Министерство образования Российской Федерации Томский государственный университет Юридический институт
Кафедра теории, истории государства и права и административного права
ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ В ГАК заведующий кафедрой теории, истории государства и права и административного права доктор юрид. наук, профессор _________ В. Ф. Волович “____” _______________ 2001 г. Фролов Вячеслав Владимирович Административное пресечение как мера административно-правового принуждения (дипломная работа) Научный руководитель канд. юрид. наук, доцент ________ Л. С. Шейфер Дипломная работа Автор работы
защищена “___” ____________ 2001 г. _________ В. В. Фролов Оценка __________________________ Председатель ГАК ________________ ТОМСК – 2001 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение 3 Принуждение в административном праве 5 Принуждение в теории права 6 Понятие и виды административно-правового принуждения 12 Понятие и виды мер административного пресечения 26
Общетеоретическое понятие и характеристика пресечения в административном праве 26 Виды мер административного пресечения 35
Меры административного пресечения, применяемые к нарушителю 38 Меры пресечения имущественного характера 61 Меры пресечения технического характера 67
Меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера 70 Меры пресечения финансово-кредитного характера 71
Контроль за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами 72 Общетеоретическое понятие законности 72
Судебный контроль за деятельностью органов, осуществляющих административное пресечение 79
Надзор прокуратуры за деятельностью органов, управомоченных применять меры административного пресечения 88 Заключение 95 Литература 98 Введение
В связи с проведением в Российской Федерации демократических преобразований особую актуальность принимает одна из важнейших проблем реального обеспечения прав и свобод человека, в том числе и путем защиты личности от противоправных посягательств. В зависимости от того, каким образом и как быстро данная проблема получит разрешение, находится характер будущего российского государства, а также темпы его интеграции в мировое сообщество. Но, к сожалению, на данном этапе развития в России существует большой разрыв между теоретической моделью общественных отношений в сфере прав и свобод, установленных Конституцией, и реальной ситуации, которая сложилась в стране. Вследствие высокого уровня преступных посягательств на такие важные права человека, как жизнь, здоровье, свобода и собственность, процесс правовых и экономических преобразований не может получить развития. Таким образом, данное положение оправдывает усиление правоохранительной функции государства, проводимое исполнительной властью.
Существенную роль в охране прав и свобод граждан призваны играть правоохранительные и иные органы, которые наделены соответствующими государственными полномочиями оперативно и своевременно реагировать на происшествия и другие события, в силу которых они вынуждены в отдельных случаях применять различные меры принудительного воздействия в целях предотвращение и пресечения противоправных действий и недопущения наступления общественно опасных последствий.
В силу того, что административно-правовое принуждение и административное пресечение как его вид, на протяжении более пятидесяти лет подвергались неоднократному исследованию, в юридической науке сформировалось множество различных позиций, которые нередко противоречат. Таким образом, особую актуальность приобретает систематическое изучение сформировавшихся позиций для приведения накопившихся теоретических разработок в аргументированную точку зрения.
Необходимость комплексного исследования мер административного пресечения вызвана двумя основными проблемами. Во-первых, возникают теоретические разногласия по поводу отнесения тех или иных мер к мерам административного пресечения, а во-вторых, частое неправомерное применение данных мер, происходящее в силу недостаточной теоретической разработки их классификации и отсутствия их системы в едином нормативно-правовом акте. Таким образом, теоретическое осмысление названных проблем и их исключительная практическая важность определили выбор темы дипломной работы.
Объектом исследования данной работы стали нормативные основы, правоприменительная практика в сфере применения мер административного пресечения под углом зрения существующих возможностей и перспектив усиления охраны прав и свобод граждан, а также важнейших интересов государства. Основная цель дипломной работы заключается в комплексном исследовании мер административного пресечения. Для достижения этой цели в дипломной работе представляется необходимым:
выяснить правовую природу мер административного принуждения и административного пресечения как его вида;
сформулировать определение понятия “меры административного пресечения”; классифицировать и детально рассмотреть виды мер административного пресечения; проанализировать осуществление контроля за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами. Указанные вопросы содержатся в трех главах (двенадцати параграфах), которые и составляют основную часть настоящего исследования. Принуждение в административном праве
Реализация исполнительной власти, обеспечение правопорядка и дисциплины в государстве находит свое практическое осуществление лишь непосредственно с помощью определенных способов и методов стратегического воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов на данном этапе развития общества выступают два взаимодополняющих метода государственного управления–убеждение и принуждение. Свое социальное назначение, а также эффективность своего воздействия данные методы находят в том, что они, во-первых, обуславливаются общими социально-экономическими закономерностями развития общества, во-вторых, обязательно должны находиться в неразрывном единстве, в-третьих, находятся в зависимости от того, насколько правильно и социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества.
Хотя позиция неразрывного единства убеждения и принуждения на теоретическом уровне и поддерживалась уже во времена становления советской власти, и это отчетливо видно в работах В. И. Ленина, где он указывал, что“диктатура пролетариата была успешна, потому что умела соединять убеждения и принуждения…” [1 Ленин В. И. Соч. т. 31. С. 465. ], но все же свое реальное практическое применение данная позиция находит на современном этапе развития демократии России. Но в соответствии с тем, что Российское государство, будучи по своей природе демократическим государством, не может строить отношения с населением на каких-либо иных основаниях, кроме как убеждение граждан в праве своей политики и непосредственного принуждения в отношении лишь тех, чьи устремления и действия расходятся с волей общества. Вследствие этого в интересах создания необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие прав человека и гражданина, государством и используется убеждение и принуждение.
В свою очередь, широкое применение убеждения в качестве метода государственного управления вовсе не снимает вопроса о применении принуждения в разумных его пределах. Так как в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы общества, метод убеждения уже не может оказывать необходимого результата воздействия. Поэтому государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся мерам убеждения и общественного воздействия, к соблюдению порядка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушения. “Принуждение обусловлено объективными потребностями общества, является свойством государственной власти, поскольку оно– необходимый элемент всякой организации и качество всякой власти” [2 Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. М. , 1999. С. 294. ]. Принуждение в теории права
Государственно-правовое принуждение как социальное явление представляет собой многоаспектную юридическую категорию. В теории права государственное принуждение рассматривается прежде всего как средство (метод) организации волевых устремлений субъектов с целью подчинения государственной воле [3 Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. Т. 1. М. , 1989. С. 267. ]. Причем в широком смысле государственно-правовое принуждение рассматривается иногда как потенция неблагоприятных последствий в случае нарушения норм права, оказывающих предупредительное воздействие на психику [4Базылев Б. Т. Государственное принуждение и правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Киев, 1968. С. 3-4. ]. В предметном проявлении, с точки зрения деятельности государственных органов, правовое принуждение определяется как процесс воздействия на управляемый объект с целью принудить его к должному поведению способами, указанными в законе [5 Алексеев С. С. Теория права. М. , 1993. С. 179. ] . Таким образом, под принуждением можно понимать сознательное отрицание воли подвластного и внешнее непосредственное воздействие на его поведение. Поскольку“команда”не выполнена, то есть нарушена воля управляющего, последний реализует возможность воздействия на моральную, имущественную, физическую сферу подвластного, все это делается с целью преобразования его воли, то есть чтобы добиться строго подчинения. Таким образом, принуждение является методом, способным формировать состояние подчиненности субъектов, и представляет собой властное веление или прямое действие.
Приведенные выше подходы выявляют особенности стадий процессов правового регулирования: правовые нормы лишь могут предусматривать возможность государственного принуждения, на самом деле, в реальной ситуации оно, опосредовавшись в праве, выступает в форме правового принуждения, выражаясь в конкретных принудительных мерах, и применяется компетентными государственными органами в ходе осуществления специальной деятельности по применению права. С точки зрения содержания, государственное принуждение выражается в правоограничении личного, имущественного и организационного характера, то, что С. С. Алексеев называет“правовым уроном” [6 Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. Т. 1. М. , 1989. С. 268-269. ]. Причем правоограничение выступает как средство, призванное “…обеспечить такое фактическое состояние, которое если и не исключает решение человека из цепи детерминации, то во всяком случае, ставит человека в положение, когда у него нет выбора для избрания иного варианта поведения” [7Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М. , 1976. С. 59. ]. С этих позиций, в зависимости от конкретного содержания, принято различать психическое и физическое принуждение. Д. Н. Бахрах при рассмотрении вопросов о видах принуждения, кроме физического и психического принуждения выделяет еще материальное и организационное. Примером организационного воздействия является увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций [8 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 440. ]. Но данное деление в значительной степени является условным, так как нередко приведенные способы влияния на граждан и организации сочетаются друг с другом. На мой взгляд, не совсем правильным будет связывать государственное принуждение лишь с физическим принуждением [9Ребайне И. А. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. М. , 1968. С. 31. ], игнорируя роль психического принуждения. Принуждение, как верно отмечается, состоит в возбуждении мотива требуемого поведения, который должен склонить подвластного к подавлению своей воли и осуществлению воли властвующего [10Базылев Б. Т. Государственное принуждение и правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Киев, 1968. С. 2. ]. При этом достижение требуемого результата в процессе принуждения осуществляется фактически вопреки воле субъекта, при его внутреннем психическом протесте [11Ардашкин В. Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении: Вопросы государства и права. Томск, 1966. С. 248-249. ] . Тот факт, что угроза, действующая в психическом принуждении, может оказаться бессильной против другого мотива, под влиянием которого находится воля принуждаемого не заслоняет сути психического принуждения и его обособленной роли в процессе реализации государственного принуждения. К психическому принуждению относятся, например, официальное требование сотрудника милиции о недопустимости противоправного поведения; предупреждение, вынесенное в установленной форме, за совершение административного правонарушения гражданином или должностным лицом и др.
Фактическое воздействие как форма государственного принуждения, направлено на личную или организационную сторону существования субъекта и выступает в виде акции непосредственного физического принудительного характера [12 Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2-х томах. Т. 1. М. , 1989. С. 269. ]. Что же касается воздействия на материальную строну существования, то некоторыми авторами выделяется уже упоминавшееся ранее материальное принуждение [13 Коренев А. П. Административное право России: Часть общая. М. , 1997. С. 191. ], которое воздействует на поведение личности, на должностных и юридических лиц через принадлежащие им денежные средства и имущество. Оно выражается в определенных ограничениях владения, распоряжения и пользования имуществом; в лишении некоторых материальных благ, имеющихся в распоряжении владельца; во взыскании с правонарушителя денежных сумм, штрафа и др. Выделение такого государственного воздействия как материальное принуждение безусловно с точки зрения теории права имеет важное значение, как более детальное изучение методов государственно-правового воздействия. Но, как уже было сказано выше, на практическом уровне данное деление в значительной степени условно, ибо нередко различные способы влияния на граждан и организации сочетаются. Вследствие этого некоторые авторы не считают необходимым выделение материального воздействия в отдельный вид государственно-правового принуждения и рассматривают его в качестве составного элемента непосредственного физического принуждения. Так, по мнению Л. Л. Попова, в качестве непосредственного объекта физического принуждения выступает личность и ее материальное положение. Физическое принуждение, по его мнению, может выражаться в конкретных мерах, оказывающих воздействие на личность, его имущество и денежные средства, то есть оно реализуется в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта [14 Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. М. , 1999. С. 295. ] .
Если рассматривать физическое принуждение в узком смысле, то есть отграничив от него меры материального воздействия, то к нему относятся такие меры, которые непосредственно воздействуют на личность, ограничивая ее свободу действий, пресекая противоправные деяния. Примером физического принуждения в узком смысле может служить применение мер административного пресечения к лицу, совершающему правонарушение, в виде его задержания либо применению для пресечения его действий физической силы, специальных средств и оружия.
По юридическому критерию очень важно различать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального являются агрессия других государств, завоевание, внешнее насилие. Внутри страны источником насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии, хунвейбинов, черной сотни, Ку-Клукс-Клана. ). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребление ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол. Его яркие проявления–раскулачивание, выселение целых народов, история деятельности ВЧК-ОГПУ-НКВД-КГБ [15Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 440-441. ].
Большое теоретическое и практическое значение имеет вопрос об основаниях правового принуждения. Некоторые авторы в качестве основания правового принуждения выделяют лишь противоправное поведение и считают, что если нет неправомерных действий, - нет и принудительных акций [16 Там же. С. 441. ]. Другие авторы считают, что “…в качестве таких оснований могут также выступать и противоправное поведение, и экстремальные социальные условия” [17Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 25. ]. Схожей точкой зрения по вопросу оснований применения правового принуждения обладает Козлов Ю. М. , по мнению которого“…основанием применения правового принуждения являются: во-первых, совершение противоправного деяния, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например, эпидемий, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры правового принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации” [18 Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. М. , 1999. С. 297. ]. Говоря о государственно-правовом принуждении как средстве охраны правопорядка, а также методе государственной деятельности, следует выделить некоторые особенности, качественно характеризующие его с позиции теории права. Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. “Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права” [19Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. М. , 1966. С. 158. ].
Принуждение применяется на основе права. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, при каком порядке, кем могут применяться. Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается правом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.
Существует государственная монополия на правовое принуждение. Только государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и организациям, коллективным субъектам. Что же касается негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений), и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Частные организации не могут физически воздействовать на своих членов.
С целью привлечения граждан к охране правопорядка государство предоставило народным дружинам, природоохранным инспекциям право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять принуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным контролем. В теории права с точки зрения цели государственного принуждения принято различать те или иные его способы, которые, как верно замечает Алексеев С. С. “…с фактической стороны выражаются в мерах, то есть в таких юридически реальных явлениях, образующих содержание правоохранительных и иных государственно-властных отношений, которые олицетворяют действия, реализацию правового принуждения в том или ином конкретном жизненном случае” [20 Алексеев С. С. Теория права. М. , 1993. С. 269. ]. Правовое принуждение, единое по своей сущности, предполагает его отраслевую дифференциацию. Это обусловлено разнородностью регулируемых общественных отношений, а также разнохарактерностью посягательств на них, в силу чего существует необходимость применения различных мер видов и мер правового принуждения, которые отличаются друг от друга по своему содержанию, основаниям и порядку реализации. Вполне вероятно, что характер той или иной меры принуждения, прежде всего будет определяться тем видом принуждения, в кругу которого данная мера принуждения существует.
Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственное, муниципальное и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.
Основная задача принудительных актов –защита правопорядка. Таким образом, по способу его охраны следует различать четыре вида принуждения: предупреждение, пресечение, наказание (взыскание), восстановление.
В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды принуждения. Принуждение можно различать и по отраслевому критерию: какой отраслью права установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому и административному праву.
Подробное изучение каждого из видов государственно-правового принуждения не входят в план данной дипломной работы. В следующем параграфе тщательному анализу будет предан лишь отдельный вид государственно-правового принуждения, а именно - административно-правовое принуждение. Будет сделана попытка выявления сущности административно-правового принуждения, его признаков, оснований применения, его видов и т. д. 1. 2 Понятие и виды административно-правового принуждения
Научно-теоретическое исследование административно-правового принуждения отечественными учеными в своем летоисчислении насчитывает более ста лет. Большая роль в исследовании и разработке теории административно-правового принуждения принадлежит ординарному профессору кафедры государственного и административного права Демидовского юридического лицея (г. Ярославль), в дальнейшем профессору Московского университета И. Т. Тарасову. По его мнению, среди различных методов административного воздействия принуждение представляет собой крайнюю меру, которой располагает исполнительная власть для реализации распоряжения: “Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач” [21Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права: В 2-х томах. Т. 1. Ярославль, 1888. С. 188-189. ]. Применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры, одна из них–приказание с угрозой физического принуждения. По преимуществу такие меры необходимы для пресечения или предупреждения наиболее тяжких административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления. Меры административного принуждения, сопряженные с физическим или моральным воздействием, неизбежно ограничивают права и интересы подозреваемого в совершении проступка, поэтому их применение невозможно без надлежащих правовых гарантий. Процессуальные гарантии подозреваемого, полномочия органов исполнительной, судебной власти, их должностных лиц определяются правом принуждения или правом принудительной власти. Право принудительной власти базируется на следующих основополагающих принципах:
меры физического и морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком; применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя, прекращение противоправных действий и прекращение принудительных мер;
законность применения мер физического и морального воздействия может быть подтверждена или отвергнута при обжаловании подозреваемыми лицами или в процессе судебного контроля. Подозреваемый в совершении административного проступка может обжаловать применение принудительных мер до начала производства по делу или после завершения административного производства. Анализируя деятельность принудительной власти, И. Т. Тарасов не отграничивает полномочий в сфере административного пресечения, осуществляемого должностными лицами, от публично-правовых санкций государственных органов. К формам принуждения он относит вооруженное принуждение и объявление осадочного и чрезвычайного положения [22Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права: В 2-х томах. Т. 1. Ярославль, 1888. С. 192. ].
Ощутимый вклад в развитие отечественной административно-правовой науки внес профессор Императорского Казанского университета В. В. Ивановский. В своей основной работе“Русское государственное право” [23 Ивановский В. В. Русское государственное право: В 2-х томах. Казань, 1898. ]он предпринял попытку обосновать единство публично-правовых дисциплин: административного, государственного, полицейского, уголовного, уголовно-исполнительного и муниципального права. Таким образом, в сферу научных изысканий ученого входили и проблемы административного принуждения. В. В. Ивановским были обоснованы отраслевые полномочия органов административного принуждения. В России рубежа XIX-XX веков отсутствовало четкое разграничение полномочий судов и органов юстиции: министр юстиции был вправе своими решениями инициировать производство по делам о политических преступлениях либо прекращать производство, он же рассматривал ходатайства Сената о смягчении виновным дворянам и чиновникам отдельных уголовных наказаний или о помиловании. В. В. Ивановский отмечал наделение органов юстиции (“органов судебного управления”) особыми властными полномочиями. Он писал, что “…в отношении большинства административных вопросов, рассматриваемых в Правительствующем Сенате, министру юстиции принадлежат генерал-прокурорские права, что ставит его не только выше прочих министров, но и выше самого Сената” [24Ивановский В. В. Русское государственное право: В 2-х томах. Т. 1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. Казань, 1896. С. 427. ]. Аналогичным статусом обладали и министерства юстиции большинства стран Европы.
В. В. Ивановским была четко определена компетенция Министерства внутренних дел, состоящая из двух групп полномочий:
к ведению полиции безопасности были отнесены собственно полицейская деятельность, обеспечивающая государственную и общественную безопасность (корпус жандармов и Департамент полиции);
контроль в сфере цензуры, осуществляемый Главным управлением по делам печати. Таким образом, органы полиции рассматривались как составная часть “органов внутреннего управления”, возглавляемых Министерством внутренних дел. Полномочия министерства внутренних дел в сфере здравоохранения были отнесены к ведению Медицинского департамента и Медицинского совета.
Органы исполнительной власти отождествлялись с органами администрации. В. В. Ивановский выделял отраслевые административные органы, возглавляемые соответствующим министерством, например, органы финансовой администрации входили в систему Министерства финансов и т. д. Под административным производством понималась исполнительная и распорядительная деятельность должностных лиц, “органы центрального управления”и муниципальных органов: земских, окружных, пограничных, уездных начальников почтово-телеграфных и таможенных округов. К ведению указанных начальников было отнесено дисциплинарное производство, они же были адресатами обжалования подданными действий государственных органов. Четких различий дисциплинарной и административной ответственности не было: деятельность начальников таможенных органов по рассмотрению жалоб подчиненных им лиц таможенного управления и наложению взысканий отождествлялась с наложением административных взысканий [25Ивановский В. В. Русское государственное право: В 2-х томах. Т. 1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. Казань, 1896. С. 294. ].
Выдающийся отечественный полицеист, ректор С. -Петербургского университета и профессор кафедры полицейского права И. Е. Андреевский был сторонником централизованной исполнительной власти, наделенной значительными карательными полномочиями. Виды административных санкций должны быть адекватны общественной опасности деяния, при этом особое значение должно уделяться превентивным мерам: преступления и проступки, посягающие на государственную собственность, могут быть предотвращены надлежащими мерами учета и контроля. Контрольные полномочия подразделялись на внутренний контроль, основанный на субординационном подчинении должностных лиц и внешний контроль, осуществляемый специализированными государственными органами [26Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 1: Полицейская безопасность. СПб. , 1874. С. 283. ] .
Превентивные меры в отношении проступков, посягающих на общественный порядок, должны быть отнесены к ведению органов исполнительной полиции, последние вправе применять и меры физического принуждения. В содержании превентивных мер различались меры, “предупреждающие и удаляющие опасность”. Виды предупреждающих мер зависят от субъективных и объективных мер, не зависящих от воли нарушителя, обстоятельств. Предупреждающие меры идентичны первичной превенции и заключаются в выявлении факторов правонарушения, тогда как вторичные, “удаляющие опасность”, устраняют неблагоприятный фактор. Меры, “предупреждающие и удаляющие опасность”, рассматривались И. Е. Андреевским в органическом единстве –одна из них неизбежно предшествует другой. Пресечение правонарушения сопряжено с применением мер физического и морального воздействия, ограничивающих права подданных, они неизбежны даже в случаях незначительных преступлений или проступков.
