прокуратуре воздействие в какой-либо форме на прокурора и следователя с целью повлиять на принимаемое решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, производимых органами прокуратуры, до их завершения.
В соответствии со ст. 42 Закона о прокуратуре любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
Следуя названному принципу, кадровые службы должны, с одной стороны, очень тщательно осуществлять отбор кадров на работу в органы прокуратуры, чтобы туда не попадали нечестные люди, а с другой - доверять прокурору или следователю, защищать его честное имя от различного свойства нападок и необоснованной критики. Высокая степень доверия к прокурорам и следователям должна, однако, основываться на постоянном контроле их поведения.
Принцип внепартийности и внеконфессиональности.
Этот принцип вытекает из содержания ст. 13 Конституции РФ, в соответствии с которой никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Основанием к отказу в приеме на работу в органы прокуратуры не может быть установленная религиозность кандидата.
В соответствии со ст. 28 Конституции РФ каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
Стабильность и ротация в сочетании с правом на продвижение по службе.
Принцип стабильности означает относительно постоянное занятие определенной должности и уменьшение в целом текучести кадров. Такой подход обеспечивает накопление опыта. Опытные кадры - основа эффективного выполнения задач органов прокуратуры.
Стабильность кадров создает условия для хорошей их управляемости. Одновременно стабильность рождает застой в кадрах. Поэтому чрезвычайно важно стабильность кадрового состава сочетать с его ротацией. Под ротацией понимается смена кадрового состава, причем не только по горизонтали, но и по вертикали. Ротацией обеспечивается приток на работу в органы прокуратуры молодой, энергичной, свободной от предрассудков и устаревших взглядов смены. Расстановка кадров нередко связана с необходимостью ротации кадров.
В органах прокуратуры эта работа приобретает особый характер. Прокурорский работник в силу единства прокурорского надзора не может быть узким специалистом, он обязан хорошо разбираться на любом участке прокурорской деятельности, поэтому очень важно периодически перемещать прокурорского работника по горизонтали, меняя участки работы.
Стабильность кадров и необходимая их ротация должны найти оптимальное сочетание с реализацией права на продвижение по службе.
В названном принципе работы с кадрами находят свое проявление такие требования, как равные возможности на занятие руководящей должности, систематической обновляемости и продвижения кадров, периодичности аттестации прокурорских работников, основанной на оценке их политических, профессиональных, деловых и личных качеств. Реализуя в своей кадровой работе принцип стабильности, ротации в сочетании с правом на продвижение по службе, кадровые аппараты обязаны учитывать и такие важные требования, как необходимое сочетание опытных и молодых кадров, оптимальность выдвижения кадров внутри с приглашением со стороны.
К числу принципов кадровой работы следует отнести ответственность руководителей органов прокуратуры любого уровня за подбор, расстановку и воспитание прокурорских кадров.
Внимание руководителей должно быть обращено на непосредственную работу с людьми, их профессиональные и моральные качества, на воспитание работников в духе неуклонного соблюдения требований закона, интересов личности, общества и государства, профессиональной этики.