62

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

Введение ……………………………………………………………………………….. 2

Глава I Общие сведения об экологическом праве Кыргызской Республики.

1.1 Понятие экологического права и его место в правовой системе………… 5

1.2 Понятие источников экологического права…………………………………9

1.3 История развития экологического законодательства……………………...14

1.4 Общие проблемы экологического законодательства………………………21

Глава II Закон об охране окружающей среды Кыргызской Республики, как базовый закон в системе экологического законодательства.

2.1 Общая характеристика Закона об охране окружающей среды…………...27

2.2 Объекты регулирования Закона об охране окружающей среды………….29

2.3 Задачи решаемые Законом об охране окружающей среды………………..32

2.4 Проблемные моменты Закона об охране окружающей среды……………39

Глава III Правовой режим лесного фонда.

3.1 Понятие и состав лесного фонда……………………………………………41

3.2 Управление лесным фондом………………………………………………..44

3.3 Организация лесного хозяйства…………………………………………….47

3.4 Охрана леса и контроль за лесопользованием……………………………..54

3.5 Ответственность за правонарушения против лесного фонда……………..55

3.6 Проблема правовой защиты лесов в Кыргызстане………………………...59

Заключение……………………………………………………………………………..63

Список использованной литературы………………………………………………….67

ВВЕДЕНИЕ

Построение демократического правового государства, при верховенстве закона и приоритете прав человека и гражданина практически воспринято обществом как будущее государственного развития Кыргызской Республики. Одной из важнейших составляющих, такого пути развития нашей республики, является принципиально новое отношение государства и общества к проблеме охраны окружающей среды и здоровью человека.

Экологический фактор начинает оказывать определяющее влияние на эволюцию функций государства. Это хорошо можно заметить взглянув на ст.35 Конституции Кыргызской Республики, в которой сказано, что граждане Кыргызской Республики имеют право на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу, действиями в области природопользования. Таким образом видно, что обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду является одной из главнейших функций нашего государства. Решение этой сложной задачи связано не только с созданием эффективной и работающей рыночной экономики в государстве, обеспечением законности деятельности государства и его органов, но и с преодолением достигшего опасных пределов экологического нигилизма, находящегося ныне на грани беспредела во всех сферах государственной и общественной жизни.

С моей точки зрения, появление этого явления, связано с тем, что в последнее десятилетие у нас в республике произошли огромные изменения; они коснулись почти всех сторон нашей жизни. Новая система хозяйствования, изменение структуры государственной власти, а также законодательной базы, непрекращающийся экономический кризис, все это стало причиной того, что в настоящее время ни общество ни государство, не находят той гармонии во взаимоотношениях с окружающей природной средой, которая была свойственна нашим далеким предкам.

В моей дипломной работе, я попытаюсь рассмотреть и проанализировать одну из выше перечисленных причин складывания неблагоприятной экологической ситуации в Кыргызстане, а именно проблему становления нового экологического и природоохранного права, нашей республики. Основной целью написания данной работы, явилось желание показать и раскрыть особую важность экоправа в процессе защиты окружающей среды. Актуальность выбранной мною цели работы, подтверждается тем, что эффективное и разумное природопользование, а следовательно и благополучное состояние окружающей среды может быть лишь в том государстве, где существуют реально работающие природоохранные законы, а также действенные механизмы их реализации. В связи с этим главной задачей, этой работы, стало выявление проблемных моментов экоправа, как науки, а также как одной из составляющих национального законодательства нашей республики.

Для того, чтобы лучше раскрыть тему работы и выполнить поставленную цель, мною при ее написание был использован научный метод исследования от общего к частному, а также метод сопоставления и анализа. Первая методика, главным образом, выразились в структуре работы; так в первой главе мною были рассмотрены общетеоретические сведения об экоправе как научной дисциплине, а также ее общие проблемные моменты; во второй главе мы переходим уже от теории к практике и рассматриваем Закон об охране окружающей среды КР, так как он является фундаментальным актом в экологическом законодательстве и без его исследования невозможно проводить изучение никакого эколого-правового вопроса; что касается третьей главы, то в ней будет рассмотрена такая под отрасль экоправа как, лесное право, и в этой главе мы попытаемся обобщить все вышесказанное на конкретном компоненте природы, а именно лесе. Второй метод, проявился в том, что в процессе написания работы, мною были использованы материалы, которые характеризуют развитие природоохранного законодательства не только в нашем государстве, но и в странах СНГ, при этом производилось сопоставление нашего и ихнего опыта в решение эколого-правовых проблем. Также при написание работы, мною были использованы новые учебные пособия по вопросам экологического, гражданского, уголовного, административного и налогового права, которые были изданы в странах содружества, использовались Российские комментарии к Закону об охране окружающей среды, к Лесному и Земельному Кодексу, большое количество материала взято из периодических изданий, а также из сборников научных трудов ведущих вузов СНГ.

