Естественным и необходимым дополнением к закону являются административные распоряжения.
Закон не в состоянии предвидеть и исчерпать всех запросов человеческой жизни, всего бесконечного разнообразие человеческих потребностей. Человеческое общество находится в состоянии беспрерывного развития; никакое законодательство не обладает достаточной гибкостью, чтобы быстро приспособляться ко всем изменениям человеческих отношений, и достаточной подвижностью, чтобы в ответ на всякую новую потребность тотчас создавать новую норму. Существующее законодательство представляет громоздкий и тяжелый аппарат, в работе которого встречаются паузы, остановки. Уже из рассмотрения четырех стадий образования закона мы могли видеть, что появлению на свет каждого закона предшествует мучительный процесс рождения, особенно если при этом сталкиваются противоположные интересы и воззрения людей, стоящих у власти. Юридический обычай, восполняющий многие пробелы закона, большею частью развивается еще медленнее. Для образования его нужно многократное повторение однородных случаев, вызывающих применение одних и тех же решений. Назревая очень медленно, иногда в течение целых веков; правовой обычай, поэтому бессилен нормировать новые отношения выходящие из обычной колеи.
Пока совершаются предродовые потуги законодательства, предшествующие появлению закона, жизнь не ждет и предъявляет все новые и новые требования. Поэтому администрации часто приходится сталкиваться с казусами, которые не могут быть разрешены на основании действующего права и которые, между тем, требуют безотлагательного решения. Этим вызывается необходимость существования наряду с законом другой вспомогательной по отношению к нему формы права - административных распоряжений.
Мы уже говорили о различии между административным распоряжением и законом. Закон в тесном смысле издается такими учреждениями или лицами, которым принадлежит верховная власть в ее целом или часть верховной власти; административные же распоряжения имеют значение подчиненное и могут издаваться только в тех пределах, в каких это разрешается законом, причем они могут исходить и от подчиненных правительственных органов. Административные распоряжения создают, однако, очень важные нормы права. Не будучи в состоянии все предусмотреть и исчерпать всех сторон каких-либо сложных жизненных отношений законодательство сплошь да рядом ограничивается предписанием общего свойства, предоставляя административной власти дополнять эти постановления закона, создавать нормы и вырабатывать ряд правил, соответственно потребностям жизни.
Как широки могут быть рамки, предоставляемые деятельности административных органов власти, видно хотя бы из нашей университетской практики. Ст. 121 Университетского устава 1884 года обязывает студентов и посторонних слушателей соблюдать в здании университета порядок, установленный правилами, которые утверждаются министром народного просвещения. До восстановления университетской автономии, весь быт студентов регулировался не столько статьями устава, сколько этими правилами. Особенно в неограниченных монархиях правительственные распоряжения имеют важное значение. В теории установлено общее правило, что правительственные распоряжения могут издаваться теми или другими органами правительственной власти только в границах, установленных законом. Но на практике эти границы нередко нарушаются, в особенности в тех странах, где отсутствуют конституционные гарантии законности управления.