Творческое наследие отечественных административистов отличается от современной административно-правовой науки объектом исследования. На рубеже XIX-XX веков они обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного. Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения И. Т. Тарасов и другие отечественные полицеисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков, среди них: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т. п. В современном восприятии меры принудительного воздействия, осуществляемые в процессе оперативно-розыскной деятельности, рассматриваются в курсах уголовно-правового цикла, но отечественному административному (полицейскому) праву XIX-XX века не были свойственны подобные различия. Таковы были первые истоки теоретического изучения развития и применения административного принуждения в отечественной правовой науке. На сегодняшний момент времени в научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении. Но, в свою очередь, хотелось бы отметить тот факт, что корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении, так как история многих стран, в том числе и России, предлагает много оснований для плачевных выводов о том, что административное принуждение по своим возможностям намного шире административно-правового, что оно нередко связано с произволом и даже насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким четким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения.
Административно-правовое принуждение –один из видов государственно-правового, вследствие этого ему присущи все признаки последнего (оно осуществляется от имени государства, призвано обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др. ). В то же время ему характерен ряд особенностей, которые и предопределяют его качественное своеобразие.
Административно-правовое принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер. Данный признак административно-правового принуждения необходимо выделить особо, поскольку некоторые авторы отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия, например, карантина, таможенного досмотра, отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются [27 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 447. ] .
В тоже время, говоря о карантине, таможенном досмотре и других подобных принудительных мерах, хотелось бы согласиться с авторами, что имеются в виду не общие запреты, не диспозиция норм права, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра пассажиров и т. п. При этом добровольное и сознательное выполнение установленных правил (карантинного режима, таможенного досмотра) и связанных с ними конкретных государственных акций теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания–серьезных правоограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности [28 Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. М. , 1999. С. 296. ]. В ряде случае отрицается принудительный характер административно-правовых мер, например, задержания и доставления в милицию, применяемых к невменяемым лицам, находящимся в состоянии сильного алкогольного или наркотического опьянения и которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, следовательно, волевому поведению. Данная позиция обосновывается тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Однако, согласиться с отрицанием принудительного характера указанных и других аналогичных мер также нельзя. Объясняется это тем, что принудительность воздействия направлена против воли субъекта, а это воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо не способно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия. Внешние формы проявления административно-правового принуждения весьма различны. Данное обстоятельство обуславливается громадным разнообразием обеспечиваемых с их помощью общественных отношений, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния. К имущественным ограничениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.
Все меры административно-правового принуждения, являясь результатом реализации государственно-властных полномочий, имеют своей целью побудить лицо к исполнению юридических обязанностей и запретов. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение [29Черников В. В. Административное принуждение в механизме обеспечения сохранности социалистической собственности // Правовое принуждение в борьбе с преступностью: Межвуз. сб. науч. тр. М. , 1989. С. 40. ].
Меры административно-правового принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. В противном случае административное принуждение принимает обличие административного произвола. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.
Административно-правовое принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами, круг которых строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и др. ). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры данного принуждения.
Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. В этой связи очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения. Реализация административно-правового принуждения возможна без предварительной судебной оценки, устанавливающей законность того или иного управленческого решения [30 Елистратов А. И. Основные начала административного права. М. , 1917. С. 167. ]. Таким образом, административно-правовое принуждение характеризуется внесудебным порядком его применения соответствующими органами и должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Однако правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания (административные взыскания, например, за мелкое хулиганство).
Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках особых охранительных правоотношений, складывающихся в сфере государственного управления и направленных на защиту общественного порядка и общественной безопасности.
Административно-правовое принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями организационного соподчинения, в отличие от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений. Таким образом находит свое объяснение то обстоятельство, что административно-правовое принуждение может использоваться в отношении широкого круга субъектов административного права.
Применение мер административно-правового принуждения опосредуется регламентированным процессуальным порядком их реализации, причем процессуальный порядок применения мер административно-правового принуждения по сравнению с процессуальным регламентом уголовного и гражданского судопроизводства элементарен, прост, экономичен и лишен относительно громоздкой процедуры. Административно-правовое принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением частных, акционерных и других негосударственных предприятий, учреждений и организаций расширяется сфера применения административно-правового принуждения в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных законодательными актами в области строительства, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе. Посредством применения мер административно-правового принуждения вызывается особый юридический правоохранительный режим, для которого характерно неравенство органа исполнительной власти или должностного лица, применяющего ту либо иную меру административно-правового принуждения, и физического или юридического лица, к которому данные меры применяются.
Практическое применение административно-правового принуждения способствует профилактике правонарушений. Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает в себя большое количество средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д. ), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и т. д. ), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивает вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.
Одним из важнейших признаков административно-правового принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием административно-правового принуждения являются, как правило, административные проступки. В отличии от авторов, связывающих реализацию данных мер лишь с административными правонарушениями [31Козырева Т. И. Административно-правовое принуждение и его виды: Лекция для студентов ВЮЗИ. М. , 1957. С. 10. ; Бахрах Д. Н. Административное право России. М. , 2000. С. 445. ], а также в строго определенных случаях и с преступлениями, не представляющими большой общественной опасности [32Севрюгин В. Е. Проблемы административного права: Учеб. пособие. Тюмень, 1994. С. 90. ], я поддерживаю авторов, которые в качестве основания применения административно-правового принуждения, помимо названных выше обстоятельств, называют:
экстремальные социальные условия, предусмотренные правовой нормой, например, эпидемий, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административно-правового принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации [33 Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. М. , 1999. С. 299. ]; преступления любой степени общественной опасности;
объективно противоправные деяния [34Еропкин М. И. , Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л. , 1973. С. 169-171. ].
Среди ученых и практиков существуют различные мнения о содержании понятия административно-правового принуждения. С точки зрения способа упорядочения общественных отношений правовое принуждение в целом и административно-правовое–в частности, рассматривается отдельными учеными как метод государственного воздействия, обеспечивающий выполнение определенных действий либо воздержания от их совершения [35Кожевников С. Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Советское государство и право. 1978. №5. С. 51. ; Севрюгин В. Е. Проблемы административного права: Учеб. пособие. Тюмень, 1994. С. 90. ]. По мнению других авторов, “…административно-правовое принуждение –это … применение субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер” [36 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 445. ], “… в целях граждан и должностных лиц к исполнению юридически закрепленных правил для предотвращения правонарушений, обеспечения общественной безопасности, прекращения правонарушений и наказания нарушителей” [37 Кузьмичева Г. А. Административная ответственность. Изд-во МУ. , 1984. С. 13-14. ]. И в этом смысле административное принуждение рассматривается как совокупность принудительных средств, определенных законом [38Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М. , 1977. С. 109. ].
Наконец, некоторые авторы считают, что под таковым принуждением следует понимать как психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъекта с целью понудить их путем угрозы применения предусмотренных законом санкций к должному поведению, так и само применение мер административно-правового воздействия [39Розенфельд В. Г. , Старилов Ю. Н. Административное принуждение; Административная ответственность; Административно - юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. Воронеж, 1993. С. 15. ].
В моем понимании административно-правового принуждения я опираюсь на позицию тех авторов, которые предлагают различать административно-правовое принуждение как способ защиты правопорядка– с одной стороны, и меры административного принуждения –с другой. Эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее проявление административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера. Посредством правовой регламентации отдельных мер принуждения происходит регламентация оснований, порядка и содержания правового воздействия [40Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 32. ]. Следует отметить большое количество терминов, означающих административно-правового принуждения: “административно-принудительные средства”, “административно-принудительные меры”, “меры принудительного обеспечения должного поведения”, “принудительные правоохранительные средства воздействия”и другие. Причем эти понятия употребляются авторами как синонимы мер административного принуждения [41Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции: Учеб. пособие. М. , 1983. С. 23-25. ; Алехин А. П. , Кармолицкий А. А. , Козлов Ю. М. Административное право России: Учебник. М. , 1996. С. 262-265. ; Кучинский В. А. Правовые средства обеспечения правомерного поведения граждан и их применение в правоохранительной деятельности ОВД // Правовые средства обеспечения социалистической законности в деятельности ОВД: Сб. науч. тр. МВШ МВД СССР. Минск, 1989. С. 33-34. ; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М. , 1996. С. 256-258. ].
Административно-правовое принуждение включает в себя различные по своему характеру и назначению принудительные меры. Эти меры могут быть объединены в различные группы в зависимости от конкретных целей. Классификация мер административного принуждения имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение, так как позволяет определить место каждой такой меры в системе административно-принудительных средств воздействия и, следовательно, установить основания и порядок ее применения.
До 50-х годов в юридической литературе господствовала двухчленная классификация. Все меры административно-правового принуждения сводились к двум группам: административные взыскания и иные меры административного принуждения, которые будучи по своей сути принудительными, лишены характера наказания [42Студеникин С. С. , Власов В. А. , Евтихиев И. И. Советское административное право. М. , 1950. С. 173-191. ; Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве / Вопросы административного права и финансового права. М, 1952. С. 175-181. ; Козырева Т. И. Административное принуждение и его виды: Лекция для студентов ВЮЗИ. М. , 1957. С. 21. ].
В 1956 году М. И. Еропкин обосновал трехчленную классификацию мер административного принуждения, которой долгое время придерживалось большинство ученых–административистов. По этой классификации меры административно-правового принуждения подразделяются на три группы: административно - предупредительные меры; меры административного пресечения; административные взыскания (административная ответственность). В основе этой классификации лежат цели и способ обеспечения правопорядка [43Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения / Вопросы административного права на современном этапе. М. , 1963. С. 60-69. ]. По этому вопросу имеются и другие точки зрения. Так Д. Н. Бахрах предлагает следующую классификацию мер административно-правового принуждения: меры пресечения, административно - восстановительные меры и меры взыскания (наказания) [44Бахрах Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. докт. дисс.... М. , 1972. С. 24-34. ] .
Интересную классификацию мер административно-правового принуждения предложил Л. М. Розин. Критерием классификации по его мнению является цель, для достижения которой соответствующая мера применяется, а именно ею определяется основание и порядок применения каждой меры. Данная классификация выглядит следующим образом:
а) административные взыскания, применяемые при привлечении к административной ответственности в качестве наказания правонарушителя;
б) меры административного пресечения, используемые для пресечения совершающегося правонарушения;
в) меры процессуального принуждения, которые дают возможность установить факт правонарушения, удостоверить личность нарушителя, собрать все необходимые данные об административном правонарушении и составить требуемые законом документы;
г) восстановительные меры, предназначенные для восстановления нарушенного правопорядка, прав граждан;
д) меры административно-принудительные, применяемые в целях предотвращения правонарушений [45Розин Л. М. Проблемы классификации мер административного принуждения / Управление и право. М. , 1992. С. 184-185. ].
С одних и тех же позиций смотрят на проблему классификации мер административно-правового принуждения А. П. Коренев и Л. Л. Попов. Исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административно-правового принуждения ими выделяется четыре группы:
а) меры административного предупреждения (административно - предупредительные меры);
б) меры административного пресечения (административно – пресекательные меры); в) меры административно – процессуального обеспечения;
г) меры административного взыскания [46Коренев А. П. Административное право России: Часть общая. М. , 1997. С. 192. ; Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. М. , 1999. С. 300. ]. Свою позицию по поводу классификации мер административно-правового принуждения мне бы хотелось построить, во-первых, через понимание административной ответственности как части административно-правового принуждения, и, во-вторых, через понятие административно-правового принуждения, данного профессором К. С. Бельским. По его мнению, административно-правовое принуждение означает словесно-психическое и физическое воздействие органов исполнительной власти, осуществляемое на правовой основе в отношении определенного физического или юридического лица с целью заставить, побудить его к соответствующему поведению, подчинению известным ограничениям или возложить на него одно из административных взысканий [47Бельский К. С. Место административного права в системе полицейского права // Государство и право. 2000. №10. С. 18. ]. В данном определении заключены две группы мер административного принуждения. Одна давно получила в науке административного права родовое наименование“меры административной ответственности”. К ним относятся все административные взыскания: предупреждение, штраф, административный арест и т. д. Вторая группа охватывает такие принудительные меры воздействия, как административно– предупредительные, административно – пресекательные, административно – восстановительные и также административно –обеспечительные меры, как меры административно-правового принуждения процессуального характера, хотя отдельные меры административно-процессуального обеспечения поглощаются мерами административно-правового пресечения (например, доставление, задержание и др. ). К сожалению, все эти меры второй группы до настоящего времени не получили родового наименования, а это с научной точки зрения мешает рассматривать их как единую компактную группу, имеющую общую генетическую основу и учитывающую общие родственные корни объединяемых принудительных воздействий. В свое время теоретики права предлагали для названных мер принуждения наименование“меры защиты”, но оно не привилось в правоведении и было признано неудачным. Думается, что правильнее административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-восстановительные меры, а также и в какой-то степени и административно-обеспечительные меры процессуального характера называть французским понятием“action direct” (непосредственное принуждение). Конечно, понятие “меры непосредственного принуждения”не на сто процентов отражают те административно-правовые реальности, которые оно обозначает и которые имеют место в действительной жизни, но охватывает сердцевину рассматриваемых мер административно-правового принуждения: они применяются компетентным органам на месте, где происходят события, непосредственно путем прямого и личного контакта с объектом воздействия. И в заключении этой главы хотелось бы несколько слов сказать о роли административно-правового принуждения в системе полицейского права. Думается, что в системе полицейского права институт административного принуждения занимает центральное, стержневое положение. Все другие правовые институты полицейского права: субъекты полицейского права, обеспечение законности полицейской деятельности, право на выбор местожительства и передвижение, режимы чрезвычайного и военного положения и т. д. , являются производными от института административного (полицейского) принуждения. Вообще само полицейское право, благодаря, прежде всего, необходимости регламентации административного принуждения, возникает, формируется и дифференцируется на правовые институты. Французский мыслитель Э. Ренан, говоря о государственном принуждении, был глубоко права, понимая, что оно–чрезвычайно не привлекательная вещь, но без него было бы немыслимо развитие культуры [48 Бессмертные высказывания великих мыслителей и философов. М. , 1994. С. 67. ]. По степени своей непривлекательности административное принуждение следует сразу же после уголовной репрессии как вида государственного принуждения, так как административное принуждение тоже представляет порой грубое, болезненное и крайне неприятное принудительное воздействие на личность. Если же должностными лицами, применяющими административное принуждение, будут допущены злоупотребления предоставленной им властью, то данное обстоятельство может привести к серьезному нарушению прав и свобод личности. В соответствии с этим, нормы, которые регулируют административное принуждение и связанные общественные отношения, должны объединяться в полицейское право, и в силу своей социальной значимости не должны смешиваться с иными подотраслями и институтами административного права. Также, в свою очередь, деятельность по применению мер административного принуждения, не следует смешивать с другими видами административной (государственной) деятельности, и, по примеру того, как это было в царской России и в современных государствах, необходимо выделять данную деятельность как полицейскую. На это обращал внимание в 1907 году видный русский ученый– административист В. М. Гессен. Он отмечал, что “в настоящее время мы понимаем не только в России, но и в Германии под полицейской деятельностью не административную деятельность вообще, а только определенный вид, определенный ряд государственной деятельности, деятельность, направленную на поддержания безопасности и порядка, связанную с применением принудительную власти” [49 Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. СПб. , 1907-1908. С. 20. ]. 2. Понятие и виды мер административного пресечения
Административно-принудительные меры являются средством охраны общественных отношений от возможных нарушений, наступления вредных последствий. Реальные правонарушения ставят под непосредственную угрозу охраняемые общественные отношения и причиняют им вред. Интересы их защиты требуют неотложной помощи со стороны государства, которое оказывает ее в виде пресечения действий, нарушающих правовые предписания. Таковы административное задержание нарушителя, изъятие у браконьера орудий лова или охоты, запрещение эксплуатации неисправных машин и механизмов и т. п. Суть подобных мер административного принуждения, несмотря на их многообразие, состоит в“принудительном прекращении противоправных действий, нарушающих установленный порядок” [50Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М. , 1965. С. 137. ]. Целевое назначение названных средств определило и их наименование – меры административного пресечения.
2. 1 Общетеоретическое понятие и характеристика пресечения в административном праве
Значение мер административного пресечения в системе правоохранительных средств особенно велико, поскольку в ходе их применения пресекаются наиболее распространенные правонарушения - административные проступки, обеспечивается возможность привлечения нарушителей к ответственности. Однако назначение мер административного пресечения не исчерпывается, как полагают отдельные авторы, борьбой с административными проступками [51Игитов В. И. Административно-правовые и общественные меры воздействия в области охраны советского общественного порядка: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1964. С. 7. ]
. Они могут применятся также и для прекращения преступных действий. Так, органы Госгортехнадзора приостанавливают работы, эксплуатацию машин, механизмов, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны недр, независимо от того, явилось ли это следствием административного проступка или преступления. Таким образом, меры административного пресечения являются одним из наиболее эффективных средств борьбы с правонарушениями. Но некоторые меры административного пресечения могут применяться и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделиктоспособными. Иными словами, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности.
О природе рассматриваемого вида административно-правового принуждения в юридической литературе высказаны различные, порой даже противоречивые суждения. Отдельные авторы, исходя из принятого в общей теории права деления санкций на карательные и восстановительные, относят к последним и меры административного пресечения. Обосновывается это тем, что важнейшей целью данных принудительных средств является ликвидация вредных последствий правонарушения, восстановления нарушенных общественных отношений, и что эти меры“могут быть только санкциями правовосстановительными” [52Додин Е. В. Основания административной ответственности. Уч. зап. ВНИИСЗ, 1964. вып. 1 (18). С. 72. ].
С приведенной оценкой природы мер административного пресечения согласиться трудно. Как известно, применение правовосстановительных санкций направлено на устранение причиненного общественным отношениям ущерба. Играют ли аналогичную роль меры пресечения? Думается, что нет. В процессе применения целого ряда мер пресечения даже им не ставится подобной цели. Напротив, “цель пресечения – прекратить противоправные деяния и не допустить новых” [53 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 450. ]. Более точной представляется характеристика данных принудительных мер болгарским ученым Г. Д. Костодиновым, по мнению которого для“административного восстановления характерно не собственно восстановление, а прекращение неправомерных действий” [54Костодинов Г. Д. Административно-правовая защита на социалистическа собственност в НРБ. София, 1962. С. 124-125. ].
Действительно, применение большинства мер пресечения прекращает нарушение соответствующих правил, не будучи связанным с осуществлением правосстановительных функций. Иное означало бы наделение ряда государственных органов, в частности инспекций, несвойственными им полномочиями по устранению последствий нарушений. Сказанное дает возможность утверждать, что меры пресечения не могут быть отнесены к правовосстановительным санкциями, и что термин“меры административного пресечения” более точно определяет природу анализируемых правовых средств. Несколько иное решение вопроса о понятии рассматриваемого вида административно-правового принуждения предлагает Д. Н. Бахрах. Обоснованно возражая против толкования мер пресечения как правовосстановительных санкций, он говорит о существовании мер пресечения и о восстановительных мерах в рамках административно-правового принуждения в качестве самостоятельных его видов. К числу восстановительных мер он относит: изъятие работниками милиции огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, хранящихся без соответствующего разрешения, у отдельных граждан, снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, изъятие у организаций незаконно полученного, искание недоимки, пени [55Бахрах Д. Н. Административная ответственность. Пермь, 1966. С. 19. ; Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 447-448. ]. Между тем, во всех этих случаях работники соответствующих государственных органов посредством названных мер прекращают длящиеся правонарушения (незаконное хранение огнестрельного оружия и т. д. ). Что же здесь устанавливается: причиненный ущерб или, по выражению автора анализируемой концепции, “прежнее состояние”? Как видно из самого характера указанных правонарушений, многие их последствия являются необратимыми, и никакими мерами административного принуждения невозможно восстановить прежнее состояние объектов. Так, трудно говорить о восстанавливающей роли изъятия документов, образцов товаров, свидетельствующих о нарушениях соответствующих правил, поскольку посредством этих мер обеспечивается установление и закрепление доказательств для последующего разрешения дела о совершенном нарушении.
Отдельные авторы обосновывают выделение некоторых мер пресечения (процессуальных мер) в качестве самостоятельного вида административного принуждения [56Ардашкин В. Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: Дисс.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1967. С. 94. ]. Необходимость этого мотивируется тем, что ряд мер (административное задержание и т. д. ) являются вспомогательными по отношению к мерам ответственности и не решают какой-либо самостоятельной задачи. Действительно, названные меры принуждения (да и не только они) связаны с мерами ответственности и зачастую предшествуют им, обеспечивая возможность привлечения виновного к ответственности, то есть в некоторых случаях процессуальные функции. Однако сведение их назначения только к осуществлению этой вспомогательной цели не оправдано ограничивало бы правоохранительную роль данных принудительных средств. Они выполняют и самостоятельную задачу прекращения правонарушения и предотвращения причинения ущерба независимого общественного отношения. Именно эта направленность характеризует меры административного пресечения как самостоятельный вид административно-правового принуждения. Таким образом, при подготовке актов, регулирующих применение административно-принудительных средств, также следует иметь в виду эту особенность мер административного пресечения.
Как разновидность административно-правового принуждения меры административного пресечения обладают всеми его признаками, но им характерны и свои, сугубо внутривидовые признаки. Особенность их состоит в целевом назначении и в самой сущности мер.