В конце введения мне хотелось бы сказать, с моей точки зрения очень важную мысль в основе которой лежат слова нашего уважаемого Президента: законы будут реально работать лишь в том государстве в котором будет взаимное уважение между обществом и властью и так называемые эколого-правовые проблемы прекратят свое существование лишь тогда, когда весь наш народ и власть поймет, что Кыргызстан - наш общий дом и другого у нас уже не будет, а чтобы, этот "дом" был вечным, богатым, крепким и красивым, нужно беречь его "фундамент", а именно родную природу.

ГЛАВА I

Общие сведения об экологическом праве Кыргызской Республики.

1.1 Понятие экологического права и его место в системе законодательства.

По мнению многих ученых - правоведов, право окружающей среды является комплексной отраслью в системе нашего национального законодательства (законодательсво СНГ). Иногда ее называют суперотраслью. При оценке данной отрасли важно иметь в виду, что она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права, признанных в таком качестве, - земельное, водное, горное, воздухо-охранительное, лесное и фаунистическое.

Комплексный характер отрасли права окружающей среды определен, однако, не этим обстоятельством, а тем, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и нормами, содержащимися в других отраслях права, включая гражданское, конституционное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и др. Процесс отражения экологических требований в этих отраслях прав получил название экологизации соответственно гражданского права, уголовного права, предпринимательского права. Так, например, в главе 26 УК КР регламентируется уголовная ответственность за экологические преступления. В Законе КР "Об иностранных инвестициях в КР" установлено требование о проведение государственной экологической экспертизы при создании совместного предприятия.

Но следует заметить, что вопрос о месте экологического права в системе законодательства, а также о разделение экологического и природоресурсового права, до сих пор остается дискуссионным среди отечественных ученых-юристов. Существуют мнения, которые сильно отличаются от приведенного выше. Попробуем кратко рассмотреть некоторые из них. Так, по мнению О. С. Колбасова, высказанного им в своей монографии " Экология: политика и право" (М.,1976). Представления об экологическом праве можно свести к следующим положениям: 1) экологическое право должно быть в отличие от природоресурсового права интегрированной отраслью, в которой охрана природы неотделима от ее рационального использования; 2) причинами возникновения и становления экологического права являются: а) завершение кодификации природоресурсовых отраслей права; б) ликвидация отставания в развитии горного, фаунистического и воздушного права; в) планируемое издание закона об охране природы; г) более совершенное выражение в праве природоохранительных принципов.

На сегодняшний день представляется, что О. С. Колбасову не удалось раскрыть во всей полноте природу экологического права. В его определениях продолжает сохраняться дух природоресурсового права, преобладает поресурсовый, а не экологический подход к правовому регулированию в сфере природопользования. При этом остается без внимания необходимость учета экологических связей природных объектов и экосистемы как особого объекта, оказывающего специфическое влияние на общественные отношения, которые складываются в сфере природопользования.

Не удалось преодолеть прежние стереотипы и участникам дискуссии по вопросу о том, каким должно быть экологическое право¹ См.: Вестник МГУ. Серия II. Право.1987. №5. Они также не смогли отойти от поресурсового подхода в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере природопользования.

По мнению крупного специалиста в области экологического права, российского профессора Ерофеева Б. В., коренные отличия природоресурсового права от права экологического отражены в предмете, методе правового регулирования и его источниках.

Предметом экологического права является общественные отношения особой природы, которые касаются не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний, процессов, происходящих в них, а природоресурсовое право сужает круг этих отношений до экономически значимых.

В отличие от экологического права, регулирующего общественные экологические

отношения, природоресурсовое право изучает только общественные отношения, складывающиеся по поводу природных компонентов: земли, ее недр, лесов, вод и т. д.

