К бюджетной системе относятся органы государственного управления, составляющие и реализующие государственные бюджеты (сметы доходов и расходов), контролирующие поступление доходов и расходование бюджетных средств, вся сфера нормативного регулирования этих процессов.
Исполнительная власть всех уровней разрабатывает и представляет соответствующим законодательным органам проекты бюджетов. Исполнительные органы власти отстаивают, защищают, обосновывают эти проекты. А после их законодательного утверждения выполняют их. Законодательные органы рассматривают, корректируют и в конченом счете утверждают проекты бюджетов в виде Законов о бюджете, превращая их тем самым в основной, главный финансовый документ страны на определенный период времени, как правило, на год с разбивкой большинства доходных и расходных статей на кварталы и месяцы.
Бюджетная система в соответствии с существующими тремя уровнями субъектов государственного управления и собственности (общегосударственный, региональный - субъектов Федерации, и местный или муниципальный) также является трехуровневой - общефедеральной, региональной и местной. Бюджет всех трех уровней называется консолидированным (сведенным вместе) бюджетом. Далее мы будем рассматривать бюджет именно как консолидированный бюджет, если иное не оговаривается специально.
Бюджет бывает дефицитным, если сумма расходов бюджета превышает сумму доходов, и профицитным, если доходы превышают расходы.
Любой бюджет опирается на доходы, собираемые почти со всех хозяйствующих субъектов и домохозяйств. Система законов и норм, регулирующих эту сферу государственной жизни, а также органов, осуществляющих эти функции, составляют налоговую систему страны. В связи с теснейшей связью налоговой системы с бюджетом, часто их рассматривают вместе как бюджетно-налоговую систему.
Денежно-кредитная система - это конгломерат взаимосвязанных, но все же несколько автономных, относительно самостоятельных подсистем экономики: денежной и кредитной, а также проявления деятельности хозяйствующих субъектов, выраженные в потоках (движении) их денежных средств. В целом эти подсистемы вместе с бюджетной подсистемой образует финансовую систему страны.
Следует различать государственные финансы и финансы предприятий и домохозяйств. Не следует сводить финансы страны к государственным финансам, хотя последние являются очень важным звеном и частью национальной финансовой системы.
Субъектами этой системы являются домохозяйства, фирмы, предприятия и учреждения, государственные, региональные и местные органы власти, а также соответствующие рыночной экономике институты (пенсионные и инвестиционные фонды, рынок и институты ценных бумаг, двухуровневая банковская система). Так как в рыночной экономике все хозяйствующие субъекты являются участниками товарно-денежных отношений, то отношения между ними представляют собой главным образом финансовые отношения. Предметом отношений в этой системе являются финансовые ресурсы в разных формах, формирующие бюджеты всех этих субъектов, а также финансовые ресурсы всех субъектов хозяйствования.
Субъекты государственного управления нижнего уровня этой системы, как и хозяйствующие субъекты (домохозяйства и предприятия) ставят перед собой решение проблемы эффективности своего хозяйствования, как правило, в форме обеспечения прибыльности (безубыточности) своей деятельности. Для государственных органов власти на соответствующих уровнях управления основной является не только обеспечение безубыточности деятельности, но и несколько иная и более сложная задача.
Регулируя количество денег в обращении, формируя источники доходов бюджета, способы и величину расходов бюджета, воздействуя на курс своей национальной валюты, устанавливая определенный торговый, таможенный режим, осуществляя другие многообразные регулирующие действия, государство (правительство) и соответствующие монетарные органы, прежде всего Центральный банк страны, призваны оптимизировать воздействие всех этих инструментов на хозяйствующих субъектов таким образом, чтобы максимизировать совокупное благо всех участников хозяйственной и социальной жизни. Совершенно ясно, что достаточно строго выявить и тем более строго количественно выразить и решить эту задачу невозможно. И здесь ограничителем выступает не столько познавательная слабость современного государства, общества и науки, сколько сама сложность современного социума и противоречивость объективных интересов всех субъектов, участников финансовой системы.
Поэтому, как и в подавляющем большинстве случаев, управление всей этой системой и ее компонентами осуществляется адаптивными методами, через примерное, приблизительное приближение всех компонентов системы к некой идеальной в каждый данный момент траектории движения государства в направлении, примерно определяемом высшими органами государственной власти страны в результате сложного политического и идеологического компромисса интересов самых влиятельных участников властного процесса, которые в очень опосредованном виде отражают интересы, в конечном счете, большинства социальных слоев населения.
Вот эта мысленная, идеальная (не в смысле превосходная, замечательная в своем совершенстве, что пока недостижимо) траектория и есть цель разработки и реализации бюджетно-финансовой политики. Поскольку пока это в научном смысле нерешенная задача, здесь важны опыт, мастерство ее разработчиков и исполнителей. Поэтому-то можно утверждать, что финансовая политика (как, впрочем, и всякая иная) есть не только ремесло, не только наука, но и искусство. Поэтому так велико влияние, "печать", накладываемые на проводимую реальную политику личностей тех лидеров в каждой стране, которые инициируют и добиваются проведения той или иной финансовой политики, которая, как правило, является центром, осью, ядром экономической политики.