Цель пресечения –непосредственное прекращение противоправного деяния и недопущение новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния. Фактическим основанием пресечения является правонарушение, виновное противоправное действие. Но меры пресечения используются и для прекращения общественно опасных действий, совершаемых лицами, не достигшими 16 лет, то есть административно-деликтоспособного возраста, а также невменяемыми. А с другой стороны, помещение в медвытрезвитель, применение огнестрельного оружия и иные средства административного пресечения могут быть использованы в связи с преступлениями. Таким образом, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности. Меры административного пресечения вызываются реальной ситуацией, в которой противоправное поведение наличествует и проявляет себя открыто. В отличие от административно-предупредительных мер, которые направлены на предупреждение правонарушения, например, специального надзора за отдельными категориями ранее судимых лиц, меры административного пресечения прекращают конкретно наступившие действия как явления материального мира. В этой связи вряд ли справедливы утверждения о том, что“кабинетное”объявление официального предостережения лица о прекращении антиобщественного образа жизни также есть мера административного пресечения [57 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 1996. С. 262. ] .
С этой особенностью теснейшим образом связана и другая: более широкий круг субъектов, в отношении которых могут быть использованы меры административного пресечения. Их могут применять и к лицам, не достигшим шестнадцатилетнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, к работникам МВД при совершении ими нарушений, за которые они могут нести дисциплинарную ответственность. Меры пресечения используются как в интересах общества, государства, так и в интересах самого правонарушителя. Так, помещение правонарушителя, находящегося в общественном месте в сильной степени опьянения, в медицинский вытрезвитель предохраняет его от возможного ограбления, а иногда“при низкой температуре воздуха”предохраняет его от утраты здоровья и замерзания. Целям оказания медицинской помощи служит принудительное лечение. Властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответственность виновного.
Меры административного пресечения всегда являются мгновенной реакцией органа административной власти на противоправные действия и характеризуются резким вмешательством в организационную, физическую и имущественную строну жизни подвластного лица. Как указывает, например, Л. Л. Попов: “…практически невозможно в каждом возможном случае применения мер административного пресечения доказывать правомочность требования, на котором основано принуждение” [58 Попов Л. Л. Эффективность административно-правовых санкций. М. , 1976. С. 36. ]. В связи с этим, замечает А. В. Серегин, нормы, устанавливающие названные принудительные меры, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их осуществляющим [59Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления: Учеб. пособие. М. , 1975. С. 38. ].
Меры административного пресечения связаны с прямым вмешательством в деятельность субъекта, что позволяет в большинстве случаев фактически решить его физической возможности действовать. Не случайно в группе мер административного пресечения, называемых Законом“О милиции” [60 Ведомости СНД и ВС РФ. №10. 1993. ], лишь одна мера - требование прекратить противоправное поведение, лишена свойства материального (физического) воздействия. Арсенал мер пресечения весьма разнообразен: от требования прекратить противоправное поведение до применения оружия. По своей сущности это могут меры психического (угроза применить средства принуждения), материального или физического воздействия, в том числе с использование технических (специальных) средств и оружия, а также оперативные действия, связанные с личным, организационным или имущественным ограничением, благодаря совершению которых правонарушитель лишается возможности продолжить правонарушение, побуждается к исполнению правовых обязанностей. Таким образом, данный признак мер административного пресечения, а именно нарушение при необходимости физической неприкосновенности граждан, совершающих антиобщественные противоправные деяния, дает возможность отграничить их от карательных санкций. Если перечень последних четко установлен законом, то перечень пресекательных мер, содержащийся в нормативных актах, нельзя считать исчерпывающим. Их использование часто связано с ситуацией необходимой обороны или крайне необходимости, в которой оказались исполнительная власть, ее представители. И вполне возможно, что представитель власти вынужден будет воспользоваться неназванными прямо в законе средствами, например, веревкой, топором, применить меры, которые диктуются экстремальной ситуацией. При условии их квалифицированного применения меры пресечения способны самостоятельно, вне связи с иными мерами административного принуждения, полностью реализовать заложенную в них правовую цель. В отличие от мер административного пресечения, реализация иных мер административного принуждения, например, административного взыскания, требует нередко использования иных принудительных средств, а именно административно-процессуального характера. Меры пресечения во многих случаях применяются непосредственно на основе факта нарушения без издания письменных актов, так как необходимость срочно прервать противоправные действия исключает такую возможность. Юридическим фактом, влекущим принуждение, здесь является само нарушение, для прекращения которого должностное лицо предпринимает определенные действия (использует дубинку, оружие и т. д. ). Но не следует забывать, что они тоже являются правовыми актами исполнительной власти. Таким образом, применение мер административного пресечения связано с отрицательным волеизъявлением конкретного лица и не требует предварительного исследования формы вины, а также наличия вины как обязательного условия их применения [61Агеенкова Г. Т. Меры административного пресечения: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1982. С. 8. ].
Для применения мер административного пресечения важен сам факт противоправного поведения, а не его причины, исследование которых в полной мере возможно лишь в ходе решения вопроса о привлечении лица к юридической ответственности [62 Попов Л. Л. Эффективность административно-правовых санкций. М. , 1976. С. 53. ]. В связи с этим, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность с ее многообразием общественных связей и психологических состояний, а лишь ее поведение как объект. Для сравнения, например, можно сказать, что объектом воздействия уголовно-исполнительных мер (некоторая часть норм режима содержания, материально-бытовые условия) является личность осужденного во всем ее многообразии [63Уткин В. А. Курс лекций по уголовно-исполнительному праву. Общая часть. Томск, 1995. С. 49. ; Пахаев В. М. , Раменсон А. Л. Применение методов убеждения и принуждения в деятельности ИТУ. М. , 1971. С. 17. ].
Проанализировав вышеперечисленные признаки мер административного пресечения, четко выделяющие их среди других мер административно-правового принуждения, хотелось бы выделить еще некоторые внутривидовые особенности, которые позволяют более детально отразить сущность административного пресечения. Особенность мер административного пресечения заключается в своеобразии проявления объективной связи“неправомерное действие – административное принуждение”, которое заключается в одновременном, одномоментном существовании элементов данной системы. В отличие от них реализация, например, таких мер административного принуждения, как административные взыскания, характеризуются более или менее значительным периодом времени с момента совершения правонарушения.
Меры административного пресечения имеют небольшой круг субъектов их применения. Притом чем сильнее правоограничение, которое может вызвать та или иная мера административного пресечения, тем уже круг должностных лиц, управомоченных к их применению, и тем выше требования к их профессиональной подготовке. В этой связи представляется верным мнение В. Н. Опарина о том, что в основе отнесения того или иного федерального органа исполнительной власти к правоохранительным (полицейским) органам лежит обязанность пресекать правонарушения путем применения в необходимых случаях мер непосредственного принуждения [64Опарин В. Н. Правовое регулирование и применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 13. ]. Физический урон, причиняемый лицу в результате применения некоторых мер административного пресечения, прежде всего, оружия, не всегда может быть восстановлен в достаточно полном фактическом объеме. Вряд ли можно, учитывая исключительный характер таких ценностей, как жизнь и здоровье, согласиться с суждением о том, что меры административного принуждения по своей силе и суровости менее значительны, чем меры уголовного воздействия [65Розенфельд В. Д. , Старилов Ю. Н. Административное принуждение; Административная ответственность; Административно– юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. Воронеж, 1993. С. 17. ] . Это утверждение справедливо в отношении такого вида мер, как меры административного взыскания, когда речь идет о видах юридической ответственности, уголовной и административной.
С учетом всех названных признаков под мерами административного пресечения, на наш взгляд, следует понимать регулируемые нормами административного права юридические средства и способы принудительного воздействия, имеющие целью незамедлительное прекращение реально и открыто существующей противоправной ситуации на месте ее обнаружения путем прямого вмешательства субъекта административной власти, наделенного специальными полномочиями, в деятельность правонарушителя, а также применяемые в целях создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности.
Выделяя меры административного пресечения в самостоятельную группу среди иных мер административно-правового принуждения, различные авторы по-разному определяют их круг. При этом, в зависимости от позиций автора, к мерам административного пресечения иногда относят такие принудительные меры, как специальный административный надзор [66Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособие. Свердловск, 1989. С. 19-29. ], досмотр ручной клади и багажа [67Агеенкова Г. Т. Проблемы совершенствования законодательства о мерах административного пресечения // Актуальные проблемы советского административного и финансового права: Сб. науч. тр. М. , 1984. С. 3. ], привод в милицию, а также официальное предостережение [68Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции. М. , 1983. С. 36-37. ]. Очевидно, что названные меры административного принуждения либо целиком направлены на предупреждение возможных правонарушений, либо–на обеспечение производства по делам о правонарушениях. В последнем случае они имеют цель непосредственного сбора доказательств и являются мерами административно-процессуального обеспечения, о необходимости обособления которых в самостоятельную группу мер административного принуждения говорят многие авторы [69Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения и их применение (по материалам деятельности органов внутренних дел): Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1983. С. 9. ; Веремеенко В. В. О классификации мер административного принуждения // Вестник Моск. ун-та. Серия XII. Право. №4. С. 75. ]. К сожалению, единого нормативного акта, регулирующего систему мер административного пресечения, основания и порядок их применения нет. Пресекательная деятельность регламентируется многими законами и подзаконными актами. Думаю, что будущий кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях должен содержать систематизированный перечень мер административного пресечения, а также определять компетенцию конкретных федеральных органов исполнительной власти по применению тех или иных мер воздействия. Этот перечень, по мнению А. С. Князькова, должен включать в себя следующие меры: * требование прекратить противоправное поведение;
* прекращение движения транспортных средств, техническое состояние которых угрожает общественной безопасности;
* отстранение от управления транспортными средствами, летательными аппаратами, речными и морскими судами лиц, находящихся в состоянии опьянения либо в болезненном состоянии, затрудняющим управление данным транспортом; * прекращение работы предприятий и предпринимательской деятельности физических лиц, угрожающей жизни и здоровью граждан; * применение физической силы; * применение специальных и подручных средств;
* применение и использование огнестрельного оружия [70Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 34-35. ].
И в заключение рассуждений хотелось бы еще раз отметить, что при изменении мер пресечения, как и во всей своей деятельности, субъекты власти должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности, а также минимизации вреда: избирать такие средства, которые максимально необходимы для предотвращения вредных последствий. Нельзя применять оружие для задержания лиц, нарушающих правила торговли, не следует приостанавливать работу всего цеха, если в неисправном состоянии находится один станок. Во всех случаях должно соблюдаться необходимое соответствие между избранной мерой принуждения, характером нарушения и, конечно, требованием правовых норм. 2. 2 Виды мер административного пресечения
Среди других мер административно-правового принуждения меры пресечения наиболее многочисленны и разнообразны. Это обусловлено тем, что в различных условиях, в отношении различных субъектов, различные государственные органы должны применять наиболее эффективные средства для прекращения антиобщественных действий. Большое разнообразие мер пресечения свидетельствует о том, что большое внимание уделяется своевременному прекращению правонарушений, предотвращению вреда.
Система мер пресечения чрезвычайно разнообразна. Вследствие этого многими авторами не раз проводилась попытка классификации и систематизации различных мер пресечения в родовые группы.
Д. Н. Бахрах, исходя из цели и образа воздействия, различает общие, специальные и процессуальные меры пресечения [71 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 452. ] . К общим мерамотносятся: превентивное задержание, принудительное лечение, административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предостережение), запрещение эксплуатации, приостановление работ и др. Некоторые из них применяются только к гражданам, другие только к коллективным субъектам, а третьи– и к тем, и к другим.
Специальные меры пресеченияприменяются только к гражданам, они нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы быстро прекратить противоправное поведение. В их числе средства простого физического воздействия (приемы боевой борьбы, использование служебных собак); воздействие с помощью технических средств (дубинок, наручников и т. д. ); использование огнестрельного оружия, боевой техники.
Процессуальные меры пресечения названы в 238-247 и др. статьях КоАП РСФСР. Особая цель их применения –обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях: не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства, обеспечить исполнение постановления. К процессуальным мерам относятся: доставление, задержание, привод, личный досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами, его задержание, замена исправительных работ арестом. Недостаток данной классификации, по нашему мнению, заключается в том, что Д. Н. Бахрах при делении на виды административно-правового принуждения отрицает такие его виды, как меры предупреждения (административно-предупредительные меры), а также меры административно-процессуального обеспечения. В силу этого данные меры автоматически вливаются в меры административного пресечения, хотя многие авторы [72Кузнецов К. К. О теоретических и практических аспектах мер административно-процессуального обеспечения // Общетеоретические проблемы административно-процессуального обеспечения общественного порядка: Сб. науч. тр. Киев, 1982. С. 127-134; Гижевский В. К. Меры административного принуждения, применяемые органами внутренних дел на транспорте (понятие, система, сферы и особенности реализации): Учеб. пособие. Киев, 1986. С. 26. ]считают, что данные виды административно-правового принуждения должны обособляться в самостоятельные группы.
Многообразные меры административного пресечения в своей интерпретации сгруппировали в несколько видов Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов. В частности, к ним относятся:
меры, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить противоправное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставление в милицию и др. ); меры имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего ружья, снос самовольно возведенных строений и др. );
меры технического характера (запрещение эксплуатации неисправного транспорта, приостановление работы предприятий в виду нарушения правил техники безопасности, правил пожарной безопасности, запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности и др. );
меры финансового характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, отзыв лицензии, дающей право осуществлять финансовые операции, изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями и организациями в результате нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, о реализации нестандартной продукции и др. );
меры медико-санитарного характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др. );
меры, связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (отказ в выдаче лицензии на тот или иной подлежащий лицензированию вид деятельности, приостановление или аннулирование лицензии и др. );
меры специального и исключительного назначения (применение огнестрельного оружия, химических слезоточивых веществ, водометов, резиновых палок, наручников и др. ) [73Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право Российской Федерации. М. , 2000. С. 304. ].
Данная внутривидовая классификация четко распределяет в зависимости от целей, характера и объекта воздействия предметную принадлежность каждой меры административного пресечения. Но в силу своей громоздкости она не позволяет в объеме данной дипломной работы взять ее за основу и рассмотреть каждый из видов мер административного пресечения в отдельности.
Более точной и практичной, а значит и более подходящей к исследованию в данной дипломной работе является классификация мер административного пресечения, приведенная А. П. Кореневым. Исходя из целей, характера и объекта воздействия, их можно подразделить на меры пресечения: * применяемые к нарушителю; * имущественного характера; * технического характера; * санитарно-эпидемиологического характера;
* финансово-кредитного характера [74 Коренев А. П. Административное право России: Часть общая. М. , 1996. С. 196. ]. 2. 3 Меры административного пресечения, применяемые к нарушителю К мерам пресечения, применяемым к нарушителю, относятся:
* требование прекратить противоправные и иные действия, препятствующие выполнению функций государственных органов и должностных лиц;
* непосредственное применение физической силы, специальных средств и оружия; * задержание и доставление;
* принудительное лечение страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; * временное отстранение от работы инфекционных больных, а также лиц, находящихся в болезненном и ином состоянии, препятствующем безопасному для окружающих выполнению ими обязанностей.
Рассмотрим каждый из подвидов мер пресечения, применяемых к нарушителю в отдельности.
Уполномоченные должностные лица (сотрудники милиции и др. ) имеют право требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению их полномочий, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, представителей государственных органов, учреждений и общественных объединений. Сущность этой меры пресечения заключается в указании правонарушителю на немедленное прекращение совершаемых им действий. Учитывая особый характер таких мер административного пресечения, как применение огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы, необходимо выделить их в группу специальных мер административного пресечения. Такая внутригрупповая классификация весьма значима, так как позволяет более точно отразить правовую природу названных мер. В частности, той ее стороны, что применение специальных мер административного пресечения чаще всего связано с воздействием на физическую сущность лица, подвергнутого принуждению. По данному признаку некоторые авторы называют применение физической силы, специальных средств и оружия мерами непосредственного воздействия [75Серегин А. В. Основания и порядок применения мер административного воздействия: Лекция. М. , 1974. С. 25. ; Опарин В. Н. Правовое регулирование и применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 13. ]. В то же время другие авторы непосредственность воздействия связывают лишь с применением физической силы [76Алехин А. П. , Кармолицкий А. А. , Козлов Ю. М. , Административное право России: Учебник для вузов. М. , 1996. С. 266. ]. Мне хотелось бы согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что применение физической силы, специальных средств и оружия–меры непосредственного физического воздействия, так как названные правовые средства, во-первых, применяются немедленно (непосредственно) при обнаружении правонарушения с целью его пресечения, во-вторых, представляют собой воздействие физического свойства и, в-третьих, направлено в большинстве случаев на физическую сторону объекта воздействия [77Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 35-36. ].
Сотрудники милиции и других правоохранительных органов, а также иных государственных органов и уполномоченные на то законом представители негосударственных объединений имеют право применятьфизическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнение возложенных на них обязанностей.
Сотрудники милиции, ФСБ и других специальных служб обладают правом применять специальные средства: резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, светозвуковые средства отвлекающего воздействия, средства разрушения преград, средства принудительной остановки транспорта, водометы, резиновые пули, бронемашины, специальные окрашивающие средства, служебных собак и др. Полный перечень специальных средств устанавливается Правительством Российской Федерации. Основания и порядок их применения регламентируется Законом“О милиции” и др. , постановлениями Правительства Российской Федерации [78 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года “Вопросы частной детективной и охраной деятельности” // Собрание актов Президента Российской Федерации. №8. 1992. ]и иными нормативными актами. В частности, сотрудники милиции имеют право применять специальные средства, находящиеся на вооружении милиции, для отражения нападения на граждан и сотрудников милиции, для пресечения оказываемого сотруднику милиции сопротивления, для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждение и организаций, для освобождения захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств, земельных участков и т. д. Специальные средства и интенсивность их применения избираются с учетом складывающейся обстановки, характера правонарушения и личности правонарушителя. При их применении должна сводиться к минимуму возможность причинения вреда здоровью граждан. Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций.
Перечисленные в предыдущем параграфе особенности мер административного пресечения целиком относятся к применению огнестрельного оружия сотрудниками милиции и достаточно полно характеризуют данную меру принуждения. Вместе с тем, юридическая природа применения и использования огнестрельного оружия имеет существенные особенности, отличающие эту меру от других мер административного пресечения, в том числе специальной группы.
Применение огнестрельного оружия чаще всего связано с пресечением преступлений. Поэтому возникает вопрос, является ли эта мера административно-пресекательной, входит ли она в систему административного принуждения? Положительный ответ на данный вопрос можно аргументировать следующим:
* огнестрельное оружие применяется субъектами административной власти, и только ими, а все остальные субъекты права (должностные лица, граждане), используют его не для реализации властных полномочий, а для необходимой обороны; * реализуется эта мера пресечения административным правом;
* применение огнестрельного оружия прямо не связано с возбуждением уголовного дела и может иметь место до возбуждения уголовного дела, после его приостановления, прекращения, а также для пресечения невиновных общественно опасных действий.
Это средство воздействия лежит на грани между административным и уголовным принуждением, но все же в большей степени относится к первому. Главная особенность применения огнестрельного оружия, как указывают многие авторы, состоит в том, что его реализация не связана с пресечением административного проступка, а обусловлена необходимостью немедленного прекращения таких действий, которые по степени общественной опасности могут быть квалифицированны как преступные [79Катюргин С. И. Функции советской милиции: Учеб. пособие. Омск, 1995. С. 95. ; Каплунов А. И. Применение огнестрельного оружия в системе мер административного принуждения // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел. М. , 1994. С. 46. ]. Следует заметить, что в некоторых случаях обстоятельства, служащие основаниями применения огнестрельного оружия сотрудниками милиции, внешне напоминают административные правонарушения. Так выглядит, например, попытка завладения табельным оружием работника милиции, когда задерживаемое лицо приближается к нему, отказываясь выполнить требования остановиться [80 Часть 2 статьи 16 Закона РСФСР “О милиции”. ], либо создание реальной угрозы жизни и здоровью людей, водителем транспортного средства, нарушающим административные правила дорожного движения и др. Мы полагаем, что в данном случае с помощью огнестрельного оружия пресекаются не административные проступки, - что принципиально важно, –а такие противоправные действия, которые, благодаря существованию отдельных внешних обстоятельств (например, управление транспортом в состоянии алкогольного опьянения), достигают степени общественной опасности, присущей уголовно-правовому деянию. В ряде случае, подчеркивают отдельные авторы, при умышленном либо неосторожном нарушении правил движения, квалификация противоправного деяния, как преступления и только как проступка зависит в основном от наступления вредных последствий [81Севрюгин В. Е. Теоретические проблемы административного проступка: Дисс.... д-ра юрид. наук // Академия МВД РФ. М. , 1994. С. 156. ]. “Законодатель, - подчеркивает Д. Н. Бахрах –не может признавать общественно опасные деяния преступлением либо по тому, что свойства деяния не до конца опознано, либо потому, что достаточно применения мер административного принуждения, либо по другим причинам” [82Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособие. Свердловск, 1989. С. 29. ] .