Предмет природоресурсового права более узок, чем предмет экологического права, и это обусловлено тем, что человек со свойственным ему эгоизмом поделил все природные объекты на выгодные и не выгодные для него, не принимая во внимание то обстоятельство, что порой "невыгодные" элементы природного объекта являются условиями существования выгодных.

В этом смысле природоресурсовое право более эгоистично по отношению к природе, чем право экологическое, которое также регулирует потребительские отношения общества, но направляет их в такое русло, чтобы не причинить ущерба природе как системе экологических систем.

По методу правового регулирования экологическое право также отличается от природоресурсового. Оно имеет преимущественно обусловленный волевой, императивный метод правового регулирования и эта обусловленность отражает действие основных законов экологии.

Особые черты присущи и источникам экологического права. Если природоресурсовое право закреплено преимущественно в обособленных, разрозненных нормативно- правовых актах, касающихся отдельных природных объектов, то экологическое право нуждается в едином систематизированном головном нормативно - правовом акте, который бы состоял из общей и особенной части, определяющих основные положения взаимодействия общества и природы, и специальной части, обусловленной особенностями природных объектов.

По мнению того же профессора Ерофеева, для того, чтобы экологическое право стало действительно самостоятельной отраслью права необходимы как минимум четыре условия: 1) наличие государственного интереса в создании такой отрасли; 2) четкое выражение специфики регулируемых общественных отношений, составляющих предмет самостоятельного регулирования; 3) потребность в особом методе правового регулирования; 4) наличие либо потребность в особых источниках права.

На основе вышесказанного, можно сделать вывод о том, что как отрасль экологическое право еще не достаточно сформировалось, и нет четкой градации между экологическим и природоресурсовым правом. Суммировав все вышеизложенное можно дать следующее определение экоправу: под ним понимается совокупность правовых норм, регулирующих специфическим способом общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Рис.1 Важнейшие основания для выделения экологического права в самостоятельную отрасль

1.2 Понятие источников экологического права.

Под источниками права в материальном смысле понимается воля народа, выраженная путем опроса, референдума по поводу того или иного документа.

Под источником права в формальном смысле понимаются формы права, в которых содержатся общие правила поведения - нормы права. Совокупность таких нормативно правовых форм образует законодательство. Законодательство внешнее выражение права. Но оно шире, ибо включает не только нормы права, но и правоотношения, т. е. нормы права в действие.

Источниками экологического права признаются нормативно правовые акты (НПА), в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические и природоохранные отношения в обществе и государстве. К их числу относятся международные конвенции, которые были ратифицированы нашим парламентом, законы, указы президента, постановления и распоряжения правительства, нормативные акты министерств и ведомств. Ниже мы более подробно остановимся именно на экологических законах, ибо они играют главенствующую роль во всей системе современного природоохранного законодательства, а сейчас кратко рассмотрим систему экологических подзаконных актов.

В нее в первую очередь входят Указы и Распоряжения Президента КР. Указы устанавливают нормы права, распоряжения принимаются, как правило, по индивидуальным вопросам - о назначении на должность или смещении кого-либо и т. д. Распоряжение Президента может быть посвящено и утверждению какого-либо нормативного документа, например положения.

Круг экологических вопросов, по которым издаются указы и распоряжения Президента, практически не ограничен. Но следует заметить, что они не должны противоречить Конституции КР и Законам КР. В случае же если происходит противоречие, то последнее слово остается за Конституционным судом КР. На основании и во исполнение Конституции КР, Законов КР, нормативных указов Президента, Правительство КР издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановление Правительства - нормативно правовой акт, принятый Правительством в пределах его компетенции определенной Конституцией КР.

Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К первой относятся те, которые принимаются во исполнения закона для конкретизации его отдельных положений. Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенций органов управления и контроля. Например, положение о министерстве по охране окружающей среды и чрезвычайным ситуациям. Третья группа постановлений включает акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Например, положение о порядке лицензирования недропользования в КР.