Государственный бюджет является мощнейшим финансовым и политическим инструментом в руках тех группировок ныне правящего класса - новой буржуазии, которые оказались ближе всего к определению, формированию государственной политики в каждый данный момент. Действительно демократическое буржуазное государство потому следует на практике принципу разделения властей и в финансовой сфере, что такое разделение полномочий в классовом обществе наилучшим образом создает некоторые правовые предпосылки ограничения возможностей отдельных группировок правящего класса реализовать свои частно-групповые интересы в ущерб интересам остальных социальных слоев и групп общества.
Органами государственного управления, осуществляющими управление и координацию финансовой сферой страны, являются законодательные органы власти разных уровней, органы исполнительной власти, начиная с центрального правительства до его министерств, комитетов и специализированных организаций, наделенных особыми функциями и полномочиями (министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, государственное казначейство, налоговые, таможенные органы), имеющий особый статус центральный банк страны, контрольные органы (Счетная палата, контрольное управление Администрации президента, министерские контрольно-ревизионные управления).
Согласование деятельности разных подсистем финансовой системы страны происходит в виде разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в целом и особенных, частных политик в каждой подсистеме - бюджетной, налоговой.
Следует различать декларируемую (провозглашаемую) политику и фактически проводимую политику, которые иногда различаются кардинально. Точно так же может реализовываться некая финансовая политика без всякого официального ее провозглашения. Наконец, часто реализуемая политика фактически оказывается разнородным конгломератом неких внутренне противоречивых мер, что отражает отсутствие иногда даже минимального единства в политических силах, осуществляющих руководство страной в какой-то период времени.
Критериями успешности проводимой финансовой политики можно считать социально-экономические достижения страны, что противоречиво, но достаточно ясно обнаруживается в системе макроэкономических показателей развития той или иной страны. Если страна быстро минует понижательную фазу трансформационного периода, обеспечивает устойчивость национальной валюты, энергично способствует экономическому росту при минимальных потерях населения - такая финансовая политика считается успешной.
В реализации в переходный период экономической политики вообще и финансовой политики в частности отражаются общие идеологические подходы, характерные для всей этой группы стран, осуществляющих рыночные реформы. Эти идеологические подходы можно весьма условно сгруппировать следующим образом: праволиберальный, левый и центристский. При этом напомним, что есть классификация такого рода и в идеологии, и в политике, и в экономике. Чаще всего они совпадают. Мы рассматриваем именно идеологические подходы и экономическую политику этих трех видов - либеральную, левую и центристскую.
· В конечном счете, за этими экономическими идеологиями стоят три сочетания социальных сил в переходных обществах.
o Новая крупная буржуазия стремится к безраздельному господству и обеспечению прежде всего своих узкогрупповых классовых интересов; ее экономической идеологией является либерализм - полная свобода рук и минимум государственного контроля внутри страны и энергичное отстаивание ее экономических интересов за рубежом.
o Левая идеология выражает объективно интересы пострадавших от трансформационных преобразований социальных слоев населения и той части новой буржуазии, которая или обделена при массовой приватизации государственной собственности, или считает ее результаты неправильными.
o Центристская экономическая идеология выражает в основном интересы нового правящего класса, но более всего интересы этого класса в целом, а не отдельных кланов и групп, и представляет собой попытку совместить общеклассовые (буржуазные) и общенациональные (межклассовые) интересы с фактическим признанием результатов победы некоторых групп и кланов нового правящего класса, необходимости сочетания некоторой свободы рук этих групп с определенным государственным регулированием и контролем за этими процессами.
· Во всех постсоциалистических странах можно выделить с точки зрения успешности проведения эффективной финансовой политики три группы стран.
o В лучшем случае становление новой финансовой системы и удачная реализация успешной финансовой политики заняла в некоторых странах два-три года. К таким странам можно отнести Польшу, Чехию, Словакию, Венгрию, Эстонию, Латвию, Литву, Словению.
o Россия относится к средней группе стран, занимая в ней позиции не самые передовые. В нашей стране создание новой финансовой системы, финансовая стабилизация и обеспечение устойчивости национальной валюты и профицита государственного бюджета, переход к расширенному воспроизводству и повышение реальных доходов населения начались примерно с 2000 г. То есть создание новой финансовой системы на относительно успешной и устойчивой основе удалось обеспечить лишь примерно через 8-9 лет после начала трансформационных преобразований.
Сначала рассмотрим бюджетно-налоговую систему национальных финансов в переходном периоде.
Кардинальные преобразования отношений собственности неизбежно потребовали не менее кардинальных изменений во всей бюджетно-налоговой системе. Развал социалистического хозяйствования и появление качественно новых субъектов хозяйствования (коммерческие частные банки, инвестиционные и пенсионные фонды, биржи, страховые фирмы, вообще частные предприятия) поставил перед новой властью принципиально новые задачи: нужно было по-новому наладить учет хозяйствующих субъектов, создать новый налоговый механизм и разработать новое налоговое законодательство.
Хотя все осуществлялось на базисе старых соответствующих государственных органов, все это потребовало времени и значительных усилий. Почти полное открытие экономики, отмена ряда государственных монополий (прежде всего, монополии внешней торговли и банковской монополии) привело к появлению и принципиально новых, очень сложных задач перед правительством. Они решались, но противоречиво и медленнее, чем это удалось сделать некоторым другим странам.