Применение огнестрельного оружия в отличие от других мер административного пресечения всегда носят активный характер, в то время как использование физической силы и специальных средств в некоторых случаях происходит в форме пассивного сопротивления: “живых коридоров”, устраиваемых сотрудниками милиции; применение спецсредств для принудительной остановки транспорта либо препятствование движению толпы.
Характерной особенностью правовой природы применения огнестрельного оружия является своеобразный характер административного усмотрения в процессе реализации данной меры. Авторы, исследующие вопросы административного усмотрения, раскрывают его сущность главным образом в плане правового вывода: применять или не применять предусмотренное юридической нормой действие [83Дубовицкий Д. Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск, 1984. С. 49. ]. Однако, особенности исследуемой меры предупреждения таковы, что в ходе ее реализации немаловажным является усмотрение второго порядка (название чисто условное): какой ущерб может быть выбран сотрудником милиции, применяющим оружие? Следует учитывать, что возможности дозирования принудительного воздействия здесь иные, чем, скажем, при выборе приемов единоборства, а тем более– размера штрафа. Видимо поэтому статья 12 Закона “О милиции”обязывает сотрудника милиции в случаях применения огнестрельного оружия лишь стремиться к причинению минимального ущерба в каждой конкретной ситуации. Таким образом, усмотрение в процессе применения данной меры принуждения –это усмотрение с императивным условием. Причем императивность его выше, чем та, которая присуща применению специальных средств. Так, если в ходе применения резиновой палки возможен широкий выбор мест нанесения ударов, в том числе по спине и в область груди, а также силы ударов, то выстрел из огнестрельного оружия в эти же места может привести к тяжким последствиям. К тому же силу воздействия пули регулировать невозможно. В данном случае можно вести речь об объективированном усмотрении в процессе применения огнестрельного оружия, обязывающим, если позволяют обстоятельства, вести прицельный огонь по верхним либо нижним конечностям тела.
Являясь физическим средством пресечения неправомерных действий, огнестрельное оружие представляет собой такое техническое устройство, результат применения которого, как указывали еще отечественные юристы начала нынешнего века, не может быть учтен заранее [84Гаген В. А. Учебник административного права. Ростов-на-Дону, 1916. С. 8 // Цитируется по работе А. И. Елистратова“Административное право РСФСР”. Л. , 1925. С. 78. ] . Эта мера может дать непредсказуемые фактические последствия: от легкой раны до смерти лица. И в том, и в другом случае решающую роль могут сыграть случайные факторы: окружающая обстановка, почва, дорожное покрытие и даже конструктивные особенности табельного оружия, которым оснащена милиция. Одним из характерных признаков применения огнестрельного оружия является реализация данной меры в сверхэкстремальных, стрессовых условиях. Причем стресс вызывают как сами общественно опасные действия правонарушителя, так и осознание возможности причинения серьезного вреда в результате выстрела, а кроме того–и боязнь ответственности за причиненный ущерб и невыполнение служебного долга. По мнению авторов, исследовавших особенности психических процессов сотрудников милиции в ситуации действия оружием, данная мера принуждения всегда реализуется в экстремальных условиях и характеризуется особым напряжением психологических сил лица [85Хвастунов А. А. , Колюхов В. Г. Применение оружия как экстремальная ситуация деятельности сотрудников органов внутренних дел. Домодедово, 1994. С. 91-101. ]. Опрошенные сотрудники милиции, применявшие огнестрельное оружие, в большинстве своем (71, 6%) указали на излишнее волнение, мешавшее сосредоточиться; стрессовыми назывались и такие обстоятельства, как сосредоточенность развития ситуации, необходимость следить за действиями группы лиц, и др. Наконец, отличие данной пресекательной меры от иных специальных мер административного пресечения состоит в том, законодатель устанавливает два правовых режима реализации: применение и использование огнестрельного оружия. Это также свидетельствует об исключительном месте названной меры в системе мер правового принуждения.
Как правило, авторы исследований последних лет по вопросам применения и использования огнестрельного оружия выделяют такой элемент правовых основ, как основания названной меры пресечения. Данный элемент занимает в правовых основах центральное место, так как лишь при наличии оснований применения и использования оружия можно вести речь о соблюдении установленных законом условий, порядка и пределов применения данной меры пресечения. В юридической науке нет единого мнения о том, что является основанием применения данной меры пресечения. На взгляд одних авторов, таковыми следует признавать фактические обстоятельства, свидетельствующие о возможности использования оружия по его прямому назначению, эти обстоятельства перечислены в частях 1 и 2 статьи 15 Закона“О милиции” [86Кондрашов Б. П, Соловей Ю. П. , Черников В. В. Внимание: оружие! : Учебно-практическое пособие. М. , 1992. С. 76. ]. По мнению других, возникновение реальной угрозы посягательства на исчерпывающий перечень объектов уголовно-правовой охраны, названных в части 1 статьи 15 Закона, является юридическим основанием применения огнестрельного оружия и влечет обязанность своевременного применение данной меры принуждения [87Новиков В. С. Применение огнестрельного оружия сотрудниками милиции по законодательству Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1996. С. 16. ]. Третьи авторы предлагают считать таковыми исключительные по своему характеру условия, с возникновением которых Закон связывает возможность применения или использования сотрудниками милиции огнестрельного оружия. Эти основания, пишут они, в частях 1 и 2 статьи 15 Закона“О милиции” [88Каплунов А. И. Правовые и тактические основы применения милицией огнестрельного оружия: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. 1994. С. 17-19. ]. Представляется, что перечисленные выше позиции не совсем точны. Дело в том, что на практике нередко существуют ситуации (обстоятельства), реально угрожающие объектам, перечисленным в частях 1 и 2 статьи 15 Закона“О милиции”, однако оружие не может быть применено. Так, например, сотрудники милиции, преследуя у вокзала стреляющего на ходу преступника, не могли применить оружие, так как вокруг было много граждан. И законодательство о применении оружия отображает такие ситуации, устанавливая соответствующие условия (запреты). Думается, что наличие обстоятельств применения оружия в той или иной конкретной ситуации еще не предрешает вопрос о праве (возможности, обязанности) прибегнуть к данной мере принуждения. Они лишь указывают на возникшую необходимость защиты определенных прав, свобод и интересов с помощью самого строгого принудительного средства. Само же право причинить вред выстрелом возникает тогда, когда дополнительно соблюдены порядок, условия и пределы применения данной меры пресечения.
Таким образом, то или иное основание применения либо использования огнестрельного оружия, как и иных мер административного пресечения представляет из себя нормативно-определенное, типичное обстоятельство, прямо названное в законе, с которым связывается необходимость производства выстрела, удара и т. п. Причем, в большинстве случаев это обстоятельство носит характер неправомерных юридических действий. В этой связи определенный научный и практический интерес представляет вопрос о качественном состоянии обстоятельств, образующих состояние применения и использования оружия. В данном случае хотелось бы согласиться с позицией авторов, которые полагают, что основание–это такое обстоятельство, которое достигло той степени общественной опасности, с которой закон связывает необходимость действовать оружием [89Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 97. ]. Естественно проявляется, объективируется такая опасность в конкретных действиях правонарушителях, поэтому нельзя согласиться с В. С. Новиковым, который выделяет“раннюю”стадию возникновения основания применения огнестрельного оружия, а, следовательно, и позднюю [90Новиков В. С. Правовые основы применения огнестрельного оружия военнослужащими внутренних войск: Лекция. М. , 1997. С. 15. ]. В данном случае все же следует вести речь о качестве основания, полагая, что в отдельных случаях наивысшая степень угрозы охраняемым интересам позволяет сотруднику милиции применять огнестрельное оружие без предупреждения. В юридической науке отсутствует сколько-нибудь широкая классификация оснований применения огнестрельного оружия, необходимость выработки которой вызвана тем, что правовое основание как элемент правовых основ законного применения и использования огнестрельного оружия тесно связан с другими их элементами–порядком, условиями и пределами данной меры пресечения. Причем правовое основание в системе данных структурных связей в полной мере определяет необходимость реализации других элементов, а следовательно, и правомерность действий должностного лица, применяющего либо использующего огнестрельное оружие в той или иной конкретной обстановке.
Предложенная А. С. Князьковым в 1998 году классификация правовых оснований применения и использования огнестрельного оружия сотрудниками милиции позволяет более взвешено судить, во-первых, о существовании реальной возможности сотрудника милиции прибегнуть к иным мерам принуждения, во-вторых, о его стремлении к причинении минимального ущерба в каждом конкретном случае действия оружием [91Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 98. ].
По направленности выстрела различаются основания применения и основания использования огнестрельного оружия;
По ситуации, вызывающей необходимость производства выстрела, можно назвать основания, связанные с нападением, задержанием и крайней необходимостью. Отдельно находится обстоятельство, связанное с обеспечением личной безопасности вооруженного сотрудника милиции;
По обстановке, связанной с производством прицельного выстрела возможно выделение оснований применения и использования огнестрельного оружия в неблагоприятной ситуации. Основаниями применения и использования оружия в неблагоприятной ситуации следует считать нападение на граждан и сотрудников милиции, угрожающее их жизни и здоровью; попытку насильственного освобождения лица из-под стражи; попытку скрыться лица, застигнутого при совершении определенных преступлений против жизни и др. В ходе производства поражающего выстрела в названных случаях существует риск возрастания степени тяжести последствий, причиняемых оружием, по инициативе самого нарушителя: быстрота (интенсивность) движения либо изменение его направления при нападении, резкое торможение либо ускорении автотранспорта и его неожиданные маневры при преследовании и др.
К основаниям применения оружия в благоприятной ситуации следует отнести пресечение вооруженного сопротивления, а также пресечения попытки задерживаемого лица приблизиться к сотруднику милиции, имеющему обнаженное оружие [92 Часть 2 статьи 16 Закона РСФСР “О милиции”. ]. Как отмечают отдельные авторы, в отличие от нападения, инициатива правового конфликта при пресечении сопротивления внешне исходит от сотрудника милиции [93Боровиков В. Б. , Попов Л. Л. Условия правомерности применения оружия работниками милиции при задержании преступников: Учеб. пособие. М. , 1985. С. 21. ] . При этом преступник не только не пытается скрыться, но, наоборот, остается на месте. В этой ситуации, а также в ситуации, когда задерживаемое лицо пытается приблизиться к сотруднику милиции, не совершая очевидно опасных действий, должностное лицо имеет возможность более полно контролировать действия правонарушителя и адекватно реагировать на них, в том числе более прицельно производить выстрелы.
По содержанию обстоятельств, являющихся основаниями применения и использования оружия, последние могут быть разделены на безусловные и условные. Безусловным основанием применения либо использования огнестрельного оружия является такое, которое содержит одно конкретное, названное в законе, действие, с наличием которого связана необходимость применения данной меры пресечения. К таковым следует отнести вооруженное сопротивление задерживаемого лица, групповое нападение на помещение, вооруженное нападение на помещение, групповой или одиночный побег из-под стражи и др. При выяснении вопроса о необходимости применения огнестрельного оружия в названных случаях достаточно самого факта противоправного действия.
К условным основаниям применения и использования огнестрельного оружия следует относить те, которые содержат совокупность юридически значимых фактов, каждый из которых в отдельности включает возможность принятия решения о производстве прицельного выстрела (разумеется, при наличии соответствующих условий, например, отсутствие посторонних лиц). К таким основаниям необходимо отнести нападение, угрожающее жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, совершение лицом тяжкого преступления против жизни, здоровья, собственности и попытка скрыться, реальная угроза жизни и здоровью людей, создаваемая водителем транспорта и попытка скрыться, несмотря на неоднократные требования об остановке.
Единого правового акта, регламентирующего применение и использование огнестрельного оружия, нет. Об использовании и применении оружия в целях пресечения противоправных действия говориться в ряде российских законов, но наиболее подробно– в Законе РСФСР “О милиции”.
Кто вправе применять оружие? По-видимому, все служащие правоохранительных организаций, которым оно выдается и которые наделены правом использовать его для пресечения противоправных действий. Очевидно, что в их круг не входят лица, которым доступ к оружию разрешен с иными целями (работники стрелковых тиров, военруки школ, лаборанты военных кафедр и т. д. ), и руководители, получающие оружие для самообороны.
Согласно статье 15 Закона “О милиции”сотрудники милиции имеют право применять огнестрельное оружие в следующих случаях:
для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; для отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием; для освобождения заложников;
для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление;
для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций;
для пресечения побега из-под стражи: лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц.
Сотрудники милиции имеют право, кроме того, использовать огнестрельное оружие в следующих случаях:
для остановки транспортного средства путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться, несмотря на неоднократные требования сотрудника милиции; для защиты граждан от угрозы нападения опасных животных;
для предупреждения о намерении применить оружие, подачи сигнала тревоги или вызова помощи.
В аналогичном порядке применяется и используется огнестрельное оружие и другими уполномоченными на то должностными лицами государственных органов. Охранники служб частной детективной и охранной деятельности согласно статье 18 Закона РФ“О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации” [94 Российская газета. № 100. 30 апреля 1992. ] имеют право применять огнестрельное оружие в следующих целях: для отражения нападения, когда его собственная жизнь подвергается непосредственной опасности;
для отражения группового или вооруженного нападения на охраняемую собственность;
для предупреждения (выстрелом в воздух) о намерении применить оружие, а также для подачи сигнала тревоги или вызова помощи.
О каждом случае применении огнестрельного оружия охранник обязан незамедлительно информировать орган внутренних дел по месту применения оружия. Статьей 16 Закона “О милиции”закреплены гарантии личной безопасности сотрудника милиции. Он имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения или использования. Попытка лица, задерживаемого сотрудником милиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к нему, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его оружию дает работнику милиции право применить огнестрельное оружие.
Закон допускает применение огнестрельного оружия против любых лиц независимо от их вменяемости, возраста и гражданства, наличия депутатского, дипломатического и иных иммунитетов, служебного, социального положения и иных, характеризующих субъекта посягательства или задерживаемого субъекта, обстоятельств. Вместе с тем установлен и ряд ограничений. Так, по общему правилу запрещено применять огнестрельное оружие в отношении: беременных женщин, если это очевидно и известно;
лиц с явными признаками инвалидности (к таким признакам относятся, в частности, отсутствие конечностей, невозможность самостоятельного перемещения или крайняя затрудненность и т. д. ); несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен.
В исключение из общего правила закон разрешает прибегнуть к огнестрельному оружию, если женщина, инвалид или несовершеннолетний совершают одно из следующих действий:
в одиночку или в составе группы оказывает вооруженное сопротивление; в одиночку или в составе группы совершает вооруженное нападение; в составе группы (то есть действует совместно хотя бы еще с одним соучастником, независимо от его пола, возраста и состояния здоровья) осуществляет нападение, угрожающее жизни людей.
Ограничения установлены не только по субъективным, но и по объективным признакам. Запрещается применять оружие при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица. Не будучи твердо уверенным в том, что никто из окружающих не пострадает, работник милиции, военнослужащий должен воздержаться от применения огнестрельного оружия. Например, если проводится освобождение заложников, то огонь ведется так, чтобы не поразить заложников; если оружие применяется для пресечения массовых беспорядков, то огонь ведется не просто по толпе, а по тем ее участникам, которые непосредственно осуществляют погромы, разрушения, поджоги и иные насильственные действия, оказывают вооруженное сопротивление силам охраны порядка.
Наряду с общими принципами административной деятельности - законностью и профессионализмом–при применении специальных средств пресечения, а тем более оружия, должен соблюдаться принцип минимизации вреда. Минимизации вреда способствует: информирование лиц, против которых возможно применение оружия, о том, что они имеют дело с сотрудником милиции, службы органа безопасности, уполномоченным должностным лицом. Принадлежность к милиции сотрудник доказывает своей служебной формой, служебным удостоверением, значком соответствующей службы милиции или устным заявлением: “Милиция”. Изученная практика показывает, что сотрудники милиции, действуя с оружием, достаточно ясно обозначают свое официальное положение. Из 388 случаев применения и использования оружия работниками милиции Томской области в 307 случаях (77%) они были в служебной форме, причем 113 из них находились либо пребывали к месту задержания на патрульных милицейских автомобилях. В 18 случаях (4, 7%), будучи в гражданской одежде, должностные лица представлялись и предъявляли служебные удостоверения, в 40 (10, 6%) работники милиции лишь представлялись правонарушителям. В оставшихся 23 случаях должностные лица, находясь в гражданской одежде, не представлялись (6%), но в 13 из них задерживаемые лица лично знали сотрудников милиции–в основном это были участковые инспектора. Примечательно, что в 13 случаях нападению подвергались одетые в форменную одежду работники милиции, которых преступники знали в лицо.
предупреждение о намерении использовать оружие. Из 303 случаев применения оружия по основаниям, перечисленным в части 1 Закона“О милиции”, сотрудники милиции Томской области в качестве предупреждения использовали только голос– 43 раза (14, 2%), только выстрел –34 (11%), причем в 191 случае предупреждение о намерении применить оружие выполнялось и голосом, и выстрелом (63%). Следует сказать, что в 131 случае, когда в качестве предупреждения использовалось оружие, предупредительный выстрел делался неоднократно (48, 9% от всех случаев, когда выполнялось предупреждение и 58, 2% - когда оно делалось с помощью огнестрельного оружия). Лишь 19 раз с помощью предупредительного выстрела прекращалось то или иное опасное действие, названное частью 1 статьи 15 Закона“О милиции” [95Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, 1998. С. 98].
причинение лицу, против которого применяется огнестрельное оружие, по возможности наименьшего вреда. Причинение телесных повреждений, а тем более смерти, не является целью пресечения. Поэтому, когда работник милиции, военнослужащий, вынужден стрелять по человеку, он по возможности должен вести огонь по рукам, ногам, обязан стремиться сохранить жизнь тому, в адрес кого направлена данная мера пресечения.
обеспечение раненым доврачебной помощи, вызов “скорой помощи”, уведомление в возможно короткий срок родственников. Применение огнестрельного оружия –самая серьезная мера пресечения, которая может повлечь причинение телесных повреждений и даже смерть. Поэтому в этом случае установлены дополнительные гарантии законности. Так, сотрудник милиции обязан о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представить рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия.
Правомерность применения оружия устанавливается в результате служебной проверки лицом, назначенным начальником ОВД. Она назначается обычно тогда, когда кому-либо причинен физический или имущественный вред, либо поступила жалоба на соответствующие действия сотрудника милиции, либо по факту случившегося возбуждено уголовное дело.
О всех случаях смерти или ранения вследствие применения огнестрельного оружия должен быть немедленно уведомлен прокурор.
Задержание и доставление. Под задержанием и доставлением как мерами административного пресечения понимается временное лишение гражданина личной свободы с целью пресечения его противоправного действий и обеспечения правопорядка не в результате применения наказания (взыскания). Известны два вида задержания: уголовно-процессуальное и административное.
Административное задержание следует отличать от задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, которое регулируется УПК РСФСР [96 Справочно-правовая система Гарант. ]. Первому подвергаются лица, совершившие административные проступки, а уголовно-процессуальному–совершившие преступления, причем такие, за которые может быть назначено лишение свободы. Административное задержание проводиться в порядке, установленном нормами административного права, а задержание подозреваемого–на основе и в порядке, закрепленном нормами УПК РСФСР. Подозреваемый должен быть допрошен в 24 часа, о задержании сообщается прокурору; при административном задержании ни того, ни другого не делается, но с задержанных берется объяснение.
Административное задержание остро затрагивает честь и достоинство граждан, оказывает сильное психическое воздействие. Вопрос о задержании граждан является пунктом, где“остро сталкиваются противоречивые интересы: интерес ограждения личности от административного произвола, с одной стороны, и интерес охранения … порядка и безопасности, с другой” [97Елистратов А. И. О личном задержании по советскому праву // Рабоче-крестьянская милиция. 1923. № 2-3. С. 31. ]. Это обуславливает необходимость четкого нормативного регулирования оснований и порядка производства задержания. Но правового акта, который бы устанавливал все возможные основания, сроки, исчерпывающий перечень органов и должностных лиц, которым предоставлено право производить задержание, и основные правила применения этой меры, к сожалению, нет.
Задержание препятствует противоправной деятельности и позволяет уточнить обстоятельства нарушения, выяснить личность нарушителя, составить соответствующие документы, на основании которых будет решаться вопрос о применении иных мер принуждения или общественного воздействия. Административному задержанию не подлежат иностранцы, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью [98Статья 17 КоАП РСФСР; статья 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях. Вена. 18 апреля 1961 // Справочно-правовая система Гарант. ]. Как правило, административное задержание не применяется к военнослужащим [99 Статья 16 КоАП РСФСР; часть 3 статьи 26 Закона Российской Федерации “О статусе военнослужащих” от 22 января 1993 года // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №6. ]. Однако при совершении военнослужащими серьезных нарушений порядка в общественных местах, если по близости нет представителей военного коменданта, они могут быть задержаны сотрудниками милиции с немедленным сообщением соответствующему командиру или военному коменданту.
Статьей 19 Закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” [100 Российская газета. № 88. 12 июля 1994. ]установлено, что депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания их на месте преступления.