Что касается подзаконных актов министерств и ведомств, то природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках утвержденной для них компетенции нормативные акты, обладающие признаком обязательности для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Так, например, Министерство охраны окружающей среды и чрезвычайным ситуациям издает нормативные приказы, инструкции, положения и другие нормативные акты по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Кроме министерства правом издания обязательных нормативных актов обладают другие органы природоохранительного профиля. Например, Госсанэпиднадзор КР наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны здоровья человека на предприятиях с вредными условиями труда. Главохота КР издает нормативные акты по вопросам охраны и использования животного мира. Госгортехнадзор КР - по вопросам обеспечения безопасности пользования тем или иным промышленным оборудованием, представляющим потенциальную опасность для здоровья людей и нормального состояния окружающей природной среды.

Немаловажную роль играют нормативные правила - санитарные, строительные, технические, технологические и т. п. К ним относятся нормативы качества окружающей среды, предельно допустимые нормы воздействия вредных веществ на окружающую среду и здоровье человека, нормы допустимой радиации и уровня шума и т. п. Эти нормативы выражают технические правила, и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон об охране окружающей среды устанавливает юридическую обязанность их исполнения. Эта обязанность придает таким нормам юридический характер и позволяет оценивать их как источники экологического права.

Источники экологического права обладают всеми характерными признаками, свойственными источникам права. Но они имеют свои особенности: в них представлен значительный вес законов, по сравнению с другими формами прав; они отличны содержанием так называемых «экологизированных» норм и нормативных актов. Иначе говоря, тех актов, которые, регулируя соответствующие отношения, отражают сопутствующие им требования охраны окружающей среды. Необходимость такого процесса объясняется тем, что нормы экологического права, заложенные в специальных законах, не всегда способны напрямую в регулировании экологических вопросов. По отношению к хозяйствующим субъектам, т. е. тем, кто загрязняет и истощает природную среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов. Наконец, в числе источников экологического права довольно большое место занимают международно-правовые акты (конвенции, декларации, соглашения и т. д.) регулирующие внутренние экологические отношения на основе приоритета международного права.

Рис.2 Источники экоправа

Рис.3 Система Экоправа

1.3 История развития экологического законодательства.

Длительное время законодательство нашей республики, в том числе и природоохранное развивалось в составе законодательства СССР и было лишено своей самостоятельности. Таким образом, фактически, все ключевые решения принимались в центре ЦК КПСС и Президиумом Верховного Совета СССР и готовые отправлялись в Верховные Советы республик на формальное утверждение. Такое положение, иногда приводило к негативным последствиям, т. к. принятые в союзном центре решения иногда не учитывали особенности и возможности той или иной республики.

Вплоть до 70-х гг. в развитии природоохранного законодательства господствующим был природоресурсный подход. Это означало, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам.

Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то они находились в исключителной собственности государства. Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 26.10.1917, была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Проблема охраны природы от загрязненения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Массив кодификационного природоресурсового законодательства сложился в основном в период с1970 по 1982 г. Он включал такие акты, как Земельный Кодекс КССР (1971), Лесной Кодекс КССР (1979), Закон об охране атмосферного воздуха (1981), Закон об охране и использовании животного мира (1982). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства СССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использование животного мира. С принятием в 1986 г. Основ земельного законодательства СССР стали развиваться как самостоятельные лесное, водное, горное отрасли права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Однако в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона об охране атмосферного воздуха, отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в нем фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг., во время его разработки и принятия проблема охраны окружающей среды от загрязнения не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом КССР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов СССР, на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. В республиках СССР, в т. ч. и Киргизии, был принят ряд об охране природы. Они содержали статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграли, поскольку не предлагали эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривали даже мер юридической ответственности за нарушение их положений.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и КССР, ведомственных правил и инструкций. В то время не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. " Об усилении охраны природы и улучшению использования природных ресурсов".²² СП СССР. 1973. №2 Наряду с требованием развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию, в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

Позже, 1 декабря 1978 г. было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР - " О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов".³³ СП СССР. 1979. №2 С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальных комплексных схем охраны природы.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсного законодательства и названных правительственных постановлений, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, " остаточный" принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР принял постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" (более подробно оно будет рассмотрено в следующей главе работы).

Оно давало ряд существенных директив. Основные из них: 1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы ( на основе подразделений природноресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга); 2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств ( прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнения окружающей среды); 3) решение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.

Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве, коим стал суверенный Кыргызстан.