Содержание, структура и источники бюджета. Непосредственными источниками бюджетных доходов являются налоги, изымаемые у предприятий и домохозяйств (физических лиц). Например, в консолидированном бюджете России в 2001 г. налоговые доходы составили 2332 млрд. руб. из 2674 млрд. руб. всех доходов бюджета, а на неналоговые доходы пришлось всего лишь 199 млрд. руб.
И те, и другие доходы - это часть произведенного национального дохода страны. Именно поэтому о роли, участии государства в экономической жизни нации, страны судят по отношению бюджетных доходов и расходов или к национальному доходу, или к валовому внутреннему продукту. Несмотря на то, что это все же поверхностный, сугубо количественный показатель, он в динамике позволяет косвенно, но достаточно точно выявить действительную роль государства в экономической жизни общества.
Как уже отмечено, в социалистическом обществе через бюджет проходила значительная часть национального дохода страны. Естественно, массовая приватизация государственной собственности в переходный период снижает эту роль весьма быстро и значительно. В результате интенсивной приватизации и сокращения государственного сектора к середине 1990-х годов через бюджет страны стало мобилизовываться меньше национального дохода. Однако после 2000 г. наблюдается противоположная тенденция, связанная с укреплением финансовой дисциплины, проведением более осмысленной и четкой бюджетной политики. В настоящее время (данные за 2001 г.) отношение объема государственного бюджета к ВВП России составляет около 30% ВВП (по доходам бюджета) и около 27% (по расходам бюджета).
В расходной части бюджета ведущие позиции занимают статьи, связанные с обеспечением государственных функций. Используем вновь данные по госбюджету России в 2001 г. (см. Таблицу 17.1.) На государственное управление и местное самоуправление было направлено 115 млрд. руб., на национальную оборону - 247 млрд. руб., на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства - 185 млрд. руб. Во всем мире постепенно растет роль расходов на социальные нужды населения (социальное страхование, образование, здравоохранение). В российском бюджете 2001 г. на эти цели направлено 742 млрд. руб.. Из них на образование - 285, здравоохранение и физическую культуру около 190, социальную политику - 217 млрд. руб.. 233 млрд. руб. было направлено на развитие жилищно-коммунального хозяйства.
Таблица 17.1. Основные направления государственных расходов в России (бюджет 2001 г.)
Направления государственных расходов
Млрд. руб.
Государственное управление и местное самоуправление
Национальная оборона
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
Образование
Здравоохранение и физическая культура
Социальная политика
Жилищно-коммунальное хозяйство
· В доходной части бюджета преобладающими формами изъятия части национального дохода у субъектов налогообложения являются:
o социальные платежи (отчисления предприятий и работающих граждан на социальное страхование),
o прямые налоги (подоходный налог, налог на прибыль),
o косвенные налоги (акцизы).
Налоговая система любого государства тесно смыкается с бюджетной системой, но все же не совпадает с последней. Поэтому употребляется термин бюджетно-налоговая система. Налоговая система состоит из органов налоговой службы и соответствующего налогового законодательства, обеспечивающих изъятие части дохода субъектов хозяйствования (домохозяйства и предприятия в разных юридических формах) и поступление их в государственный бюджет. В России два ведомства обеспечивают поступление почти 99% собираемых в федеральный бюджет налогов: Министерство по налогам и сборам (дает примерно 2/3 всех налогов) и Государственный таможенный комитет (около 1/3 всех налогов). К примеру, в США таможенные органы обеспечивают всего лишь примерно 1% всех налоговых поступлений в казну страны.
Важнейшим показателем роли государства в экономике является объём государственного бюджета по отношению к ВВП, рассмотренный нами выше. Другим, хотя и близким к этому показателю роли государства в экономике и распределении произведенного валового продукта является показатель налоговой нагрузки. Это суммарная величина всех налоговых поступлений и в консолидированный бюджет страны, и в так называемые государственные внебюджетные фонды. Поскольку через эти фонды мобилизуется в современной России примерно 5% ВВП, с учетом последних отношение налоговых поступлений в России к объему ВВП превышает 35%. По этому показателю современная Россия находится на уровне стран Восточной Европы, Великобритании, Швейцарии, Испании, Португалии. Но это больше, чем в таких странах как США, Япония, Австралия. В то же время в мире есть десятки стран, в том числе развитых, где уровень налоговой нагрузки существенно (примерно на 10 процентных пунктов) выше: Норвегия, Франция, Швеция, Дания, Финляндия, Бельгия. Это страны, где социальная ориентированность экономики заметно ярче выражена, чем в других развитых капиталистических странах.
Как было отмечено, после 1999 г. налоговая нагрузка в России стала постепенно расти. В бюджете 2003 г. предполагается увеличить ее почти до 40% ВВП. Из предыдущих разделов экономической теории вы уже знаете о существовании эмпирически выведенного закона (кривая Лаффера) зависимости объема налоговых поступлений от ставки налога. Такая же, в принципе, зависимость существует между динамикой экономического роста и совокупной налоговой нагрузкой в каждой стране в каждый данный момент. Ныне признано, что в России сейчас налоговая нагрузка если уже не избыточна, то весьма близка к таковой. Исполнительная власть отдает себе в этом отчет и стремится решить эту проблему, реализуя программу законодательного облегчения налогового бремени. Только в 2002 г. Государственной думой было принято два десятка налоговых законов, призванных упорядочить и уменьшить в сумме налоговую нагрузку. Что произойдёт в действительности, покажут ближайшие годы.