В Законе “О статусе судей в Российской Федерации” [101 Российская газета. № 170. 29 июля 1992. ]говорится, что судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления [102 Часть 2 статьи 42 Федерального закона Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 1. Ст. 9. ]. Административное задержание также не допускается:
а) при малозначительности административного правонарушения и возможности его пресечения другими способами (выполнение правонарушителем требования о прекращении правонарушения, устное замечание, разъяснение противоправности и недопустимости того или иного действия (бездействия) и т. д. ); б) при наличии возможности на месте совершения правонарушения установить личность нарушителя и обстоятельства происшествия, составить протокол об административном правонарушении;
в) при наличии основания для наложения взыскания в виде предупреждения или штрафа на месте совершения административного правонарушения. Законодательством предусмотрено две основные разновидности административного задержания: превентивное и процессуальное.
Превентивное преследует цель предотвращения новых противоправных деяний, оно может применяться как в связи с административным проступком, так и в связи с преступлением, а также в отношении неделиктоспособных лиц. Регулируется такое задержание разными правовыми актами. Примерами превентивного задержания являются: помещение в медицинский вытрезвитель;
неотложная принудительная госпитализация лица, нуждающегося в принудительном лечении [103 Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 № 3185-1 “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №33. ]; помещение в центр временной изоляции для несовершеннолетних (ЦВИН) лиц, направленных в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также самовольно ушедших из таких учреждений, ожидающих решения вопроса направления в эти учреждения. Несовершеннолетние, ожидающие решения вопроса о направлении в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, могут находиться в УВИН ОВД до 30 суток. В исключительных случаях постановлением судьи этот срок может быть продлен до 45 суток. Федеральным Законом“Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” от 24 июня 1999 года [104 Справочно-правовая система Гарант. ] предусмотрены и иные случаи задержания – помещения в УВИН ОВД несовершеннолетних; задержание лиц, совершивших противоправные действия на судах, находящихся в плавании. Так, в статье 67 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации сказано: “Капитан судна вправе изолировать лицо, действия которого не содержат признаков преступления…, но создают угрозу безопасности судна или находящихся на нем людей и имущества” [105 Кодекс торгового мореплавания Союза ССР // Справочно-правовая система Гарант. ]; задержание нарушителей гражданского часа.
Хотя соответствующие меры называются по-разному (помещение в вытрезвитель, в УВИН; неотложная госпитализация, изоляция лица) фактически это профилактическое задержание, временное лишение личной свободы путем водворения лица, как правило, в специальное помещение. Если основания помещения в медвытрезвитель регулируются законом, то порядок и сроки задержания– приказом МВД. Лица, находящиеся на улицах и в других общественных местах в состоянии сильного опьянения, задерживаются и помещаются в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел. Сильным считается такое опьянение, при котором лицо представляет опасность для себя (может стать объектом преступного посягательства или несчастного случая) и для окружающих (может совершить преступление или иное правонарушение). Такое состояние наступает при средней и тяжелой степени алкогольного опьянения.
Несовершеннолетние, задержанные в состоянии опьянения, доставляются, как правило, домой, а при тяжелом алкогольном опьянении–в лечебные учреждения. Помещение их в медвытрезвители допускается в лишь исключительных случаях, когда невозможно установить их личность, место жительства и передать родителям либо представителям учреждений, отвечающих за их воспитание и содержание. Все доставленные в вытрезвитель немедленно осматриваются медицинскими работниками. Они решают вопрос о проведении лечебно-профилактических мероприятий, а при необходимости– и о санитарной обработке. Срок пребывания в вытрезвителе зависит от состояния лица, но не должен превышать 24 часа. За содержание в медвытрезвителе взыскивается плата. Ее размер устанавливается главами администраций, Правительствами субъектов Федерации. Как правило, она не превышает минимального размера оплаты труда за месяц. Процессуальное задержание преследует двойную цель: предотвратить наступление вредных последствий и уклонение виновного от ответственности. Оно применяется в связи с административными правонарушениями и регулируется КоАП РСФСР.
Процессуальное административное задержание может быть произведено, если помимо общей предпосылки–совершение административного правонарушения, - имеется одно из следующих дополнительных условий:
наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжаться, что правонарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам, себе;
отсутствие возможности составить протокол о проступке и иные документы непосредственно на месте, например, личность виновного не установлена, нужно провести медицинское обследование, отказ уплатить штраф на месте или расписаться в квитанционной книжке и указать свой адрес, если отсутствуют свидетели, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе. В отличие от превентивного процессуальное задержание может быть осуществлено, даже если нет угрозы совершения новых правонарушений.
По основаниям и срокам можно различать процессуальное задержание на общих основаниях и его специальные виды. Специальное задержание может проводиться только в случае совершения лицом определенного, прямо указанного в законе проступка.
Лиц, задержанных на общих основаниях, можно содержать под стражей не более трех часов. В связи с задержанием составляется протокол, по просьбе задержанного о месте его нахождения уведомляются его родственники [106 Статья 240 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. ]. Таким образом, превентивное и процессуальное административное задержание различаются по: нормативному основанию; целям; фактическим основаниям применения; правовым последствиям; кругу задерживаемых лиц.
Также хотелось бы отметить, что на все случаи административного задержания распространяется действие часть 2 статьи 22 Конституции Российской Федерации: “До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов”.
На основании статьи 56 Конституции Российской Федерации и в соответствии с Законом РСФСР“О чрезвычайном положении” от 17 мая 1991 года [107 ВВС РСФСР. 1991. №22. Ст. 773. ]должностные лица государственных органов, ответственных за осуществление мер чрезвычайного положения, включая комендантский час, задерживают в административном порядке нарушителей режима чрезвычайного положения и могут содержать их до выяснения обстоятельств правонарушения в органах охраны правопорядка, но не более, чем на двое суток.
Фактическое задержание лица может сопровождаться доставлением. Так, милиции предоставляется право: задерживать и доставлять в специальные учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера; задерживать и предоставлять в приемники-распределители несовершеннолетних и других лиц в случаях и порядке, предусмотренном законом и т. д. Здесь доставление выступает в качестве превентивно-пресекательной меры, но оно, также как и задержание, может быть мерой административно-процессуального обеспечения. В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте (если составление протокола является обязательным) нарушитель может быть доставлен в милицию. Доставление должно быть произведено в возможно короткий срок.
Принудительное лечение. Каждый гражданин имеет право на медицинскую помощь. Но при определенных, представляющих угрозу для окружающих заболеваниях человек не только имеет право, но и обязан лечиться.
Принудительное лечение является мерой административно-правового принуждения, ибо государственные, муниципальные организации вынуждены прибегать к нему именно потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствующими правовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов. Особенностью этой меры пресечения является то, что она применяется в интересах общества и самого больного, является средством защиты общественной безопасности, общественного порядка, здоровья нарушителя.
Сейчас в России существует принудительное лечение лиц, страдающих психическими заболеваниями [108Принудительное лечение психбольных, учитывая состояние сознания и воли лиц, назвать принудительным можно лишь условно. И поэтому закон называет его“недобровольным лечением”. ], и некоторых заразных больных. В 2000 году “под наблюдением психиатров находилось примерно 5 миллионов россиян. В лечении нуждаются 15 миллионов наших сограждан. Работой с душевнобольными в России занимаются 500 медицинских учреждений, не считая клиентов в обычных поликлиниках” [109 Аргументы и факты. 2000. №13. ].
Недобровольное лечение лиц, страдающих психическими расстройствами, предусмотрено Законом Российской Федерации от 2 июня 1992 года“О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” [110 Ведомости РФ. 1992. №33. Ст. 1913. ]. Без согласия такого больного и его законного представителя лечение может производиться только по основаниям, предусмотренным Уголовным кодексом Российской Федерации, а также при недобровольной госпитализации– в порядке, установленном Законом от 2 июля 1992 года. Психиатрическое освидетельствование производится для определения: страдает ли обследуемый психическим расстройством, нуждается ли он в психиатрической помощи, а также для решения вопроса о виде такой помощи. Оно может быть произведено без согласия лица или без согласия его законного представителя в случаях, когда по имеющимся данным обследуемый совершает действия, дающие основания предполагать наличие у него тяжелого психиатрического расстройства, которое обуславливает: его непосредственную опасность для себя или окружающих:
его беспомощность, то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные технические потребности;
существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи;
психиатрическое освидетельствование лица может быть произведено без его согласия или без согласия его законного представителя, если обследуемый находится под диспансерным наблюдением в связи с хроническим или затяжным психическими расстройством с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями.
В случаях, предусмотренных пунктами 1 и 4, решение о недобровольном освидетельствовании принимает врач-психиатр с санкции судьи. Меры физического воздействия и изоляции при недобровольной госпитализации и пребывании в психиатрическом стационаре применяются только в тех случаях, формах и на тот период времени, когда, по мнению врача-психиатра, иными методами невозможно предотвратить действия госпитализированного, представляющие непосредственную опасность для него или других лиц, и осуществляются при постоянном контроле медицинского персонала. О формах и времени применения мер физического стеснения или изоляции делается запись в медицинской документации. Сотрудники милиции обязаны оказывать содействие медицинским работникам при осуществлении недобровольной госпитализации, а также в случаях необходимости предотвращения действий, угрожающих жизни и здоровью окружающих со стороны госпитализируемого, розыска и задержания лица, подлежащего госпитализации. Лицо, принудительно помещенное в психиатрический стационар, подлежит обязательному освидетельствованию в течение 48 часов комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения, которая принимает решение об обоснованности госпитализации. Если она признается необоснованной и госпитализированный не выражает желания остаться в психиатрическом стационаре, он подлежит немедленной выписке. Если госпитализация признается обоснованной, то заключение комиссии в течение 24 часов направляется в суд по месту нахождения психиатрического учреждения для решения вопроса о дальнейшем пребывании лица в нем.
Пациенту, помещенному в психиатрический стационар добровольно, может быть отказано в выписке, если комиссией врачей-психиатров будут установлены основания госпитализации в недобровольном порядке.
Заявление о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке подается в суд представителем психиатрического учреждения. В заявлении должны быть указанны предусмотренные законом основания для госпитализации в психиатрический стационар в недобровольном порядке. К нему прилагается мотивированное заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре.
Судья рассматривает заявление в течение пяти дней с момента его принятия. При этом гражданину должно быть предоставлено право лично участвовать в судебном рассмотрении вопроса о его госпитализации в помещении суда, то заявление о госпитализации рассматривается судьей в психиатрическом учреждении. Участие в рассмотрении заявления прокурора, представителя психиатрического учреждения, ходатайствующего о госпитализации, и представителя лица, в отношении которого решается вопрос о госпитализации, обязательно. Постановление судьи об удовлетворении заявления является основанием для госпитализации и дальнейшего содержания лица в психиатрическом стационаре. Оно в десятидневный срок со дня вынесения может быть обжаловано госпитализированным, его представителем, руководителем психиатрического учреждения в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Пребывание лица в психиатрическом стационаре в недобровольном порядке продолжается в течение времени сохранения оснований, по которым была проведена госпитализация. В течение первых шести месяцев не реже одного раза в месяц лицо подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров психиатрического учреждения для решения вопроса о продлении госпитализации. В последующем освидетельствования комиссией врачей-психиатров проводятся не реже одного раза в шесть месяцев.
По истечении шести месяцев с момента помещения лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке заключение комиссии врачей-психиатров о необходимости продления такой госпитализации направляется администрацией психиатрического стационара в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Судья постановлением может продлить госпитализацию. В дальнейшем решение о продлении госпитализации лица, помещенного в психиатрический стационар в недобровольном порядке, принимается судьей ежегодно.
Все пациенты стационара являются обладателями специального административно-правового статуса. В частности, они вправе: обращаться непосредственно к главному врачу или заведующему отделением по вопросам лечения, обследования, выписки из психиатрического стационара и соблюдением прав, предоставленных законом; встречаться с адвокатом и священнослужителем наедине;
подавать без цензуры жалобы и заявления в органы представительной и исполнительной власти, прокуратуру, суд и адвокату;
исполнять религиозные обряды, соблюдать религиозные каноны, в том числе пост, по согласованию с администрацией иметь религиозную атрибутику и литературу; выписывать газеты и журналы;
получать образование по программе общеобразовательной школы или специальной школы для детей с нарушением интеллектуального развития, если пациент не достиг 18 лет.
Они также имеют право обжаловать в суд, вышестоящий орган, прокуратуру действия медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, врачебных комиссий, ущемляющие их права и законные интересы. Временное отстранение от работы инфекционных больных, а также лиц, находящихся в болезненном или ином состоянии, препятствующем безопасному для окружающих выполнению им обязанностей. В целях обеспечения общественной безопасности и санитарного благополучия санитарные врачи службы санитарно-эпидемиологического надзора наделены правом принимать решения о временном отстранении от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения в связи с особенностями выполняемой работы или производства, в котором они заняты.
Правомочными органами и должностными лицами могут быть отстранены от работы граждане, находящиеся в болезненном или ином состоянии, которое препятствует безопасному выполнению ими трудовых или служебных обязанностей, создает угрозу личной и общественной безопасности (например, отстранение пьяного водителя от управления транспортным средством). 2. 4 Меры пресечения имущественного характера
Эти меры применяются в целях пресечения правонарушения, связанного с незаконным владением, ненадлежащим использованием и хранением имущества, предметов, вещей, а также в целях возмещения вреда, причиненного проступком. К мерам пресечения данного вида, например, относятся:
выселение в административном порядке лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом; снос самовольно возведенной постройки;
изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца. Выселение в административном порядке с санкции прокурора лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом. Дело о выселении возбуждается по заявлению органа, в ведении которого находится жилое помещение, жилой дом. С заявлением о выселении может обратиться также заинтересованный гражданин. Дело о выселении в административном порядке вправе по собственной инициативе возбудить прокурор.
Постановление прокурора о выселении в административном порядке подлежит принудительному исполнению по истечению семи дней со дня его вручения гражданам, выселяемым из жилого помещения. В случаях, не терпящих отлагательства, постановление исполняется немедленно.
Принудительное исполнение постановления о выселении в административном порядке производится судебным исполнителем районного (городского) суда по месту нахождения дома, из которого осуществляется выселение, по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством. В случае отказа выселяемых лиц допустить судебного исполнителя в занимаемое помещение, совершения действий, препятствующих исполнению постановления о выселении в административном порядке, выселение производится при содействии милиции.
Лица, выселенные из самоуправно занятых жилых помещений, возмещают фактические расходы, связанные с выселением. Выселение лиц из домов (жилых помещений), грозящих обвалом, производится за счет соответствующих жилых организаций органов местного (муниципального) самоуправления.
Снос самовольно возведенной постройки. Самовольной постройкой согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации является жилой дом, другое строение, сооружение или другое недвижимое имущество, созданные на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданные без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Самовольная постройка (дом, гараж, сарай и т. д. ) подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Вначале орган местного самоуправления обязывает лицо, самовольно возведшее строение, добровольно своими силами снести строение и привести земельный участок, на котором оно было воздвигнуто, в надлежащий порядок. Если это предписание органа не будет выполнено в установленный срок, глава администрации местного органа самоуправления дает распоряжение соответствующей муниципальной службе о сносе строения силами этой службы. В этом случае расходы, связанные со сносом постройки, взыскиваются в судебном порядке с виновного. Изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца. Во многих законах и иных правовых актах говорится о такой мере принуждения, как изъятие имущества. К сожалению, легального определения этого понятия нет. Представляется, что“под изъятием имущества следует понимать его принудительное отчуждение (отобрание) компетентными субъектами публичной власти у владельца” [111 Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М. , 2000. С. 471. ]. Изъятие, в отличие от хищения, - это мера, применяемая на основе правовых норм в связи с неправомерными действиями. Фактическое содержание этой принудительной меры состоит в том, что имущества у владельца физически отбирается, оно перемещается, и лицо лишается возможности им владеть, пользоваться. Существуют разнообразные виды изъятия. Для того, чтобы лучше разобраться в этом множестве необходимо использовать 3 критерия: возмездность, время, право собственности.
Возмездное, постоянное (на неограниченное время) изъятие имущества у собственника регулируется статьей 28 КоАП РСФСР и 242 ГК РФ (реквизиция). В случае того изъятия собственнику возмещается стоимость имущества. Безвозмездное временное изъятие у владельца или собственника используется как средство обеспечения производства по административным и уголовным делам (мера процессуального обеспечения). Имущество в таких случаях изымается у собственника, у законного или незаконного владельца до принятия постановления или приговора по делу, которыми определяется правовое положение вещей. Безвозмездное временное изъятие может быть завершено возвращением вещей и без вынесения постановления или приговора по делу.
Безвозмездное постоянное изъятие имущества допускается как у законного, так и у незаконного владельца. Здесь возможны разные варианты:
конфискация –безвозмездное отчуждение имущества в постоянную собственность государства как санкция за правонарушение; безвозмездное изъятие имущества у незаконного владельца;
безвозмездное изъятие имущества у законного владельца, который нарушает действующие правила его содержания, пересылки, перевозки и тем самым создает угрозу безопасности.
Изъятие является мерой административного пресечения, если оно производиться субъектом административной власти для: процессуального обеспечения; прекращения незаконного владения; устранения угрозы безопасности; прекращения иного правонарушения.
Эти разновидности изъятия имущества регулируются нормами административного права.
Изъятие в ходе производства по делу об административном правонарушении на основании статьи 244 КоАП РСФСР является обеспечительной, несамостоятельной мерой административного пресечения. В других случаях, административное изъятие–самостоятельная мера административного пресечения, которая должна применяться независимо от того, привлекается ли гражданин к ответственности. Имущество может стать объектом, представляющим опасность для граждан, общества по самым разным причинам: из-за того, что оно не ремонтировалось, повреждено, используется, перевозится, пересылается с нарушением действующих правил, из-за того, что оно заражено, подвергнуто радиоактивному, химическому воздействию и т. д.
Так, статья 19 Закона Российской Федерации “О ветеринарии” [112 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №24. ]устанавливает, что при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по решению главного государственного ветеринарного инспектора могут быть отчуждены животные и изъяты продукты животноводства.
Статья 50 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Правительством Российской Федерации 26 сентября 1997 года [113 Собрание законодательства Российской Федерации. 1992. №40. Ст. 4602. ], содержит перечень предметов, животных, запрещенных к пересылке во внутренних почтовых отправлениях, в статье 51 Правил сказано: “Обнаруженные в почтовых отправлениях запрещенных к пересылке предметы изымаются организациями (объектами) почтовой связи в месте обнаружения. В случае обнаружения оружия, боеприпасов, наркотических средств, психотропных, сильнодействующих радиоактивных, взрывчатых, ядовитых, едких, легковоспламеняющихся и других опасных веществ, указанные предметы и вещества изымаются сотрудниками органов внутренних дел. Уничтожение этих предметов и веществ проводится в установленном порядке соответствующими организациями. Обнаруженные в почтовых отправлениях ядовитые животные и растения передаются по принадлежности в ветеринарные органы и органы фитосанитарного контроля. Иностранная валюта, изъятая из почтовых отправлений, передается по акту организациями (объектами) почтовой связи в территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации с одновременным уведомлением территориальных органов внутренних дел об изъятии валюты. Валюта Российской Федерации возвращается отправителю или досылается адресату почтовым переводом, при этом из обнаруженной суммы взыскиваются средства в размере установленного тарифа за пересылку. Об изъятии или уничтожении предметов, запрещенных к пересылке, организации (объекты) почтовой связи в десятидневный срок сообщают в письменной форме отправителю или адресату почтового отправителя, за исключением случаев, когда по факту обнаружения указанных предметов органами внутренних дел принимается решение о проведении оперативно-розыскных мероприятий”. Конечно, валюта сама по себе опасностей для общества не вызывает, он ее незаконная пересылка наносит материальный ущерб.
Законом Российской Федерации “Об обеспечении единства измерений”предусмотрено, что при выявлении нарушений метрологических правил, государственный инспектор имеет право запрещать применение и выпуск средств измерений неутвержденных типов или несоответствующих утвержденному типу, а также непроверенных, и при необходимости изымать средство измерений из эксплуатации” [114 Российская газета. №109. 9 июня 1993. ].
Из приведенных выше примеров видно, что административное изъятие имущества, которое создает угрозу безопасности, может производиться на возмездной основе, но чаще проводится безвозмездно.
Незаконное владение может быть добросовестным и добросовестным, невиновным. Но соответствующие предметы все равно должны быть изъяты. Например, оружие может быть изъято в случаях: отсутствие лицензий на его производство, приобретение, торговля им, а также разрешение на хранение, аннулирование указанных лицензий, разрешений, смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании, смерти гражданина, имевшего на законном основании боевое или служебное оружие [115 Федеральный закон Российской Федерации “Об оружии” // СЗ РФ. 1996. №51. Ст. 5681. ]. Изъятие производиться органами внутренних дел. Лесной кодекс Российской Федерации [116 Российская газета. №23. 4 февраля 1997. ]наделил государственную лесную охрану полномочиями изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопросы о дальнейшей их принадлежности.
Статья 59 Федерального закона “О животном мире” [117 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №17. Ст. 1462. ] гласит: “Незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или конфискации”. А такие вещи могут быть и у браконьера, и у того, кому вещь передана, подарена и у их наследников.