Начиная с 1990 года и до настоящего времени, в экологическом законодательстве Кыргызстана произошли существенные изменения, вызванные распадом СССР и, провозглашением Кыргызстаном собственной независимости. Произошел почти полный пересмотр старого природоохранного законодательства, вызванный кардинальными изменениями в системе хозяйствования и системе государственной власти и управления. Следует отметить, что эта работа ведется и в настоящее время, так как многие вопросы экологии и природопользования до сих пор либо не урегулированы законом вообще, либо их регуляция не отвечает современным жизненным требованиям. В числе вновь принятых законов можно отметить Закон Кыргызской Республики об охране окружающей среды от 16 июня 1999 года, Закон Кыргызской Республики о животном мире от 17 июня 1999 года, Закон Кыргызской Республики о воде от 14 января 1994 года, Закон Кыргызской Республики об экологической экспертизе от 16 июня 1999 года и др. Некоторые из них мы более подробно рассмотрим ниже.

На современном этапе экологическое право Кыргызстана развивается с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и приграничных государствах и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства; трансформация общественных экономических отношений; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и права окружающей среды в мире. Из вышесказанного, можно сделать вывод, что важнейшим принципом формирования экологического законодательства Кыргызской Республики на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством.

Таб.1 Пять периодов становления и формирования экологического законодательства в СССР

Таб.2 Основные законодательные акты по охране природы, действовавшие в Киргизской Советской Социалистической Республике.

1.4 Общие проблемы экологического законодательства.

Данный параграф этой работы, был написан мною на основании материалов крупной конференции по современным вопросам и проблемам экологического законодательства стран участниц СНГ, эта конференция проходила в 1999 году на базе Московского Государственного Университета имени М. В. Ломоносова. Конференция была организована силами сотрудников кафедры экологического и земельного права МГУ и в ее работе приняли участие ведущие специалисты по экологическому и земельному праву со многих государств СНГ.

Во вступительном слове зав кафедрой экологического и земельного права МГУ профессора, доктора юридических наук А. К. Голиченко, было отмечено, что многие проблемы природоохранного законодательства свойственны и идентичны, в некоторых местах, практически всем государствам СНГ. С моей точки зрения, с этим мнением профессора Голиченко можно согласиться, так - как в настоящее время все государства СНГ живут в схожем экономико-правовом пространстве, и за несколько лет суверенитета они просто не смогли выработать собственных норм и методов управления общественными отношениями, и в частности в области экологии, многие принятые законы и подзаконные акты, в государствах СНГ во многих частях слепо копируют друг друга, не учитывая особенности того или иного государства и таким образом возникают практически одинаковые проблемы в любой отрасли национального законодательства стран СНГ.

Теперь рассмотрим более подробно, некоторые из проблем, выделенных участниками конференции.

Вышеназванный профессор Голиченко отметил, что в современном законодательстве складывается тревожная тенденция к умалению значимости экологических прав граждан. Это хорошо можно заметить взглянув на Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" в котором, законодатель поставил раздел "Права граждан" лишь на второе место, что касается закона Кыргызской Республики "Об охране окружающей среды", то наш парламент пошел еще "дальше" поставив раздел о правах граждан на здоровую окружающую среду аж в восьмой раздел (ст.46)! Согласно любой демократической конституции, в том числе и нашего государства, смысл, содержание законов определяется правами и свободами граждан. Если закон игнорирует гражданина с его правами и свободами, включая экологические, такой закон изначально не имеет права на существование.

Доктор юридических наук, профессор Боголюбов С. А. к изъянам основной массы экологических законодательных актов, принятых в 90-х годах в государствах содружества, отнес декларативность, политизированность, отсутствие механизма исполнения, наличие чисто академических, научных классификаций, не имеющих никаких правовых последствий, отсутствие в большинстве случаев хрестоматийного набора элементов нормы права ( гипотезы, диспозиции, санкции).

Говоря о системе законодательства, докладчик согласился с мнением большинства коллег относительно того, что экологическое законодательство многослойно, комплексно, включает собственно природоохранное законодательство, природноресурсоввое законодательство, экологические нормы других отраслей права.