Следует различать номинальную и фактическую налоговую нагрузку. Номинальная нагрузка - это то, что субъекты хозяйствования должны платить в виде налогов в соответствии с существующим законодательством. Фактическая нагрузка - это тот объем поступлений, который налоговым органам удается обеспечить на деле. Разрыв между этими двумя цифрами - это показатель адаптации экономических субъектов к реалиям экономики, способ самостоятельного приспособления к внешним для субъектов условиям хозяйствования. Сам по себе факт существования разрыва двух видов нагрузки - общее для всех стран мира явление. Однако его величина - это явление, специфическое для каждой страны.
Приведем среднегодовые данные по структуре доходов консолидированного бюджета России в 2000-2001 гг. (в процентах к ВВП). (См. Таблицу 17.2.) Всего доходов 29,5%, из них налоговые доходы - 25%. В налоговых доходах на подоходный налог пришлось 2,6%, налог на прибыль - 5,7%, НДС на внутреннюю продукцию - 5,2%, акцизы - 2,5%, платежи за пользование природными ресурсами - 1,2%, налоги на внешнеэкономическую деятельность - 5%, прочие налоги - 2,8%. Неналоговые доходы консолидированного бюджета составили 4,5% ВВП России.
Таблица 17.2. Структура доходов консолидированного бюджета России в 2000-2001 годах
Источники государственных доходов
В % к ВВП
Подоходный налог
2,6
Налог на прибыль
5,7
Налог на добавленную стоимость на внутреннюю продукцию
5,2
Акцизы
2,5
Платежи за пользование природными ресурсами
1,2
Налоги на внешнеэкономическую деятельность
5,0
Прочие налоги
2,6
Все налоговые доходы
25,0
Неналоговые доходы
4,5
Государственные доходы, всего
29,5
По отраслевой структуре доходов бюджета первым источником доходов является промышленность (46,8% всех доходов). Транспорт дал в эти два года 15,5% доходов, строительство - 6,2%, сельское хозяйство - 0,8%. Таким образом, в современной России происходит укрепление налоговой и платежной дисциплины, правительство стремится уменьшить налоговое бремя, чтобы вывести из тени доходы, в частности, на это направлено введение плоской шкалы подоходного налога на весьма низком уровне в 13%. Но пока что по мнению многих экономистов фактическое налоговое бремя возрастает. Экономика на это реагирует соответствующим образом - инвестиции в экономику, в том числе иностранные, стали сокращаться: объем инвестиций в 2000 г. возрос на 18%, в 2001 г. - на 9%, в 2002 г. - на 2%. А прямые иностранные инвестиции в 2002 г. сократились в абсолютном выражении. Конечно, нельзя связывать эти явления только с ростом общей налоговой нагрузки. Падение темпов роста инвестиций отчасти связано с конкретными изменениями в налоговой политике, например, с отменой инвестиционной льготы.
Объективной основой существования бюджетно-налоговой системы является сама сложная структура общества, породившая государство. Усложнение общественного устройства на определенном историческом этапе, когда возникает деление общества на социально-экономические классы, вызывает объективно рождение государства как особой формы организации такого общества. Государство выполняет функции согласования классовых и других социальных интересов, поддерживает социальный мир в пределах национальных границ, защищает интересы нации от внешних угроз.
Важнейшей чертой государство было и до сих пор является то, что оно есть инструмент в руках правящего, господствующего класса и не может быть нейтральным относительно интересов того или иного класса. Для выполнения своих функций государству требуются финансовые ресурсы как средство получения ресурсов материальных. Государственный бюджет и есть инструмент организации, источник и в то же время форма общественного контроля и наблюдения за обеспечением этих финансовых ресурсов.
Государство эволюционирует, как и все в обществе и истории. В современных развитых странах постепенно природа государства как аппарата господства одного правящего класса уходит на задний план, оттесняется общенациональными социальными функциями. В странах с переходной экономикой также наблюдается это явления, но оно выражено значительно слабее. Причины этого вполне очевидны. Сущность трансформационного процесса именно в том, что на смену одному господствующему классу приходит другой. Иными словами, происходит смена одного типа государства (называвшегося социалистическим) на другой (буржуазный). Поэтому и вся бюджетно-налоговая система и политика перестраиваются под нужды и интересы прежде всего правящего класса.
Еще в период борьбы молодой буржуазии с феодальными монархиями буржуазии удавалось иногда поставить под частичный контроль процедуру составления и выполнения государственных бюджетов. Это удавалось сделать благодаря разделению двух государственных функций в этом процессе: функцию составления и выполнения и функцию утверждения государственного бюджета. Первая функция закреплена была за исполнительной (тогда королевской, монаршей) властью, а вторая - за законодательной (парламентской) властью. Это разделение функций в бюджетно-налоговой системе сохранилось и после окончательной политической победы буржуазии над феодалами, а идеологическим основанием этого была идея о разделении трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной.
Бюджетно-финансовая политика есть конкретная форма реализации и использования бюджетно-налоговой системы в определенный период времени. Эта политика отражает не только сиюминутные интересы правящего класса или какой-либо его группировки, слоя правящего класса, но и множество других факторов реальной, сложной, противоречивой, многофакторной и многокомпонентной жизни каждой страны.
