Классификация референдумов, как и многих других конституционно-правовых институтов, весьма условна.
По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Возможны и иные виды, например, по финансовым вопросам (такие голосования при выделении кредитов выше определенной суммы часто практикуются в некоторых кантонах Швейцарии), об изменении границ территориальных единиц (проводятся, например, во Франции при слиянии коммун). Конституционным именуется референдум, на котором решаются вопросы, связанные с принятием новой конституции либо с внесением поправок в действующую. Цели законодательного, международно-правового и административно-правового референдумов определены их названием.
По своей обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные.
Обязательный референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ст. 140 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года на голосование народа и кантонов* подлежат вынесению:
− изменения федеральной Конституции;
− вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;
− федеральные законы, объявленные срочными, если для них нет конституционного основания, а срок их действия превышает один год; эти федеральные законы Федеральное собрание должно вынести на голосование в течение года после их принятия.
* Формулировка «голосование народа и кантонов» означает, что решение на референдуме принимается как большинством голосов общего числа проголосовавших избирателей, так и большинством кантонов. Голосом кантона считается результат голосования большинства его избирателей, принявших участие в референдуме (ч. 3 ст. 142 Конституции). Шесть существующих в Швейцарии полукантонов (см. в т. 3 настоящего учебника п. 1 § 6 гл. VI) имеют каждый по половине голоса (ч. 4 ст. 142 Конституции). Только при совпадении результатов голосования народа (т.е. избирателей) и кантонов решение считается принятым.
Кроме того, на голосование только народа подлежат вынесению:
− народные инициативы о полном пересмотре федеральной Конституции;
− народные инициативы о частичном пересмотре федеральной Конституции в форме общего предложения, которое отклонено Федеральным собранием;
− вопрос о том, проводить ли частичный пересмотр федеральной Конституции, если оба совета (т. е. обе палаты Федерального собрания) разошлись во мнениях.
Во втором и третьем случаях референдум предусмотрен в качестве обязательного средства разрешения разногласий – соответственно между группой (100 тыс.) избирателей и Федеральным собранием, и между палатами Федерального собрания. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его.
Если в первом случае мы имеем дело с абсолютно обязательным референдумом, то во втором – с относительно обязательным*.
* См.: Jovičić M. Referendum. Pokušaj uporednopravnog izučavanja. Beograd, 1957, s. 11. В своей брошюре югославский профессор M. Йовичич, анализировал, конечно, соответствующие положения швейцарской Конституции 1874 года, но мы сочли возможным применить его суждения к положениям действующей Конституции.
Факультативный референдум – это такой, который можно проводить, а можно и не проводить. Назначение его зависит от усмотрения органа, компетентного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы. Предметом факультативного референдума может стать любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых на референдум запрещено конституцией или законом. Например, согласно ст. 141 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов на голосование народа могут быть вынесены:
− федеральные законы;
− объявленные срочными федеральные законы, срок действия которых превышает один год;
− федеральные постановления, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;
− международно-правовые договоры, которые: а) являются бессрочными или нерасторжимыми; б) предусматривают вступление в международную организацию; в) влекут многостороннюю унификацию права.
Факультативный референдум может проводиться по решению парламента, части парламента, главы государства и правительства, части избирательного корпуса, иных органов государства.
По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательные и послезаконодательные, то есть проводиться до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными, а послезаконодательные – ратифицирующими, утверждающими.
По правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо постановляющими. Мнение, поддержанное избирателями на консультативном референдуме не является обязательным ни для парламента, ни для правительства. Консультативный референдум проводится по законопроекту или какому-либо акту, подготовленному государственным органом, а не в результате народной инициативы. Вместе с тем результат голосования на таком референдуме оказывает сильное моральное воздействие и на парламент, и на правительство, поскольку им трудно противиться воле большинства избирателей. Так, в 1955 году в Швеции на консультативном референдуме был получен отрицательный ответ по поводу перехода на правостороннее движение. И парламент, и правительство в результате не решились ввести новые правила дорожного движения. Только через 12 лет после достижения соглашения между основными политическими партиями страны парламент ввел новые правила. В Норвегии на консультативном референдуме в 1972 году 53,49 % избирателей высказались против вступления в Общий рынок. Правительство, благоприятно относившееся к вступлению в эту международную организацию, отказалось от своего намерения, хотя юридически не было связано голосованием. Решение правительства или парламента, противоположное воле большинства избирателей, выраженной на консультативном референдуме, может создать кризисную политическую ситуацию, в результате которой возможны досрочные парламентские выборы, отставка правительства и т. п. Консультативный референдум предусмотрен конституцией Швеции (часть первая § 4 гл. 8 Формы правления 1974 г.).
По месту проведения референдумы могут быть национальными, региональными и местными.