На примере трех, по его мнению, неудачных законопроектов (проекты Законов РФ "Об экологическом образовании населения", "Об экологической политике в области охраны окружающей природной среды" и "Об экологической безопасности РФ") было показано, что не все проблемы можно решить путем принятия дополнительного закона; закон - не единственная форма регулирования общественных отношений; в законе невозможно отразить различия между чисто теоретическими понятиями, а именно между охраной окружающей природной среды и экологической безопасностью; современная политика государства в сфере регулирования природных ресурсов и экологических отношений должна строиться не на увеличение числа новых законов, а на строгом соблюдение действующих.

Кандидат юридических наук А. С. Шестерюк обозначил два основных направления развития экологического права: а) развитие теории экологического права, разработку основных положений концепции экологического права; б) совершенствование практики реализации норм экологического права.

Характеризуя первое направление развития экологического права, он отметил, что тот подход к основным понятиям юридической науки, который существует в науке права в настоящее время, должен быть переосмыслен, поскольку отражает, с точки зрения А. С. Шестерюка субъективное понимание права. Разработка основных понятий должна базироваться на представлениях о природе и обществе не как о двух отдельных субстанциях, а как о единой картине мира. Отсюда понятие права, его изучение следует формировать в соответствии с другими представлениями об источниках права.

При формировании нового понятия экологического права докладчик предлагает исходить, например, из обусловленности существования человека законам развития природы и считает, что задача законодателя состоит в том, чтобы правильно отразить в законодательстве объективные законы развития природы и общества. На данном этапе подобные изменения должны учитываться в процессе разработки концепций соответствующих нормативно правовых актов.

Развитие реализации экологического законодательства докладчик связывает со специализацией судов и указывает на необходимость создания множества специализированных судов при условии существования единого органа судебной власти во главе - Верховного суда. В таких судах должны будут рассматриваться все споры, касающиеся природопользования и охраны окружающей природной среды.

Очень важным, с моей точки зрения, явилось выступление А. А. Поповченко судьи арбитражного суда Московского округа. Им было проанализировано то, как проходит применение норм материального экологического права в процессах по рассмотрению экологических споров в судах. Отмечены следующие особенности рассмотрения дел по поводу пресечения нарушений законодательства об охране окружающей среды: а) часто сами стороны в спорах при предъявление своих требований исходят из изначально ошибочных представлений; б) стороны не имеют четкого представления о компетенции гос. органов, о положение законодательства, о механизме реализации таких положений; в) у контролирующих органов, выступающих стороной в спорах о пресечении правонарушений в области охраны природы, отсутствует четкое представление о содержание законодательства в отношение допустимости доказательств в процессе, о чем свидетельствует небольшое число решений в пользу указанных органов. Этому же способствует недостаточная информационная обеспеченность судов.

Все вышеизложенное судьей Поповченко, в полной мере, соответствует и нашему Кыргызскому судопроизводству по делам связанным с нарушением законодательства об охране природы. Чтобы не быть голословными, ниже мы рассмотрим Обзор судебной практики судов нашей республики, по экологическим делам; данный обзор был составлен Верховным Судом Кыргызской Республики и в нем наиболее подробно выделены все проблемные моменты, которые встречаются при отправление правосудия по экологическим делам.

Согласно обзору, в общей массе рассмотренных судами гражданских дел количество дел, связанных с нарушением природоохранного законодательства, к сожалению незначительно и имеет тенденцию к уменьшению.

Так в1990 г. дела указанной категории составили 1,5 %, в 1991 г. - 1,3 %, а в 1992- всего 0,7% рассмотренных в судах республики дел. Данная статистика, не свидетельствует о том, что у нас мало экологических споров, а показывает то, что многие хозяйствующие субъекты и контролирующие гос. органы просто не стремятся и не могут, в силу низкого уровня правовых знаний и культуры, разрешать возникающие экологические споры в судебном порядке. Как показывает эта же статистика и анализ поступивших дел, суды рассматривают в основном только две категории дел: дела, связанные связанные с нарушением лесного законодательства (они составляют 2/3), и с нарушением правил охоты и рыболовства ( примерно 1/3). Что касается уголовных дел, то за анализируемый период судами республики рассмотрено с вынесением приговора всего 3 уголовных дела: 2 дела рассмотрено судами г. Бишкек по ст. 166 УК КССР (незаконное занятие рыбным промыслом) и ст. 168 УК КССР ( продажа, скупка, обмен шкурок пушных зверей) и в Иссык-Кульской обл. 1 дело по ст. 166 УК КССР (незаконное занятие рыбным промыслом). Эта статистика также показывает, что правоохранительные органы республики практически не ведут никакой работы по борьбе с экологическими преступлениями; сказывается отсутствие навыков в деле расследования данного вида преступлеий, недостаточное финансирование операций по выявлению этих преступлений, а также недостаток профессиональных специалистов со знаниями как основ экологии так и методов расследования и доказывания экологических преступлений.