Даже если административное, уголовное дело по факту незаконного владения и пользования предметами, изъятыми из оборота, незаконно добытыми, не возбуждалось, было прекращено, такое имущество должно изыматься компетентными субъектами публичной власти в административном порядке.
Наркотические вещества должны изыматься и у невменяемых, и у лиц, не достигших 16-летнего возраста, то есть и у неделиктоспособных, а также в случаях прекращения дела в связи с истечением срока давности, амнистии, смерти виновного.
Алкогольная продукция и этиловый спирт считаются находящимися в незаконном обороте и подлежат изъятию и конфискации в случаях:
реализации без соответствующей лицензии, без сертификатов соответствия, маркировки марками акцизного сбора, забракованной, произведенной с превышением предельно допустимых концентраций вредных примесей;
поставка в упаковке, не соответствующей нормативно-техническим требованиям; закупки этилового спирта организациями, не имеющими квоты на его закупку и лицензии на изготовление продукции с использованием этилового спирта; розничной продажи этилового спирта.
Правительство Российской Федерации 16 февраля 1999 года приняло постановление “Об изъятии незаконного оборота и конфискации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” [118 Справочно-правовая система Гарант. ]. Федеральным министерствам внутренних дел, по налогам и сборам, торговле, Федеральной службе налоговой полиции и другим заинтересованным федеральным органам поручено обеспечить изъятие из незаконного оборота названной продукции. К сожалению, не четко определен круг субъектов таких полномочий, ибо не ясно, какие федеральные органы можно считать заинтересованными. Не названы должностные лица, которые вправе применять такую меру принуждения. И хотя изъятие спирта и алкогольной продукции производится давно, правовые нормы не устанавливают, каким документом должно оформляться изъятие, и ряд других правил осуществления изъятия.
Подобное невнимание к регламентации процедуры применения рассматриваемой меры административного принуждения создает условия для неправильного использования субъектами административной власти таких полномочий. Чрезмерно широкое применение способна повлечь и статья 3 Указа Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 года“О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области” [119 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №29. Ст. 3480. ]. В ней сказано: “Разрешить до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство органам внутренних дел г. Москвы и Московской области, федеральным органам налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации и органам налоговой службы Российской Федерации при обнаружении бесхозного имущества, в том числе денежных средств в рублях и иностранной валюте, не учтенного в бухгалтерских документах юридических лиц, производить его изъятие с последующей передачей в соответствии с федеральным законодательством в собственность государства”. Однако нужно заметить, что не в каждом случае необходимо признавать правомерным такое изъятие, так как нельзя считать бесхозными денежные средства лишь потому, что они не учтены в бухгалтерских документах юридических лиц. Кроме названных существуют и иные разновидности внутреннего превентивного изъятия, например, кратковременное изъятие определенных предметов у лиц, помещаемых в медвытрезвители, задержанных, арестованных. Хотя правовые нормы ничего не говорят об этом, работники милиции вынуждены изымать открытые бутылки с алкогольными напитками у лиц, которые распивают их в общественных местах. Изъятие имущества производят таможенники, судебные приставы-исполнители и многие другие должностные лица. 2. 5 Меры пресечения технического характера
Рассматриваемые меры направлены на обеспечение личной и общественной безопасности, на пресечение повышенной опасности (например, транспортных средств), на приостановление работы предприятий, учреждений и организаций с нарушением технических норм и правил, которые угрожают здоровью людей, личной и общественной безопасности. Эти меры многочисленны, к ним, например, относятся: приостановление эксплуатации автомототранспортных и иных транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; приостановление работы предприятий и иных производственных объектов в связи с нарушением правил техники безопасности или правил пожарной безопасности; запрещение или ограничение производства ремонтно-строительных работ на дорогах, улицах и других строительных объектах, если они ведутся с нарушением технических правил и других требований по обеспечению общественной безопасности.
В соответствии с Законом РСФСР “О милиции”и другими нормативными актами сотрудники милиции, преимущественно Государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеют право отстранять от управления водителей или иных лиц, управляющих транспортным средством, а транспортное средство задерживать до устранения причины задержания. Такими же полномочиями обладают сотрудники Государственной инспекции по маломерным судам.
Данная мера пресечения одновременно может быть отнесена как к мерам пресечения технического характера, так как данные меры направлены на пресечение эксплуатации источников повышенной опасности (транспортного средства), так и к мерам, непосредственно применяемым к нарушителю, если вопрос об отстранении от управления транспортным средством ставится в зависимости от состояния, в котором находится управляющий транспортным средством, то есть ставится вопрос о необходимости освидетельствования на состояние опьянения.
Под отстранением от управления транспортным средством следует понимать запрещение лицу осуществлять действия, которыми транспортное средство может быть приведено в движение. Отстранение от управления выражается в изъятии ключа от замка зажигания, в освобождении лицом места водителя (судоводителя) в кабине транспортного средства и т. п.
Задержание транспортного средства –это запрещение эксплуатации с помещением его на специально охраняемую стоянку, определенную органами местного самоуправления, а маломерных судов–на базу (сооружение) для их стоянок. При отсутствии таких стоянок транспортное средство (исключая маломерные суда) может быть доставлено и сдано по акту в дежурную часть строевого подразделения ГИБДД, органа внутренних дел или на площадку у стационарного поста милиции. Если нарушение связано с управлением транспортным средством, имеющим неисправности тормозной системы, рулевого управления или тягово-сцепного устройства (в составе автопоезда), его эксплуатация может быть запрещена со снятием государственного регистрационного знака. Сотрудник, принявший решение о запрещении эксплуатации транспортного средства, составляет протокол задержания и приобщает его к протоколу о нарушении правил движения. В отношении транспортного средства принимаются меры по его сохранности.
Основаниями для отстранения от управления транспортными средствами водителей (судоводителей) и задержания транспортного средства, являются факты управления им:
лицом, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения;
лицом, не имеющим удостоверения на право управления транспортным средством соответствующей категории (вида) или лишенным такого права; лицом, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения [120 Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1993 №1090 “О Правилах дорожного движения” // Справочно-правовая система Гарант. ]; при наличии неисправностей рулевого управления, тормозной системы или тягово-сцепного устройства (в составе автопоездов);
при отсутствии отметки о регистрации транспортного средства в подразделениях ГИБДД, государственных регистрационных знаков или при наличии таких подложных знаков [121 Статья 245 КоАП РСФСР; пункт 2. 1. 1 Правил дорожного движения]. Водители (судоводители) –участники дорожно-транспортных и водных происшествий, в результате которых имеются пострадавшие и причинен значительный материальный ущерб, подлежат обязательному направлению на освидетельствование на состояние опьянения. Освидетельствование производится в медицинских учреждениях, а также с использованием в установленном порядке технических средств. При подтверждении факта нахождения водителя (судоводителя) в состоянии опьянения составляется протокол об административном правонарушении, а виновные привлекаются к административной ответственности.
За уклонение водителей (судоводителей) и иных лиц от прохождения в соответствии с установленным порядком освидетельствования на состояние опьянения наступает ответственность, предусмотренная статьей 165 КоАП РСФСР. В этом случае составляется протокол о нарушении, в котором указываются признаки опьянения и действия нарушителя по уклонению от освидетельствования.
Меры пресечения технического характера применяют контрольно-надзорные и другие органы исполнительной власти (Госгортехнадзор, Госатомнадзор, ГИБДД, Госпожарнадзор и другие органы и службы) и должностные лица. 2. 6 Меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера
Данные меры направлены на пресечение нарушений санитарного законодательства, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, то есть такого состояния общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для жизнедеятельности.
К мерам санитарно-эпидемиологического характера, которые применяются органами и должностными лицами Госкомэпидемнадзора России, относятся: приостановление до проведения необходимых мероприятий устранения имеющихся нарушений санитарных правил, а в случаях невозможности их соблюдения– прекращение: работы по проектированию и строительству, а также введения в эксплуатацию законченных строительством, реконструированных объектов и их пусковых комплексов;
эксплуатации действующих предприятий, организаций, отельных производственных цехов, участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, а также выполнения отдельных видов работ и производственной деятельности;
разработки, постановки на производство, производства и применения (использования) промышленной и иной продукции;
производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья и пищевых продуктов, использования воды (водоисточников) для питьевых, хозяйственных и культурно-оздоровительных целей.
К рассматриваемым мерам пресечения относятся упомянутые ранее: временное отстранение от работы граждан, являющихся носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих быть источниками их распространения: обязательная госпитализация и изоляция (карантин) инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представляющих опасность для окружающих. 2. 7 Меры пресечения финансово-кредитного характера
Данные меры применяются в целях пресечения правонарушений в области финансов и кредита, обеспечения финансовой дисциплины. Мерами пресечения являются: изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предпринимателями, учреждениями и организациями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, о реализации нестандартной продукции и др. Решения об изъятии принимаются органами исполнительной власти, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений, организаций; приостановление финансирования (кредитования) работ по проектированию, строительству, а также хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и физических лиц в случае невыполнения ими санитарных правил, постановлений органов и учреждений Госкомсанэпидемнадзора России о приостановлении или прекращении этой деятельности. Эту меру пресечения применяют органы Госкомсанэпидемнадзора;
приостановление операций юридических и физических лиц по расчетам и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа предоставить) государственным налоговым инспекциям и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет. Приостановление этих операций по расчетам и счетам производится государственными налоговыми инспекциями. Правом приостановления указанных операций обладают также федеральные органы налоговой полиции в случае непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов.
Государственные налоговые инспекции и федеральные органы налоговой полиции имеют право требовать от руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц устранения нарушений законодательства о налогах и других обязательных платежах в бюджет и контролировать выполнение этих требований.
3. Контроль за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами.
Законность –атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав и свобод граждан, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного механизма [122Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири). Дис. канд. юрид. наук. Томск, 1998. С. 25. ]. 3. 1 Общетеоретическое понятие законности.
Сложность раскрытия понятия содержания законности заключается в том, что ее нельзя понимать и рассматривать однозначно только как принцип. Законность представляет собой явление многогранное, которое характеризуется сложной внутренней структурой и различным выражением в государственной сфере. По мнению С. С. Алексеева“понятие законность характеризует правовую действительность, взятую под углом зрения практического осуществления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества” [123 Алексеев С. С. Общая теория права. М. , 1981. С. 217. ]. Таким образом, в юридической литературе существует очень много различного рода определений законности. Самые распространенные–это определения законности: как принцип, как метод и как режим. Следует сказать, что совокупность данных определений не противоречит друг другу, а напротив, отражает всю специфику многогранности данного понятия. Также необходимо отметить, что различные авторы при освещении понятия законности не ограничиваются каким-либо одним ее определением, а рассматривают данные явления с различных сторон. Таким образом, законность следует рассматривать в трех основных ее формах, а именно как принцип, метод и режим.
По мнению С. С. Алексеева, принцип законности представляет собой идею о целесообразности и необходимости реально правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась всеобщность права, действительная реализация субъективных прав [124 Алексеев С. С. Общая теория права. М. , 1981. С. 219. ]. Е. А. Лукашева при рассмотрении законности, как принципа раскрывает его более широко и отмечает, что как принцип права законность предполагает соответствие правовых предписаний объективно складывающимся общественным отношениям и такую реализацию этих предписаний, которая отвечала бы целям общества. По ее мнению, принцип законности призван ориентировать законодательные органы на научное выражение в праве закономерности общественного развития. Этим принципом также охватывается и сфера правореализации, где он может проявляться именно в требовании уважения к праву, закону и строго и неуклонного его соблюдения [125 Лукашева Е. А. Социалистическое право и личность. М. , 1978. С. 40. ]. Данная позиция основывается на том, что принцип законности охватывает и сферу правотворчества и сферу реализации, хотя некоторые авторы, работая над проблематикой понятия законности, ограничивают исключительно охватом этого явления сферы правореализации. Н. Г. Александров считает, что“…законность представляет собой принцип требуемого государством поведения всех граждан, должностных лиц, учреждений, организаций”. Этот принцип заключается в том, что требования соблюдать законы (и изданные во исполнение законов подзаконные акты) предъявляются в равной степени ко всем без исключения гражданам, должностным лицам, учреждениям, организациям [126Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М. , 1961. С. 105. ]. В качестве принципа законность выступает специфической идеологической предпосылкой режима законности, и перед тем, как она выступит в качестве одного из методов государственного руководства, а в последствии как режим, законность должна быть внутренне осознана, то есть существует определенная необходимость закрепления законности в сознании субъектов права в виде основного вида деятельности. Как отмечает В. Н. Кудрявцев, идея законности есть немаловажная социальная ценность, в психологическом плане идея законности воспринимается, как твердая убежденность в необходимости строго соблюдения действующего законодательства, уверенность в устойчивости, обязательности и определенности правовых предписаний, в надежности защиты от правонарушений [127Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 1998. №1. С. 7. ]. Таким образом, при раскрытии содержания законности как принципа авторы акцентируют внимание на ее идеологическом опосредовании.
Данный принцип выступает в роли своеобразного связующего звена, которое объединяет законность и правосознание, выявляет их взаимодействие. Развитое научно обоснованное правосознание вызывает укрепление законности и идеально моделирует организационно-правовые средства для обеспечения и охраны законности. Законность же, в свою очередь, способствует формированию высокого умосознания, утверждению в правосознании представлений о необходимости и ценности законности, воспитанию чувств законности и т. д [128 Рабинович П. М. Упрочнение законности – закономерность социализма. Львов, 1975. С. 140. ]. По мнению А. П. Боннера, принцип законности, представляя собой существенную ценность, включает в себя ряд весьма важных аспектов. Она призвана выступать в качестве одного из важнейших методов государственного руководства обществом, принципа деятельности государственного аппарата и поведения граждан, принцип правового регулирования [129Боннер А. П. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. М. , 1992. С. 5. ]. Анализируя определение, данное А. Т. Боннером напрашивается вывод, что, реализуясь в качестве принципа, законность как бы представляет себя другой гранью и уже выступает в качестве метода руководства обществом. Е. А. Лукашева дает наиболее полное и объемное определение законности как метода в соответствии с которым законность–основанный на изучении объективных потребностей общественного развития метод государственного руководства общества, состоящий в организации общественных отношений посредством сознания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов, направленных на осуществление целей господствующего класса [130 Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. М. , 1973. С. 27. ]. В данной интерпретации законность представляет собой средство, с помощью которого граждане защищают себя от нарушения их прав и свобод и могут требовать исполнения юридических обязанностей от других граждан, учреждений, должностных лиц, и способ решения возникающих у государства и общества задач. Законность, выступая в качестве разновидности правомерности, выражается в виде ее требований и вытекает из общезначимости права. Законность (как и правомерность в целом) опирается на весьма тонкий механизм регулирования, свойственный правоотношениям, в которых обладающий правом субъект лично заинтересован в исполнении юридической обязанности другой стороной. Следовательно, истоки законности–это интересы и потребности людей, точнее, права субъектов правоотношений, использование которых зависит от исполнения другими участниками правоотношений юридических обязанностей [131 Явич Л. С. Сущность права. Л. , 1985. С. 156. ]. Следовательно, законность нельзя связывать лишь только с государственным принуждением, так как оно никогда не является гарантией законности, о чем свидетельствуют“черные пятна”истории нашей страны в период 20-50-х годов, пик 37-38 годы. Таким образом, лишь сама законность является единственной гарантией правомерности применения принуждения.
Наиболее основное, но в свою очередь и более общее назначение законности заключается в том, что она выступает в качестве метода государственного руководства обществом, является средством обеспечения правового регулирования. Выступающая в различных интерпретациях законность представляет собой составной элемент политического режима как совокупность методов и средств осуществления государственной власти. Но, в свою очередь, при реализации законности как принципа и в виде метода государственного руководства, законность вновь трансформируется и уже начинает выступать в качестве режима. Хотя эта трансформация является весьма личной, так как здесь можно говорить о том, что и принцип, и метод входит в содержание понятия“режим законности”. При анализировании понятий “принцип”, “метод” и “режим”можно сделать вывод о тесной их взаимосвязи. Определение режима включает в себя и принцип, который выступает в виде норм поведения, и метод, выступающий в качестве метода управления. Из этого следует, что данная сторона законности является наиболее важной и объемной. Этим и объясняется множество подходов к определению законности в качестве режима. Так, например, Д. И. Бахрах, определяя законность как режим, считает, что“… самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма” [132 Бахрах Д. Н. Административное право. М. , 1993. С. 158. ] . Таким образом, законность представляется в облике режима взаимоотношений, взаимодействия между органами государственной власти, должностными лицами и другими субъектами отношений. Но, однако, при этом не уделяется внимание вопросу непосредственной деятельности органов государственной власти, в том числе и наделенных правом применять меры административного пресечения, по осуществлению предоставленных им правомочий, четкому осуществлению функциональных обязанностей.
В. И. Ремневым также делается попытка дать определение законности как режима, но его позиция относилась применительно к деятельности аппарата государственного управления. “Понятие законности в деятельности аппарата государственного управления –основанный на Конституции и других актах законодательства режим функционирования государственного аппарата, всех его служащих, в процессе которого обеспечивается неуклонное исполнение и соблюдение требований законодательства, а также постоянное совершенствование правового регулирования работы аппарата в соответствии с назревшими потребностями общества” [133Ремнев В. И. Социалистическая законность государственного управления. М. , 1979. С. 59. ].
Из приведенных выше определений отчетливо видно, что авторами делается акцент на деятельность аппарата государственного управления. С. С. Алексеев отмечает, что“… если понимать законность как особый общественный режим, то станет очевидным, что нарушение законов отдельными лицами и государственными органами имеет далеко не одинаковое значение” [134 Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М. , 1971. С. 181. ]. Несоблюдение юридических норм отдельными гражданами не наносит режиму законности такого существенного вреда, как те же действия, совершенные государственными органами или должностными лицами. В этом случае важное значение для системы исполнительной власти и государственного управления в целом приобретают организационные аспекты режима законности, который представляет собой четкую регламентацию деятельности органов государственной власти, поддержания правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. Таким образом, именно от государства и его органов, должностных лиц, а точнее их деятельности, зависит сложатся ли экономические, политические и иные условия, способствующие обеспечению режима законности.
Если закон означает формальное признание масштаба свободы, то законность есть требование такого масштаба, а режим законности–состояние общественных отношений, при которых этот равный и относительно справедливый масштаб может быть реально использован субъектами права [135 Явич Л. С. Сущность права. Л. , 1985. С. 185. ]. Из этого следует, что при рассмотрении определения законности как принципа, метода и режима четко видна тесная взаимосвязь между собой, ибо они вытекают друг из друга. В целом законность является концентрированным выражением природы и структуры правовой сферы и ее внутренних системных связей [136Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири). Дис. канд. юрид. наук. Томск, 1998. С. 49. ] .
В выше приведенных определениях так или иначе речь идет о требовании строгого и неуклонного соблюдения законных и иных нормативных актов государственными органами и их должностными лицами. Вследствие этого некоторые авторы определяют законность лишь как строгое и неуклонное соблюдение действующего законодательства всеми субъектами права, участниками общественных отношений [137Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. М. , 1960. С. 35; Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. М. , 1966. С. 183. ]. В таком изложении данное определение не способно раскрыть в необходимой степени такое явление, как законность, а ведь именно определение отражает содержание законности, которое раскрывает сущность законности в узком ее понимании.
Но понимание законности не должно ограничиваться лишь простым соблюдением законодательства, хотя данное условие и необходимо для установления и поддержания правопорядка на должном уровне, так как законность необходима и в сфере правотворчества. Законность должна пронизывать не только поведение исполнителей закона, но и деятельность законодателей. Таким образом, отчетливо видно присутствие двух свойственных ей признаков, характеризующихся непосредственным единством: внешнего– обязанность исполнять законы и внутреннего – качество закона [138Малеин Н. С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. Вып. 4. М. , 1994. С. 27. ]. В ныне существующих реалиях теории права нельзя рассматривать законность в отрыве от законодательства, хотя эти положения раньше активно и не отрицались. Но в современный период совершенно иначе рассматривают и сам закон, и его связь с законностью. О полной реальной законности следует говорить лишь тогда, когда в ее внутренней основе лежит правовой закон, то есть именно тот закон, который одобряется основополагающими установлениями права, к которым можно отнести и его такие ценности, как свобода, равенство, справедливость, права и свободы человека. Вследствие этого представляется возможным определить сущность законности и в качестве издания правовых законов и строгого их исполнения. Рассматриваемая сущность законности в области управления проявляется в едином понимании, неуклонном соблюдении, строгом, точном, единообразном исполнении и применении норм права всеми субъектами государственного управления (в том числе и органами, применяющими меры административного пресечения в пределах своей компетенции), а также их (норм) непрерывное развитие в целях обеспечения безусловного соответствия издаваемых ими актов потребностям всеобъемлющего совершенствования и развития общественных отношений и общества в целом. Соблюдение принципа законности, а также поддержание режима законности в сфере государственного управления в системе взаимоотношения субъектов исполнительной власти с гражданами и негосударственными организациями приобретают особо важное значение. По мнению Н. В. Витрука, нарушения законов, совершенные гражданами, не являются нарушениями законности, они есть нарушения правопорядка в обществе. Законность же состоит в том, что должностные лица полно выполняют требования законов, выявляют нарушения законов, пресекают их, восстанавливают нарушенные права, привлекают виновных к юридической ответственности [139Общая теория государства и права. Академический курс. Отв. ред. М. Н. Марченко. М. , 1998. Т. 2. С. 508-509. ]. Данное обстоятельство возникает в силу наличия определенных факторов. Во-первых, система органов исполнительной власти является наиболее многочисленной и разветвленной, таким образом, она охватывает наиболее важные сферы общества. Во-вторых, органы исполнительной власти как федеральные, так и субъектов Российской федерации издают нормативные акты, которые могут затрагивать права и свободы человека, определять правовое положение различного рода организаций и объединений. В-третьих, органы исполнительной власти в силу того, что они наделены властными полномочиями, непосредственно распоряжаются материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами. В-четвертых, ряд органов исполнительной власти, деятельность которых нас наиболее интересует, наделен правом осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность (например, органы внутренних дел, налоговые инспекции, налоговые полиции). В-пятых, в чрезвычайных условиях при установлении военного положения властные полномочия военной администрации, органов МВД, ФСБ, объем их юрисдикционной деятельности значительно расширяется.