Несмотря на все многообразие страновых особенностей, всем переходным экономикам присущи, по крайней мере, два этапа становления новой бюджетно-налоговой системы и соответствующие им две разновидности бюджетно-финансовой политики.
Первый этап реализации бюджетно-финансовой политики заключается в осуществлении перестройки самой бюджетно-финансовой сферы и проведении в основном политики бюджетного дефицита и связывается обычно со становлением новой бюджетно-налоговой системы. Этот период примерно совпадает во времени и в целом соответствует понижательной фазе трансформационного периода. В России в первый период, продолжавшийся до 1998 г., все государственные бюджеты были дефицитными, причем до 1998 г. масштаб дефицита бюджета страны нарастал и в абсолютных, и в относительных масштабах. В 1998 г. дефицит бюджета превысил 5% объема ВВП страны.
С 2000 г. все последующие годы государственные бюджеты России были профицитными. Формально можно было связать эти два факта с противостоянием законодательной и исполнительной власти, наблюдавшимся в нашей стране именно в эти годы. На самом деле это в целом правильное наблюдение отражает более глубокие процессы в трансформационных преобразованиях.
Дело в том, что по своему значению после масштабной приватизации государственной собственности и параллельно ей именно борьба за бюджетные деньги становилась постепенно основным полем первоначального накопления капитала в форме, получившей название приватизация государственных финансов. И в период с 1992 по 1998 годы нарастание этой острейшей борьбы и привело к реализации той фактической финансовой политики (в том числе бюджетно-налоговой), которая нанесла стране огромный урон и привела в 1998 г. к финансовому краху страны - дефолту, беспрецедентной по масштабам девальвации рубля (почти четырехкратной), резкому падению жизненного уровня большинства населения страны.
Ваучерная приватизация государственной собственности создает главным образом материально-вещественные предпосылки функционирования приватизированных основных фондов как капитала. То есть приватизация превращает социалистические основные фонды в производительный капитал сначала всего лишь потенциально. Чтобы эти возможности превратились в реальность, в действительность, их нужно оживить, купив предметы труда (сырье) и рабочую силу. И то, и другое невозможно без денежного капитала. Поэтому после бесплатной приватизации государственного имущества в виде основных фондов нужна была приватизация денежных средств, которые в руках предпринимателей превращаются в денежный капитал, если они не "проедаются", а производительно используются. Ясно, что в жизни индивидуальных капиталов, в деятельности предпринимателей, то есть на микроуровне, эти процессы всегда шли параллельно.
Вспомним так называемые залоговые аукционы в 1995-1997 гг., когда самые лакомые куски государственной собственности передавались будущим олигархам, "назначенным" сверху, при этом денежные средства, необходимые для залогов, во многих случаях передавались им из государственного бюджета. Создавая видимость выкупа предпринимателями государственных предприятий, государственная власть фактически раздавала собственность бесплатно или за символические суммы. Вспомним и постоянные жалобы в 1992-1998 гг. самих предпринимателей и их идеологов о недостатке оборотных средств. При этом ежегодно из страны ими же выкачивались десятки миллиардов долларов, то есть на создание "запасных аэродромов" денег хватало, а на оживление стоявших предприятий денег не было.
Другое характерное для этого периода массовое явление. Неплатежи заработной платы наемным работникам уже капиталистических предприятий достигли беспрецедентных для рыночной экономики масштабов, что означало, кроме всего прочего, что эти работники кредитовали предпринимателей без оформления этих кредитов и без всяких гарантий возврата этих кредитов со стороны предпринимателей и государства. То же происходило и с долгами государства по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы. В макроэкономическом масштабе, в рамках всей национальной экономики мы наблюдали в России последовательное чередование этих двух этапов - сначала главным образом формирование частнокапиталистической собственности на основные средства производства, затем главным образом - на денежный капитал. Первый этап в основном завершился в 1995 г., второй этап - в 1998 г.
Борьба за приватизацию государственных финансов велась всегда во время переходного периода, но после окончания ваучерной приватизации ее центр стал перемещаться в финансовую сферу. Это обострение и привела к реализации той фактической финансовой политики (в том числе бюджетно-налоговой), которая нанесла стране огромный урон, что закончилось в 1998 г. финансовым крахом этой политики - дефолтом, беспрецедентной по масштабам девальвации рубля (почти четырехкратной), потерей значительных денежных накоплений частью населения, а также еще одним резким падением жизненного уровня большинства населения страны. Фактором, лишь ускорившим крах этой политики стала неблагоприятная динамика мировых цен на основные экспортные товары России в 1998 г.
Социальным следствием этой политики стала еще большая концентрация финансовых средств и производственных ресурсов в руках немногих предпринимателей, то есть усиление монополизации российской экономики - болезни, доставшейся нам еще от социализма, а также олигархический характер нашего молодого капитализма. Достаточно привести следующие данные одного из ежегодных докладов Мирового банка: в начале нового века подавляющая часть экономики России оказалась под контролем восьми олигархических группировок.