Вследствие этого законность, представляя собой достаточно сложное явление, характеризуется многоплановостью своего выражения, ибо распространение ее воздействует на все основные сферы управленческой деятельности. Таким образом, соблюдение законности органами исполнительной власти обеспечивает повышение эффективности государственного управления.
3. 2 Судебный контроль за деятельностью органов, осуществляющих административное пресечение.
Глава 7 Конституции Российской Федерации посвящена судебной власти. Основное назначение судебной власти–охрана общества, его каждого отдельного члена от произвола и посягательства на его права и свободы, как со стороны других членов общества, так и со стороны органов государства и его должностных лиц. Именно деятельность суда в большей мере находит свою реализацию в принципе верховенства права [140Ведерников Н. Т. Россия и правовое государство: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск, 1996. С. 5. ]. Разрешая возникшие в обществе конфликты и разногласия на основе права, подчинения законами всех субъектов общественных отношений судебная власть играет исключительно важную роль в механизме государства, которое заключается в сдерживании двух ветвей власти, законодательной и исполнительной, в рамках законности путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за деятельностью органов сдерживаемых ветвей власти [141 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. М. , 1998. С. 11. ]. Судебный контроль обладает определенными, присущими лишь ему преимуществами по сравнению с другими видами контроля. Возбуждение судебных дел–достаточно эффективная мера. Жалоба, поданная в административном порядке, по различным причинам может остаться без рассмотрения, а исковое заявление, в свою очередь, поданное в суд, должно быть рассмотрено в любом случае. Суды не могут откладывать свое решение на определенный срок, так как в процессуальном законодательстве содержится четкая регламентация о том, в течение какого периода должно быть рассмотрено определенное дело. Например, жалоба на действия административных органов и должностных лиц рассматривается судом в десятидневный срок [142Статья 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушения; статья 238 Гражданского процессуального кодекса РСФСР. ], а срок рассмотрения дел в арбитражном суде и принятие соответствующего решения по ним не должен превышать двух месяцев со дня поступления искового заявления [143 Статья 114 Арбитражного процессуального кодекса РФ. ]. Им необходимо разрешить дело по существу. Большое значение имеет и факт разъяснения судьями своего решения. Решение, вынесенное в порядке судебного разбирательства, обязательно содержит мотивировочную часть, где дается обоснование вынесенного решения. Данное обстоятельство выявляет четкое различие между решениями, вынесенными судами, и решениями, принимаемыми органами исполнительной власти, ибо последние принимают свое решение без их мотивировки. Порядок рассмотрения дел в судах строится на основе таких принципов, как состязательность сторон, гласность, коллегиальность рассмотрения судебных дел [144Статьи 228, 229 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; статьи 6-9 Гражданского процессуального кодекса РСФСР; статьи 7, 9, 15 Арбитражного процессуального кодекса РФ. ]. В силу этого каждая из сторон имеет возможность изложить свою позицию и убедить суд в своей правоте. В свою очередь, административная жалоба рассматривается в отсутствие жалобщика.
Специфика судебного решения заключается в том, что оно распространяет свою обязательную силу на любых участников судебного процесса, в том числе и органов государства, и подлежит обязательному исполнению.
Вынесение объективного и справедливого решения при рассмотрении определенного дела судом обеспечивается тем, что рассмотрение дел в суде происходит на основе гласности и публичности, а также тем, что в суде могут принимать участие прокурор и адвокат, что также обеспечивает всесторонность рассмотрения вопросов судом.
Суд также наделен дискреционными полномочиями, то есть в случае невозможности урегулирования вопроса с законом дело может быть решено на основе аналогии права и закона. Таким образом, возникает возможность решения сразу двух задач, стоящих перед судом– разрешение дела по существу, а также происходит восполнение пробелов в праве. Из вышеизложенного представляется возможным сделать вывод, что судебный контроль представляет из себя наиболее эффективное средство, способное обеспечить соблюдение законности в деятельности органов государственной власти, в том числе органов, применяющих меры пресечения в пределах своей компетенции. С помощью судебной формы защиты существует реальная возможность разрешить споры на объективной правовой основе независимыми органами, наделенными полномочиями принимать независимые общеобязательные решения. Судебный контроль– традиционная форма правовой защиты от неправомерных административных действий [145Бойцова В. В. Народный правозащитник: статус и функционирование: Часть 1. Тверь, 1994. С. 33. ] .
Судебный контроль за законностью деятельности органов, применяющими меры административного пресечения в Российской Федерации, осуществляют такие суды, как Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции на уровне РФ и субъектов РФ, арбитражные суды.
Статья 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года “О Конституционном Суде РФ” [146 Российская газета. №№138, 139. 23 июля 1994. ] гласит: “Конституционный Суд Российской Федерации –судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства”. Он принадлежит к числу органов, которые призваны обеспечить конституционное правосудие и законность и которые являются одним из принципов и основных начал конституционного контроля. В силу того, что Конституция закрепляет наиболее важные стороны социально-экономической, политической системы, организации государства и определяет основные права и обязанности человека и гражданина, конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ, является центральным в системе контроля за деятельностью всех субъектов исполнительной власти, ибо их деятельность должна осуществляться в строгом соблюдении норм Конституции. Конституционный контроль своим назначением призван решать большое количество задач, в числе которых основными можно выделить две. Первая подразумевает собой осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствия различным актам Конституции и законам. Эта деятельность включает в себя два основополагающих направления: первое–проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от конституции, второе–проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от законов. Вторая задача заключается в разрешении спорных вопросов, которые имеют конституционное значение, то есть таких споров, имеющих громадное значение для жизнедеятельности страны, то есть для ее социально-экономической, политической системы, для жизни каждого гражданина. В плане обеспечения законности деятельности органов государственной власти Конституционный Суд РФ обладает определенными полномочиями, в частности, к ним относятся:
* Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ, Конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и т. д. ; * Конституционный Суд РФ решает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; * Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Наибольший интерес для содержания данной дипломной работы представляет деятельность Конституционного Суда РФ по проверке конституционности закона, в силу которого применена или должна быть применена мера административного пресечения, обжалованная в установленном законом порядке.
Конституционный Суд при рассмотрении всех категорий дел в соответствии со статьей 50 Федерального конституционного закона“О Конституционном Суде РФ”предоставляет право требовать предоставления текстов нормативных и других правовых материалов, сведений, документов и других материалов, проводить проверки, исследования, экспертизы, привлекать специалистов, требовать разъяснения, консультаций и изложения профессионального мнения по рассматриваемым делам. Данные требования Конституционного Суда РФ обязательны для тех, кому они адресованы. Ответ по результатам их рассмотрения должен быть направлен Конституционному Суду РФ в течение одного месяца со дня получения этих требований или в иной, указанный в требовании срок.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают свою силу, а решения судов или иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
Решения Конституционного Суда РФ окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после его провозглашения. Их действие выражается непосредственно и дополнительного подтверждения другими органами и должностными лицами не требует.
Значительную роль по обеспечению законности в деятельности органов, применяющих меры пресечения, играют суды общей юрисдикции. Основную сферу деятельности судов общей юрисдикции занимает судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам. Производство по делам, возникающим из административных правоотношений, предназначено для обеспечения судебного контроля за законностью действий органов управления, в том числе и органов, применяющих меры пресечения в соответствии со своей компетенцией. В соответствии с гражданско-процессуальным законодательством в ходе производства по делам, возникающих из административных правовых отношений среди общего объема дел, предназначенных для рассмотрения, рассматриваются в том числе и дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.
Контроль за законностью деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц осуществляется также в области уголовного судопроизводства. Здесь речь может идти о рассмотрении дел, непосредственно связанных с должностными преступлениями, так как наличие такого рода состава преступлений в уголовном законодательстве, а, следовательно, и судебного порядка их рассмотрения, является важнейшим фактором, обеспечивающим законность в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Еще одной из форм реагирования судов общей юрисдикции на нарушения законности деятельности органов, применяющих меры пресечения, является частное определение суда. Суды с его помощью ставят вопрос о необходимости устранения определенных нарушений закона, об отмене или изменении неправомерного (незаконно изданного) акта управления [147 Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М. , 1974. С. 127. ]. Примером данной формы реагирования может служить статья 225 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, в соответствии с которой определяется то, в каких случаях выносится частное определение судом:
а) если при рассмотрении гражданского дела суд обнаружит нарушения законности отдельными должностными лицами или гражданами, либо существенные недостатки в работе государственных предприятий, учреждений, организаций и т. д. ; б) если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, зажим критики, преследование за нее, а также иные нарушения законности.
Частное определение, которое выносится судом, направляется либо соответствующему должностному лицу или руководителю предприятия, учреждения, организации, либо вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу. На указанных лиц ложится обязанность в течение одного месяца сообщить суду о принятых мерах по частному определению.
В Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 года “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” [148 Российская газета. № 89. 12 мая 1993. ], закрепляется право граждан обжаловать в суд коллегиальные или единоличные действия, решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций. Статья 2 Закона гласит, что граждане могут обжаловать такие действия и решения органов и должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, либо созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, а также если на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность, либо он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Обжалованию могут быть подвергнуты не только действия и решения, но также и бездействия государственных органов, должностных лиц, приведшие к указанным результатам.
Суд может рассматривать жалобы на любые действия, решения, нарушающие права и свободы граждан, хотя возможны два исключения:
судом не могут рассматриваться жалобы на действия, решения, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;
судом не могут рассматриваться жалобы на действия, решения, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. После принятия жалобы к рассмотрению, суд вправе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Данное обстоятельство дает возможность для предотвращения наступления неблагоприятных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.
При рассмотрении дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан для суда является важным решить следующий вопрос: издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; соблюдены ли процессуальные и материально-правовые нормы; соответствует ли акт цели, которую преследует закон;
что именно противоречит материальному праву в обжалуемом акте (решении) [149Хаманева Н. Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. №11. 1993. С. 10. ] .
После установления обоснованности жалобы суд признает обжалуемое действие или решение незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина и отменяет примененные к нему меры ответственности, либо иным путем восстанавливает его права и свободы. Также при установлении обоснованности жалобы судом определяется ответственность государственного органа, его должностного лица за действия, приведшие к нарушению прав и свобод граждан.
Решение суда, вступившее в законную силу обязательно для всех государственных органов, должностных лиц и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Однако в сложившейся на данный момент ситуации объем практического материала, подтверждающего работу механизма обжалования таких мер пресечения, как административное задержание, личный досмотр и некоторых других, в судебном порядке очень мал. Это происходит в силу того, что статья 246 КоАП РСФСР, предусматривающая, что“административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору”, вступает в противоречие с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, в силу которой“решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд”. К сожалению, данная коллизия не была подвергнута разрешению Конституционным Судом, в силу чего актуальность данной проблемы остается по-прежнему на высоком уровне. Таким образом, представляется необходимым внести изменения в статью 246 КоАП РСФСР, для приведения ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и изложить ее в следующей редакции: “Административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы в вышестоящий орган (должностному лицу), прокурору или в суд”. Мы полагаем, что в данном изложении статьи 246 КоАПа РСФСР механизм защиты прав и законных интересов граждан, к которым были применены те или иные меры административного пресечения, будет реально работать, принося ощутимую пользу. Судебный контроль за действиями органов, управомоченных применять меры административного пресечения, осуществляют и арбитражные суды. Вся деятельность арбитражных судов направлена на решение двух основных задач, стоящих перед ним:
защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности;
содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Одной из категорий дел, которая наглядно показывает каким образом арбитражные суды способствуют обеспечению законности в деятельности органов, управомоченных применять пресечения финансово-кредитного характера, являются споры о возврате из бюджета списанных органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельность предприятий, учреждений, организаций, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушениями требований закона или иного нормативного акта. Так, например, Томским арбитражным судом в 1998 году было разрешено 9 дел данной категории, в 6 из них исковые требования были удовлетворены, в 1999 году было разрешено 8 дел данной категории, в 4 случаях исковые требования были удовлетворены [150 Архив арбитражного суда Томской области 1998-1999 год. ]. Как видно из приведенного примера, практически в половине случае арбитражный суд признает незаконность принятых нормативных актов и вынесенных решений. Данное обстоятельство свидетельствует о несоблюдении принципа законности в правоприменительной деятельности органов государственной власти. В свою очередь, значимость работы арбитражного суда по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений, поднимается на колоссальный уровень, так как данная деятельность представляет собой одну из форм обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Частное определение может быть вынесено арбитражным судом, если при рассмотрении спора будет выяснен факт нарушения закона или иных нормативных актов деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц. Оно должно быть вынесено в виде отдельного акта и направлено тому государственному органу или должностному лицу, в компетенции которого состоит устранение допущенного нарушения закона. В соответствии со статьей 141 Арбитражного процессуального кодекса РФ государственные органы и должностные лица, которым направлены данные частные определения, обязаны в месячный срок сообщить арбитражному суду о принятых мерах.
Статья 7 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах” от 28 апреля 1995 года [151 Российская газета. № 93. 16 мая 1995. ]гласит о том, что решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных и иных органов, должностных лиц, а также организаций и граждан, и подлежат немедленному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Следовательно, содержание деятельности, осуществляемой арбитражными судами, состоит в проверке ими при разрешении экономических споров, вытекающих из административных правоотношений, соответствие правоприменительных актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению обнаруженных нарушений действующего законодательства.
Таким образом, судебная власть уже не сводится только к рассмотрению каких-либо конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского, уголовного и административного права. Судебную власть, как одну из ветвей государственной власти, характеризует“…не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, уравновешивать их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и активно используются судом, превращают его в мощную, стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов” [152 Права человека. История, теория и практика. М. , 1995. С. 213-214. ]. 3. 3. Надзор прокуратуры за деятельностью органов, управомоченных применять меры административного пресечения.
В ходе осуществляемых на современном этапе развития Российского государства реформ, особенно в политико-правовой сфере, на первый план выступает необходимость сформирования эффективно действующей системы законности и правопорядка. Как отмечает Л. А. Николаева: “Государственная и общественная жизнь должна быть организована так, чтобы требования соблюдения законности были абсолютно обязательны для всех–и для государственных структур, и для должностных лиц любого ранга, и для всех граждан” [153Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. № 5. С. 6. ].
Таким образом, в современных условиях развития общества прокуратура является одним из наиболее важных государственных органов, с помощью деятельности которого достигается единство и целостность государственного управления, а также законность данного управления, защищающая права, свободы и законные интересы граждан.
В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года “О прокуратуре Российской Федерации” в редакции Закона от 2 января 2000 года Российской Федерации “О внесении изменений, дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”: “Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации”. Деятельность органов прокуратуры осуществляется ими независимо от федеральных органов власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений. Основными принципами деятельности прокуратуры являются принципы законности и гласности. В деятельности прокуратуры реализуется воля государства, направленная на точное исполнение законов. Она характеризуется тремя взаимосвязанными элементами: императивностью, диспозитивностью и интегративностью [154Пивненко В. П. Структура прокурорской власти // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества (материалы конференции). М. , 1990. С. 111. ] .
Императивный характер в деятельности прокуратуры проявляется в том, что она осуществляет надзор за исполнением закона от имени государства, следовательно, ее требования–это требования представителя государственной власти. В процессе защиты интересов государства и общества и проведении единой государственной политики в сфере укрепления законности прокурор не может допустить, чтобы нарушенное право оставалось невосстановленным. Вследствие этого, связывая свое решение непосредственно с законом, он от имени государства обязывает должностное лицо принять необходимые меры к соблюдению законности, устранению допущенных нарушений закона, а также ликвидировать причины и условия, приведшие к выявленным нарушениям. Таким образом, административно неподчиненный прокурору субъект обязан выполнить данные требования, что прямо закреплено в статье 6 Закона“О прокуратуре Российской Федерации”, где предусмотрена обязательность исполнения требований прокурора. Характер деятельности прокуратуры, в свою очередь, также обладает и диспозитивностью. Это выражается в том, что средства и способы устранения выявленных нарушений поднадзорный орган вправе избирать самостоятельно. Данное обстоятельство обуславливается тем, что у прокурора отсутствуют административно-властные полномочия, а именно право вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорных субъектов. Прокурор вправе констатировать наличие в деятельности субъектов нарушений закона и требовать их устранения, а также причин, способствующих их совершению. Прокурором могут вноситься собственные предложения, даваться рекомендации по наиболее эффективному исполнению своих требований, но все же выбор окончательного решения остается за поднадзорным субъектом. Но диспозитивность прокурорской власти ни в коем случае не влияет на обязательность исполнения требований прокурора по устранению нарушений закона, а относится лишь к методам их устранения. Таким образом, диспозитивность также может способствовать выработке механизма принятия эффективных нормативно-правовых актов.
И, наконец, деятельность прокуратуры носит интегративный характер. Данное обстоятельство находит свое отражение в том, что прокуратура в своей деятельности опирается на весь механизм законности, а это, в свою очередь, способствует тому, чтобы весь механизм правообеспечения был полностью включен в дело и работал четко и слажено. В процессе выявления и устранения нарушений законности прокурор оказывает влияние на работу государственных и общественных органов, тем самым побуждая их к улучшению собственной правоохранительной деятельности, так и к консолидации усилий все правообеспечивающей системы. Интегративный характер в деятельности прокуратуры проявляется в координации (с иными правоохранительными органами) и взаимодействия (с органами власти и управления, общественными объединениями и т. д. ).
Главной целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В свою очередь, цели деятельности прокуратуры определяют и основные функции прокуратуры, которые представляют собой такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным назначением прокуратуры, ее задачами характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение соответствующих задач и требует для своего осуществления использования присущей ему специальной компетенции или полномочий и правовых средств реализации. Функция прокурорского надзора заключается в обеспечении возможностями и силами высшего надзора выполнения соответствующими органами их обязанностей по соблюдению этими органами и подконтрольными им организациями, должностными лицами и гражданами требований закона, принятия ими надлежащих мер к нарушителям закона и по устранению ими допущенных нарушений; в разработке на основе анализа нарушений законности, предложений по их предотвращению и недопущению в дальнейшем [155Рохлин В. И. Формирование концепций прокурорского надзора // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества (материалы конференции). М. , 1990. С. 104. ].
Одной из основных функций прокуратуры является надзор, что и определяет предназначение прокуратуры в государстве. В области обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти, в том числе и органов, управомоченных применять меры административного пресечения, органами прокуратуры осуществляется надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод гражданина. Таким образом, можно выделить два основных момента, составляющих содержание прокурорского надзора в данной сфере. Во-первых, прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений, принимаемых должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также издаваемых ими правовых актов. Во-вторых, прокуратура не только осуществляет наблюдение за законностью решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, но также активно принимает меры к непосредственному устранению нарушению закона и способствовавшим им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Для осуществления данных действий прокуратура вправе использовать все принадлежащие ей полномочия и средства.
Осуществляя общенадзорную деятельность, наряду с иными полномочиями прокурор в пределах своей компетенции вправе проверять законность и обоснованность административного задержания граждан и применения соответствующими государственными органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. В случае признания задержания незаконным или необоснованным, прокурор своим постановлением освобождает задержанного (это правило применимо в отношении лиц, задержанных в административном порядке несудебными органами). Если прокурор признает незаконным административное задержание, произведенное судом, он вправе опротестовать это решение суда, но не вправе освободить лицо своим постановлением.
В процессе осуществления общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Если данные обстоятельства имеют место, прокурор обязан принять меры по их предупреждению и пресечению, а также привлечению виновных к ответственности и возмещения причиненного ущерба. В 1999 году в прокуратуру Томской области поступило 385 жалоб, 172 были разрешены работниками отдела по надзору за исполнением законов и законности правовых актов по рассмотрению жалоб и заявлений граждан прокуратуры Томской области. Вследствие того, что на протяжении последних лет возрастает количество жалоб граждан на обоснованность применения мер административного пресечения и привлечения к административной ответственности органами ГИБДД была проведена проверка исполнения административного законодательства органами ГИБДД УВД Томской области. Таким образом, в адрес начальника УВД области было внесено представление по выявленным нарушениям закона. В целом же по результатам проверок по жалобам было вынесено 4 представления, принесено 2 протеста, предъявлено 2 исковых заявления в суд [156 Архив прокуратуры Томской области – за 1999 год. ] .
В статье 5 Закона Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”в редакции Закона от 2 января 2000 года закреплено, что в ходе реализации своих полномочий органы прокуратуры не могут подменять собой государственные и контрольные органы, так как в результате данной подмены возникает вмешательство во внутреннюю деятельность данных органов, что соответственно приводит к затруднению выполнения ими своих функций, а также снижается эффективность работы самой прокуратуры по решению стоящих перед ней задач. Законом “О прокуратуре Российской Федерации”закрепляются специальные меры прокурорского реагирования на соответствующее нарушение закона: протест, представление, постановление, заявление о признание правового акта противоречащим закону (недействительным), предостережение. По мнению В. И. Баскова, акты прокурора должны отвечать определенным требованиям: они должны быть посвящены актуальному, значительному событию, относящемуся к нарушению закона, что обуславливает необходимость вмешательства прокурора; своевременность внесения актов прокурорского реагирования;
достаточно четкая аргументация, обоснованность актов прокурора; правовой акт должен быть стилистически и юридически грамотным [157Басков В. И. Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. М. , 1999. С. 122-123. ] .
Протест прокурора –это правовой документ, который приносится на законный правовой акт и содержит требования по его отмене или приведения в соответствие с действующим законодательством. Протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в суд, в порядке, предусмотренном Российской Федерацией. Протест подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, но при исключительных обстоятельствах, которые требуют немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Все результаты рассмотрения протестов должны быть незамедлительно сообщены прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
В 1999 году прокуратурой Томской области было вынесено 2 протеста на постановление органов ГИБДД УВД Томской области, которые были удовлетворены. Еще одной формой реагирования прокурора на факты нарушения законности, причины и условия им способствующие, является представление прокурора. Основанием для внесения представления выступают выявленные в ходе проверки нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина. Представление вносится в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения и подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием конкретных мер по устранению допущенных правовых ошибок. Так, прокуратурами Советского и Октябрьского районов города Томска в 2000 году было внесено 11 представлений в адрес начальников Советского и Октябрьского РОВД вследствие незаконного задержания и отправление в медвытрезвитель задержанных лиц. Особого внимания заслуживает представление, вынесенное прокуратурой города Томска в адрес начальника РОВД, основанием которого являлась жалоба родителей несовершеннолетнего, задержанного сотрудниками милиции в общественном месте в нетрезвом состоянии и отправленного в медвытрезвитель, что явилось незаконным применением меры административного пресечения, так как в данном случае несовершеннолетнего сотрудники милиции должны были доставить по месту его жительства. Данные представления были рассмотрены, а соответствующие нарушения были устранены посредством проведения служебного расследования и привлечения виновных к дисциплинарной ответственности [158 Архивы прокуратуры Октябрьского и Советского районов - за 2000 год. ]. В течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты соответствующие меры по непосредственному устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер прокурору также сообщается в письменной форме.
Руководствуясь объемом, характером нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть его в установленный законом срок. О результатах соответствующих рассмотрений и устранений допущенных нарушений законности сообщается прокурору, вынесшему данное постановление в письменной форме.
Заявление о признании правового акта противоречащим закону представляет собой письменное обращение прокурора в суд, которое содержит ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Данное заявление должно быть направлено в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Федеральный закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”претерпел в 1999 году определенные изменения, в соответствии с которыми он был дополнен статьей 251 “Предостережение о недопустимости нарушения законов”, в которой говорится, что в целях предупреждения правонарушений, а также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель в письменной форме объявляет должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке [159 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №7. Ст. 878. ]… Несмотря на то, что до сих пор не прекращается дискуссии по поводу места и роли прокуратуры в системе органов власти, нельзя отрицать важное значение прокуратуры как средства обеспечения законности в действиях органов исполнительной власти, в том числе и органов, управомоченных применять меры административного пресечения. Таким образом, наблюдение со стороны прокуратуры за деятельностью органов власти и управления способствует безукоризненному соблюдению принципов законности поднадзорными органами, укреплению и поддержанию режима законности и правопорядка в обществе. Заключение
Правовое исследование о применении мер административного пресечения уполномоченными органами позволяет сделать следующие основные выводы. В силу того, что административно-правовое принуждение представляет собой предмет постоянной правовой дискуссии, основанной на многообразии трактовок его определения, имеющих свои особенности и тем самым дополняющих друг друга, следует прийти к выводу о необходимости различать административно-правовое принуждение как способ защиты правопорядка– с одной стороны, и меры административного принуждения –с другой, так как эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее проявление административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера, одной из которых и является административно-правовое пресечение. Посредством правового регулирования отдельных мер принуждения происходит регламентация оснований, порядка и содержания правового воздействия.
Проанализировав нормативные акты, содержащие меры административного пресечения и сопоставив различные точки зрения по поводу особенностей, присущих мерам административного пресечения, на наш взгляд, под последними следует понимать регулируемые нормами административного права юридические средства и способы принудительного воздействия, имеющие целью незамедлительное прекращение реально и открыто существующей противоправной ситуации на месте ее обнаружения путем прямого вмешательства субъекта административной власти, наделенного специальными полномочиями, в деятельность правонарушителя, а также применяемые в целях создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности.
На протяжении последних десятилетий структура классификации мер административного пресечения претерпела глобальные изменения. В зависимости от различных оснований авторами предлагались всевозможные классификации: от элементарно простых до громоздких. Однако классификация должна проводится с учетом целей, характера и объекта воздействия, вследствие чего можно подразделить данные меры пресечения на:
* применяемые к нарушителю (например, непосредственное применение физической силы, специальных средств и оружия; задержание и доставление); * имущественного характера (например, изъятие имущества, создающего угрозу безопасности, и у незаконного владельца);
* технического характера (например, приостановление эксплуатации автомототранспортных и иных транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям);
* санитарно-эпидемиологического характера (например, прекращение разработки, постановки на производство, производства и применения (использования) промышленной и иной продукции из-за нарушения санитарных правил); * финансово-кредитного характера (например, изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предпринимателями, учреждениями и организациями путем нарушения финансовой дисциплины).
Контроль за соблюдением законности при применении мер административного пресечения уполномоченными органами осуществляют общие, арбитражные и Конституционный Суд Российской Федерации, прокуратура.
Конституционный Суд Российской Федерации полномочен проверить конституционность закона и иных актов, в силу которого применена или должна быть применена мера административного пресечения, обжалованная в установленном законом порядке. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают свою силу, а решения судов или иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
Значительную роль по обеспечению законности в деятельности органов, применяющих меры пресечения, играют суды общей юрисдикции. Производство по делам, возникающим из административных правоотношений, предназначено для обеспечения судебного контроля за законностью действий органов управления, в том числе и органов, применяющих меры пресечения в соответствии со своей компетенцией. В соответствии с гражданско-процессуальным законодательством в ходе производства по делам, возникающих из административных правовых отношений среди общего объема дел, предназначенных для рассмотрения, рассматриваются в том числе и дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.
Но необходимо признать, что в связи с тем, что порядок обжалования мер пресечения, примененных к определенным лицам, изложенный в статье 246 КоАП РСФСР фактически устарел и не отвечает требованиям части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, должной степени эффективности рассмотрения данных жалоб судами общей юрисдикции достичь не представляется возможным, так как данная коллизия до сих пор не была рассмотрена Конституционным Судом Российской Федерации.
Судебный контроль за действиями органов, управомоченных применять меры административного пресечения, осуществляют и арбитражные суды, содержание деятельности, которых состоит в проверке ими при разрешении экономических споров, вытекающих из административных правоотношений, соответствие правоприменительных актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению обнаруженных нарушений действующего законодательства. Из приведенных ранее примеров отчетливого видно, что деятельность арбитражных судов по контролю за соблюдением законности при применении мер пресечения финансово-кредитного характера находится на профессиональном уровне.
Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением все действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура. Прокурорский надзор–специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным. Это объясняется и тем, что в связи с недостаточным законодательным урегулированием вопросов о применении тех или иных видов административного пресечения, а также порядка их обжалования, прокуратура, выступая как средство обеспечения законности в действиях органов, управомоченных применять меры административного пресечения, рассматривает большинство жалоб на неправомерное применение мер административного пресечения, которые могли бы быть рассмотрены и в судебном порядке. Литература
Венская конвенция о дипломатических сношениях. Вена. 18 апреля 1961 // Справочно-правовая система Гарант.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. № 237. 25 декабря 1993.
Кодекс об административных правонарушениях РСФСР // Справочно-правовая система Гарант.
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР // Справочно-правовая система Гарант.
Гражданский процессуальный кодекс РСФСР // Справочно-правовая система Гарант.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №16. ст. 836.
Кодекс торгового мореплавания Союза ССР // Справочно-правовая система Гарант.
Лесной кодекс Российской Федерации // Российская газета. №23. 4 февраля 1997.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года “О Конституционном Суде РФ” // Российская газета. №№138, 139. 23 июля 1994.
Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах” от 28 апреля 1995 года // Российская газета. № 93. 16 мая 1995.
Федеральный закон Российской Федерации “Об оружии” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №51. Ст. 5681.
Федеральный закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №1. Ст. 9.
Федеральный закон “О животном мире” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №17. Ст. 1462.
Закон РСФСР “О чрезвычайном положении” от 17 мая 1991 года // ВВС РСФСР. 1991. №22. Ст. 773.
Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 № 3185-1 “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №33.
Закон Российской Федерации “О статусе военнослужащих” от 22 января 1993 года // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №6.
Закон РСФСР “О милиции” // Ведомости СНД и ВС РФ. №10. 1993.
Закон Российской Федерации “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации” // Российская газета. № 100. 30 апреля 1992.
Закон Российской Федерации “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” // Российская газета. № 88. 12 июля 1994.
Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” // Российская газета. №170. 29 июля 1992.
Закон Российской Федерации “О ветеринарии” // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №24.
Закон Российской Федерации “Об обеспечении единства измерений” // Российская газета. №109. 9 июня 1993.
Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” // Российская газета. № 89. 12 мая 1993.
Указ Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 года “О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №29. Ст. 3480.
Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года “Вопросы частной детективной и охраной деятельности” // Собрание актов Президента Российской Федерации. №8. 1992.
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1993 №1090 “О Правилах дорожного движения” // Справочно-правовая система Гарант.
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 1999 года “Об изъятии незаконного оборота и конфискации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” // Справочно-правовая система Гарант.
Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные Правительством Российской Федерации 26 сентября 1997 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1992. №40. Ст. 4602.
Агеенкова Г. Т. Меры административного пресечения: Автореф дисс.... канд. юрид. наук / ВЮЗИ. - М. , 1982. – 23 с.
Агеенкова Г. Т. Проблемы совершенствования законодательства о мерах административного пресечения // Актуальные проблемы советского административного и финансового права: Сб. науч. тр. - М. , 1984. – С. 32-44.
Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. - М. : Юрид. лит. , 1961. – 157 с.
Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. М. : Юрид. лит. ,1966. – 224 с.
Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. - М. , Юрид . лит. , 1971. – 223 с.
Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - М. : Юрид. лит. ,1981. – 360 с.
Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2-х т. - М. : Юрид. лит. , 1989.
Алексеев С. С. Теория права. - М. : Изд-во БЕК, 1993. – 224 с.
Алехин А. П. , Кармолицкий А. А. , Козлов Ю. М. Административное право России: Учебник для вузов. - М. : ЗЕРЦАЛО; ТЕИС, 1996. – 640 с.
Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 1: Полицейская безопасность. СПб. , 1874.
Ардашкин В. Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении: Вопросы государства и права / Том. ун-т. 1966. – С. 246-252.
Ардашкин В. Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: Дисс.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1967. – 248 с.
Базылев Б. Т. Государственное принуждение и правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук / Киевск. гос. ун-т. – Киев, 1968. – 17 с.
Басков В. И. Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. М. : Юристъ, 1999. – 550 с.
Бахрах Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дисс… д-ра юрид. наук. - М. , 1972. – 37 с.
Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособие. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989. – 204 с.
Бахрах Д. Н. Административное право: Часть общая: Учебник. - М. , 1993. – 301 с.
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М. : Изд-во БЕК, 1996. – 368 с.
Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М. : Изд-во НОРМА, 2000. – 640 с.
Бельский К. С. Место административного права в системе полицейского права // Государство и право. 2000. №10. С. 18-19.
Бессмертные высказывания великих мыслителей и философов. - М. : Изд-во Прометей, 1994. – 72 с.
Бойцова В. В. Народный правозащитник: статус и функционирование: Часть 1. – Тверь: Изд-во Тверь, 1994. С. 33. – 122 с.
Боннер А. П. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. М. : Изд-во Филинъ, 1992. – 319 с.
Боровиков В. Б. , Попов Л. Л. Условия правомерности применения оружия работниками милиции при задержании преступников: Учеб. пособие. - М. , 1985. – 39 с.
Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). - М. , 1976. – 216 с.
Ведерников Н. Т. Россия и правовое государство: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск: Изд-во Том. ун-та. 1996. С. 4-7.
Веремеенко В. В. О классификации мер административного принуждения // Вестник Моск. ун-та. Серия XII. Право. - 1970. - №4. - С. 73-79.
Витрук Н. В. Конституционное правосудие. - М. : Изд-во НОРМА, 1998. – 385 с.
Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири). Дис. канд. юрид. наук / Изд-во Том. ун-та. – Томск. 1998. – 256 с.
Гаген В. А. Учебник административного права. Ростов-на-Дону, 1916.
Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. СПб. , 1907-1908.
Гижевский В. К. Меры административного принуждения, применяемые органами внутренних дел на транспорте (понятие, система, сферы и особенности реализации): Учеб. пособие. – Киев: Изд-во Киевск. высш. шк. Милиции, 1986. – 76 с.
Додин Е. В. Основания административной ответственности. Уч. зап. ВНИИСЗ, 1964. вып. 1 (18). – 110 с.
Дубовицкий Д. Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. – Минск: Наука и техника, 1984. - 141 с.
Елистратов А. И. Основные начала административного права. - М. : Изд-во Г. А. Лемана и С. И. Сахарова, 1917– 297 с.
Елистратов А. И. О личном задержании по советскому праву // Рабоче-крестьянская милиция. 1923. № 2-3.
Елистратов А. И. Административное право РСФСР. - Л. : Госиздат, 1925. – 215 с.
Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения / Вопросы административного права на современном этапе / Под. Ред Ю. М. Козлова. - М. , 1963. - С. 60-69.
Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. - М. : Юрид. лит. , 1965. – 216 с.
Еропкин М. И. , Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л. : Лениздат. , 1973. – 328 с.
Ивановский В. В. Русское государственное право: В 2-х т... Т. 1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. Казань, 1896.
Игитов В. И. Административно-правовые и общественные меры воздействия в области охраны советского общественного порядка: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. : Моск. ун-т. 1964. – 24 с.
Каплунов А. И. Правовые и тактические основы применения милицией огнестрельного оружия: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук / Академия МВД России. – М. , 1994. 24 с.
Каплунов А. И. Применение огнестрельного оружия в системе мер административного принуждения // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел. - М. , 1994. - С. 45-49.
Катюргин С. И. Функции советской милиции: Учеб. пособие. - Омск: Омск. высш. шк. милиции. 1995. - 180 с.
Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения и их применение (по материалам деятельности органов внутренних дел): Автореф. дисс.... канд. юрид. наук / МВШМ МВД СССР, - М. , 1983. – 23 с.
Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук / ТГУ ЮИ, - Томск, 1998. – 260 с.
Кожевников С. Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Советское государство и право. - 1978. - №5. - С. 47-53.
Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право России. - М. : Юристъ, 1999. – 780 с.
Козлов Ю. М. , Попов Л. Л. Административное право Российской Федерации. - М. : Юристъ, 2000. – 810 с.
Козырева Т. И. Административно-правовое принуждение и его виды: Лекция для студентов ВЮЗИ. - М. , 1957. – 46 с.
Кондрашов Б. П, Соловей Ю. П. , Черников В. В. Внимание: оружие! : Учебно-практическое пособие. – М. : Интердетектив, 1992. – 159 с.
Коренев А. П. Административное право России: Часть общая. - М. , 1996. – 286 с.
Костодинов Г. Д. Административно-правовая защита на социалистическа собственност в НРБ. - София, 1962. – 185 с.
Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. - 1998. - №1. – С. 3-7.
Кузьмичева Г. А. Административная ответственность. – М. :Изд-во МУ, 1984. – 64 с.
Кузнецов К. К. О теоретических и практических аспектах мер административно-процессуального обеспечения // Общетеоретические проблемы административно-процессуального обеспечения общественного порядка: Сб. науч. тр. - Киев: Киев. издат. , 1982. С. 127-134
Кучинский В. А. Правовые средства обеспечения правомерного поведения граждан и их применение в правоохранительной деятельности ОВД // Правовые средства обеспечения социалистической законности в деятельности ОВД: Сб. науч. тр. МВШ МВД СССР. - Минск, 1989. - С. 33-44. Ленин В. И. Соч. т. 31. - С. 638.
Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. - М. : Юрид. лит. , 1973. – 344 с.
Лукашева Е. А. Социалистическое право и личность. - М. : Юрид. лит. , 1978. – 344 с.
Малеин Н. С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. Вып. 4. - М. , 1994. - С. 26-32.
Новиков В. С. Применение огнестрельного оружия сотрудниками милиции по законодательству Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук / Академия МВД России. - М. , 1996. – 22 с.
Новиков В. С. Правовые основы применения огнестрельного оружия военнослужащими внутренних войск: Лекция. - М. : Академия МВД РФ. 1997. – 49 с.
Общая теория государства и права. Академический курс / Отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 2 - М. : ЗЕРЦАЛО, 1998. – 621 с.
Опарин В. Н. Правовое регулирование и применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук / Омский ЮИ МВД РФ. 1998. – 22 с.
Пахаев В. М. , Раменсон А. Л. Применение методов убеждения и принуждения в деятельности ИТУ. - М. , 1971. – 40 с.
Пивненко В. П. Структура прокурорской власти // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества (материалы конференции). - М. , 1990. - С. 105-120.
Попов Л. Л. Эффективность административно-правовых санкций. - М. : Юрид. лит. , 1976. – 212 с.
Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции: Учеб. пособие. - М. , 1983. – 89 с.
Права человека. История, теория и практика. - М. : СТАТУТ, 1995. – 304 с.
Рабинович П. М. Упрочнение законности – закономерность социализма. – Львов: Львовиздат. , 1975. – 260 с.
Ребайне И. А. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук / Всесоюз. инст-т по изуч-ю причин и разработке мер предупреждения преступности. - М. , 1968. – 51 с.
Ремнев В. И. Социалистическая законность государственного управления. - М. : Юрид. лит. , 1979. – 278 с.
Розенфельд В. Г. , Старилов Ю. Н. Административное принуждение; Административная ответственность; Административно - юрисдикционный процесс: Учеб. пособие. Воронеж, 1993. – 168 с.
Розин Л. М. Проблемы классификации мер административного принуждения / Управление и право. - М. , 1992. – 248 с.
Рохлин В. И. Формирование концепций прокурорского надзора // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества (материалы конференции). М. , 1990. – С. 98-108.
Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. - М. : Юрид. лит. , 1960. – 200 с.
Севрюгин В. Е. Проблемы административного права: Учеб. пособие. – Тюмень: Изд-во Тюмен. высш. школы МВД РФ, Тюмен. гос. ун-та. - 1994. – 208 с.
Севрюгин В. Е. Теоретические проблемы административного проступка: Дисс.... д-ра юрид. наук / Академия МВД РФ. - М. , 1994. – 381 с.
Серегин А. В. Основания и порядок применения мер административного воздействия: Лекция. - М. : Академия МВД СССР, 1974. – 40 с.
Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления: Учеб. пособие. - М. : Академия МВД СССР, 1975. – 194 с.
Советское административное право. Методы и формы государственного управления / Под. Ред. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. И. Пискотина. - М. : Юрид. лит... 1977. – 336 с.
Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. - 1994. - № 5. – С. 4-8...
Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. - М. : Юрид. лит. , 1966. – 164 с.
Студеникин С. С. , Власов В. А. , Евтихиев И. И. Советское административное право. М. , 1950. – 508 с.
Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. - М. : Юрид. лит. , 1974. – 159 с.
Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права: В 2-х т. Т. 1. Ярославль, 1888.
Уткин В. А. Курс лекций по уголовно-исполнительному праву. Общая часть. Томск: Том. гос. ун-т. , 1995. – 94 с.
Хаманева Н. Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. - №11. - 1993. – С. 3-12.
Хвастунов А. А. , Колюхов В. Г. Применение оружия как экстремальная ситуация деятельности сотрудников органов внутренних дел // Морально-психологическая подготовка сотрудников органов внутренних дел к действиям в экстремальных ситуациях. - Домодедово, 1994. - С. 91-101.
Черников В. В. Административное принуждение в механизме обеспечения сохранности социалистической собственности // Правовое принуждение в борьбе с преступностью: Межвуз. сб. науч. тр. - М. , 1989. – С. 37-45.
Явич Л. С. Сущность права. - Л. : Лениздат. , 1985. – 185 с.
Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве / Вопросы административного права и финансового права. - М, 1952. - С. 156-181.