После финансового кризиса 1998 года происходит изменение общих макроэкономических условий воспроизводства, что и привело к началу экономического роста в России. С одной стороны, молодой национальный капитал уже имел подготовленные ранее произошедшей приватизацией государственной собственности и государственных финансов основные материально-вещественные и финансовые условия для организации производства на новых капиталистических началах. С другой стороны, внешние благоприятные условия, - резкая девальвация рубля, временно ограничившая господство на внутреннем российском рынке значительной части зарубежных товаров, и начавшийся рост мировых цен на основные экспортные товары российской экономики создали предпосылки для воспроизводства, функционирования молодого российского производительного капитала в расширенном масштабе.
Суть рассматриваемой финансовой политики 1992-1998 гг. заключалась в том, что под давлением разных социально-политических сил федеральная исполнительная власть России (президент и правительство) не смогли реализовать ряд простых принципов здоровой бюджетно-налоговой политики. Молодой хищный капитал разрывал на части страну, всякими способами урывая практически даром куски общенационального пирога. Несколько запоздавшие, более слабые и более скромные (в этом смысле более патриотичные буржуазные круги) пытались несколько ограничить "зарвавшихся".
Но все легитимные политические силы, представленные в парламенте страны и объективно являвшиеся выразителями интересов и тех, и других слоев нового правящего класса, использовали в качестве своего идеологического прикрытия слова о народном благе. Коммунисты, имевшие вместе с союзниками большинство в нижней палате, раздували без оглядки расходные статьи бюджета якобы в интересах обездоленных.
Для того, чтобы снизить дефицит бюджета, возникавшего в том числе и на этой почве, правительство усиливало налоговый пресс, тем самым подрывая стимулы к росту и увеличению накопления хозяйствующих субъектов, что частично усугубляло стагнацию экономики.
В свою очередь депрессивное состояние экономики ограничивало, подрывало налогооблагаемую базу бюджета, способствовало стремлению хозяйствующих субъектов энергично уклоняться от налогов, утеканию капиталов за рубеж, криминализации экономики. Чтобы покрывать растущий дефицит бюджета, правительство активно осуществляло политику массированных заимствований: за рубежом брались кредиты, что быстро увеличило внешний государственный долг страны, а внутри страны деньги "добывались" с помощью эмиссии государственных ценных бумаг (главным образом государственных краткосрочных облигаций - ГКО и облигаций федерального займа - ОФЗ) под постоянно росшие проценты. Например, летом 1998 г. доходность этих бумаг стала превышать 100% годовых. В 1997 г. правительство разрешило иностранцам-нерезидентам принять участие в этих финансовых играх, и иностранный спекулятивный капитал, принимавший участие в них раньше только через российские фирмы, хлынул сам в Россию.
Другим элементом той финансовой политики, приведшем страну к дефолту, было установление жесткого курса национальной валюты, в частности, курса рубля к доллару. Как стало ясно весной 1998 г., чрезмерно жёсткого. Видимость гибкости этой политике придавало установление валютного коридора на целый год, что обосновывалось необходимостью обеспечения устойчивости и предсказуемости самой финансовой политики правительства и центрального банка страны. Вместо того, чтобы вовремя отказаться от этого коридора, когда все макроэкономические обстоятельства существенно изменились, когда покупательная способность рубля к доллару и другим иностранным валютам снижалась, исполнительная власть продолжала поддерживать нереальный курс рубля, тратя огромные средства из валютных запасов Центробанка и беря огромные кредиты за рубежом.
Все это вместе привело к тому, что к августу 1998 г. масштаб заимствований и его темпы достигли колоссальных размеров и финансовая пирамида не могла устоять. Поступавшие текущие доходы от продажи новых выпусков ГКО/ОФЗ в какой-то момент стали меньше выплат по предыдущим ГКО/ОФЗ), и финансовая пирамида рухнула. То есть правительство официально отказалось поддерживать заявленный курс рубля, возвращать полученные кредиты, запретило всем коммерческим банкам, в том числе и тем, которые благодаря своему финансовому состоянию могли это делать, рассчитываться со своими зарубежными кредиторами. В свою очередь это привело к огромной (четырехкратной) девальвации рубля, колоссальным потерям сбережений населения, банкротству многих банков, резкому падению реальных доходов населения, прекращению выполнения многих социальных обязательств правительства. Финансовая дестабилизация привела к неизбежному и острейшему финансовому кризису.
Такая политика заимствований была выгодна только тем, кто получал при покупке этих государственных ценных бумаг поистине баснословные барыши: ведь норма прибыли от этих финансовых операций в десятки раз превышала норму прибыли в реальном секторе экономики. Интенсивность и масштабы, а также выбранные сроки погашения кредитов и займов почти сразу придали такому способу решения задачи покрытия бюджетного дефицита характер финансовой пирамиды. Дело в том, что возврат, выкуп ГКО/ОФЗ и процентные платежи по ним осуществлялись не за счет части национального дохода, которая мобилизовывалась бюджетом, - это было практически невозможно из-за многолетнего сокращения объема производимого в стране национального дохода. Платежи по ГКО/ОФЗ и их выкуп осуществлялись за счет эмиссии все новых выпусков тех же ценных бумаг и полученных при этом доходах. Это и превратило обычную практику внутренних заимствований в финансовую пирамиду, осуществлявшуюся самим правительством.
При отмеченной колоссальной прибыльности этих ценных бумаг государственный внутренний долг увеличивался чрезвычайно высокими темпами. Экономически приемлемый лимит внутреннего долга обычно рассчитывается, исходя из величины ожидаемого прироста национального дохода, который правительство предполагает мобилизовать в виде налогов, а также других ожидаемых реальных доходов бюджета. В расчет на эти будущие доходы и должен составляться план заимствований, в котором учитываются сроки процентных платежей и выкупа ценных бумаг. Но проблема заключалась не в отсутствии у правительственных чиновников знаний о таких элементарных вещах, а в том колоссальном давлении, которое оказывали заинтересованные силы на президента и правительство.
Эти круги получали баснословные и очень быстрые доходы от такой "политики" (фактически это была политика сознательного финансового банкротства страны), хорошо отдавая себе отчет в неизбежном крахе такого курса правительства. Для них проблема заключалась лишь в том, чтобы вовремя выйти из этой игры. Некоторая часть этих игроков рассчитывала сбросить государственные ценные бумаги, узнав вовремя о принятии в какой-то момент объективно неизбежного решения об объявлении дефолта. Другие были плохо информированы о сути происходящих явлений, полагаясь на бодрые заявления президента и других официальных лиц, категорически отрицавших саму возможность краха этой финансовой пирамиды.
Таблица 17.3. Операции с ГКО/ОФЗ и внутренний государственный долг России (1995-2001гг.)
Выручка от размещения ГКО/ОФЗ
Затраты на погашение и купонные выплаты
Доходы/убытки (-) государственного бюджета от ГКО/ОФЗ
-50
-68
-73
-55
Внутренний государственный долг
Посмотрим на финансовую статистику тех лет. (См. Таблицу 17.2.) Объем выручки от размещения ГКО и ОФЗ за 1995-2001 годы составил (с округлениями до целых миллиардов) соответственно 122, 323, 435, 194, 13, 20, 56 млрд. руб. Затраты на погашение и купонные выплаты составили в те же годы соответственно 95, 288, 404, 244, 80, 93, 112 млрд. руб. В итоге внутренний государственный долг только по ГКО и ОФЗ составлял (на конец года) в 1995 г. 77 млрд. руб., в 1996 г. 237, в 1997 г. 385, 1998 г. 386, в 1999 г. 270, в 2000 г. 185, в 2001 г. 160 млрд. руб.
А теперь посмотрим на то, что получил государственный бюджет из всех этих операций, затевавшихся для того, чтобы существенно повысить его доходы: в 1995 г. бюджет получил 27 млрд. руб., в 1996 г. 35 млрд. руб., в 1997 г. 33 млрд. руб., а, начиная с 1998 г., государству пришлось раскошелиться не только на огромные выплаты по погашению своих ценных бумаг и купонных выплат по ним, но и возмещать прямые (чистые) убытки от этих операций в размере 50 млрд. руб. в 1998 г., 68 млрд. руб. в 1999 г., 73 млрд. руб. в 2000 г., 55 млрд. руб. в 2001 г.
Судя по приведенным цифрам, эта игра в одни ворота еще не закончилась: государственный долг все еще остается огромным как по сравнению с понесенными затратами, так и по сравнению даже с будущими выплатами по нему. Подведем итоги. Только за семь лет - 1995-2001 годы - бюджет не только не получил что-нибудь, но и понес чистые убытки на сумму 152 млрд. руб. Кроме этого, внутренний государственный долг только по этим ценным бумагам на конец 2001 г. составил 160 млрд. руб., что вдвое больше долга по тем же бумаг семью годами раньше.
Учитывая, что часть покупателей в результате дефолта потеряла значительную часть своих вложенных в эти бумаги денег, можно совершенно определенно утверждать, что некоторая часть хорошо информированных "конкретных" участников этой "государственной игры" "заработала" несколько сот миллиардов рублей. К этому следует добавить несколько сот миллиардов рублей, которые получили самые "умелые" (на самом деле, скорее всего, наиболее информированные) банки за счет скупки долларов по заведомо низкому уровню в преддверии дефолта и девальвации. Поэтому-то и можно утверждать, что 1998 г. оказался весьма богатым событиями в процессе первоначального накопления капитала в России, несмотря на то, что приватизация государственной собственности в целом была уже завершена.
Превышение доходов над расходами в государственном бюджете (как, впрочем, и в любом бюджете) всегда является признаком здоровья национального хозяйства. Однако существует множество конкретно-экономических ситуаций, когда целесообразно сводить доходы с расходами или в пользу первых (обеспечивать профицит бюджета) или в пользу вторых (дефицит бюджета).
Дефицит бюджета покрывается за счет заимствований (например, внутренних и внешних займов) - в этом случае происходит увеличение государственного внутреннего или внешнего долга страны. В случае превышения доходов над расходами (профицита бюджета) разница идет или на увеличение активов центрального банка, и/ли на частичное погашение (выплату) государственного долга и/или на создание некоего фонда будущих поколений (как в приведенном случае в Норвегии).
При наличии государственного долга важной статьей расходной части бюджета являются платежи по государственному долгу. Можно привести следующие данные по развитым странам мира. Расходы государственных бюджетов только центральных правительств (то есть бюджетов общенационального уровня) на выплату не самого долга, а всего лишь ежегодных процентов по нему росли на протяжении длительного времени (более ста лет) и в середине 30-х гг. в этой группе стран превысили 3% внутреннего национального продукта (ВНП). После второй мировой войны государственные финансы на протяжении 1950-1960-х годов были приведены в относительный порядок, поэтому этот показатель снизился более чем вдвое, а затем вновь государственный долг стал возрастать не только относительно, но и абсолютно. Это привело к быстрому росту годовых платежей по выплате процентов, достигнув в середине 90-х гг. 4,5% ВНП этой группы стран. Даже эти данные показывают, каким бременем являются для любой страны государственный долг. О его величине и динамике можно судить по таким данным. В 1937 г. в той же группы стран государственный долг составил примерно 78% ВНП, в 1970 г. он несколько снизился, составив 43% ВНП, а к середине 90-х гг. вновь возрос до 71% ВНП этих стран.
В результате активной внешнеполитической деятельности российского руководства в последние годы и роста доверия к этой политике со стороны Запада удалось достичь многого. Например, была значительно реструктурирована и списана часть нашего внешнего долга. Условия выплаты долга заметно улучшились для государственного бюджета страны за счет переноса части выплат на более отдаленные годы и списания части долга.
Государственный долг России в настоящее время составляет также значительную сумму, ложась тяжелым бременем на государство и общество. В начале нового века объем этого долга находился примерно на уровне 170 млрд. долл. Этот долг примерно на 20 млрд. долл. был внутренним и примерно на 150 млрд. долл. внешним (из них подавляющая часть - более 90% - долги центрального правительства). В последние годы ежегодные выплаты по обслуживанию этого долга (процентные платежи и возврат - выплаты) составляли в среднем за несколько лет примерно четверть всего бюджета страны, доходя в некоторые годы до 45% расходной части бюджета. Пик этих платежей в абсолютных выражениях приходится на 2003 г., когда сумма выплат превысит 17 млрд. долл. После этого абсолютная величина внешнего государственного долга и ежегодные платежи по нему начнут снижаться довольно быстро. Как отмечено, после 2003 г. этот процесс должен ускориться. Кроме того, начиная с 1999 г., стала уменьшаться и абсолютная величина государственного внешнего долга.
О масштабе этих платежей можно судить по ряду показателей. Например, в 1999 г. выплаты по внешнему государственному долгу составляли почти половину государственного бюджета России. В связи с довольно быстрыми и опережающими темпами роста объема российского бюджета в 1999-2003 гг. относительно объемов платежей по внешнему долгу в соответствии с оригинальным графиком погашения этого долга величина этих платежей относительно величины бюджета снижается. Как отмечено, после 2003 г. этот процесс должен ускориться. Кроме того, начиная с 2002 г., стала уменьшаться и абсолютная величина государственного внешнего долга.
Воздействие государственного долга на российскую экономику многообразно, но преобладают отрицательные факторы. В частности, государственный долг ограничивает возможности накопления в стране и финансовые ресурсы, которые государство могло бы направить на социальные нужды населения или финансирование науки. Если в худшие годы переходного периода на выплаты по внешнему долгу уходило до половины бюджета, то это означает не что иное, как консервацию нищенского уровня социального обеспечения нашего населения. Одновременно с этим вывод из экономики России десятков миллиардов долларов сокращает на ту же сумму или внутренний потребительский спрос, или ограничивает возможность роста инвестиций примерно на ту же сумму. И это происходит в то время, когда страна и экономика испытывают острый инвестиционный голод.
Существует и еще одна разновидность внешнего долга - долг частных предприятий и лиц. В развитых странах мира эта часть долга является преобладающей во внешних долгах стран. Эти цифры показывают потоки денежного капитала, который устремляется в те страны, где обеспечивается относительно высокая норма прибыли. Индикаторами последней являются проценты по государственным ценным бумагам и ставка рефинансирования центрального банка страны. Ежегодно гигантские потоки такого капитала перемещаются из страны в страну в поисках надежных и прибыльных "гаваней". Эти потоки фиксируются в изменениях платежных балансов каждой страны. Российский капитал только еще начинает такую жизнь и эти потоки относительно невелики.
Для России характерна другая финансовая проблема, составляющая одну из особенностей российской переходной экономики. Это проблема утечки российского капитала за рубеж. По разным оценкам, среднегодовой отток капитала за рубеж в течение последних 12 лет составил огромную для нашей страны сумму - примерно 20-25 млрд. долл.
· Экономическими и политическими основами этого процесса являются:
o криминальный и нелегальный характер происхождения значительной части этих денег;
o политические, правовые и экономические риски, связанные с вложениями этих денег в пределах страны;
o общая неустойчивость ситуации в стране на протяжении большей части 1990-х годов.
Нужно иметь в виду, что часть этих денег не является капиталом в строгом смысле слова, а является денежными накоплениями (затраты на обучение за рубежом, приобретение недвижимости, обычные банковские вклады). Но в любом случае отток капитала за рубеж отрицательно сказывается на экономическом положении России. С экономической точки зрения это простое обескровливание экономики. С политической - это индикатор отношения к положению в стране самого российского капитала. Для иностранного капитала это лучший показатель ситуации в России, ее инвестиционного климата. Вот почему до сих пор, несмотря на все последние успехи нынешней власти во всех областях экономики иностранные инвестиции на душу населения в России вчетверо меньше, чем, например, в Китае.