Как сказано в обзоре, суды в основном правильно разрешают дела данной категории. Но вместе с тем имеют место и недостатки.

Так, например, по ряду изученных дел суды республики разрешали споры, ссылаясь на распоряжения глав местной администрации областей, тогда как ГПК КР обязывает суды разрешать дела только на основании законов, нормативных актов высших органов власти республики (ст. 11). Так, Токтогульский, Базар-Коргонский и Ат-Башинский районные суды за нарушение природоохранительного законодательства взыскивали с нарушителей ущерб, основываясь на таксах, установленных главами местной администрации областей, которые не соответствуют постановлениям Правительства КР.

Анализ судебной практики показывает, что некоторые суды республики не выполняют требование ГПК , принимают к своему производству и рассмотрению с вынесением решения дела подведомственные арбитражным судам.

Так, Балыкчинский лесхоз обратился в Тонский районный суд с иском к старшему чабану совхоза "Улахол" Кыязову и саманщику Сейтказиеву на сумму 4080 рублей за потраву овцами лесных культур. Судья Айбашев взыскал с каждого из ответчиков по 1020 рублей. В данной ситуации судом была нарушена подведомственность дел. Согласно Трудовому Кодексу КР ответственность за вред причиненный работником при исполнение им своих служебных обязанностей несет его работодатель. В данном случае суд в качестве ответчика должен был привлекать совхоз "Улахол".

Судами при разрешение спора, связанного с нарушением природоохранного законодательства, нужно иметь в виду то, что нарушитель кроме штрафа наложенного административным или правоохранительным органом, должен возместить ущерб и стоимость незаконно добытой продукции. Причем судам надлежит неуклонно соблюдать требование законодательства о полном возмещение вреда нарушителем. Токтогульский межлесхоз предъявил иск Мусабаеву за повреждение 4560 саженцов на сумму 4560 рублей . Токтогульский районный суд с ответчика взыскал всего 1000 рублей, не указав мотивов. В соответствии со ст. 486 ГК суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином в зависимости от его имущественного положения. Но судам надо обратить внимание на то, что уменьшение размера возмещения ущерба допускается в исключительных случаях с обязательным приведением мотивов принятого решения и подтверждением своих выводов проверенными в судебном заседании доказательствами.

Глава II

Закон об охране окружающей среды, как базовый закон в системе природоохранного законодательства.

2.1 Общая характеристика Закона об охране окружающей среды .

Система экологического законодательства состоит из двух подсистем: природоохранительного и природно-ресурсного законодательств. В подсистему природоохранительного законодательства входит Закон об охране окружающей среды, Закон о животном мире, Закон об экологической экспертизе и другие законодательные акты комплексного правового регулирования. В подсистему природно-ресурсного законодательства входят: Лесной кодекс КР, Закон о недрах, Закон о питьевой воде, а также другие законодательные и нормативные акты, регулирующие использование природных ресурсов.

Обе эти законодательные подсистемы, как в прочем и любые другие правовые системы в нашем государстве, строятся на основе норм Конституции Кыргызской Республики. В этих нормах отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Конституция вводит трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Для того, чтобы лучше понять и уметь пользоваться всем экологическим законодательством необходимо четко усвоить легальные определения этих важных, базовых терминов, которые даны в ст.2 Закона КР об охране окружающей среды. Рассмотрим их:

1.Природопользование - это совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению;

2. Охрана окружающей среды - это система государственных и общественных мер, направленных на обеспечение гармоничного взаимодействия общества и природы на основе сохранения и воспроизводства природных богатств, рационального использования природных ресурсов, улучшения качества окружающей человека жизненной среды;

3. Экологическая безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей среды как условия и средства существования человека и общества от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на них.

Центральное место среди экологических норм Конституции КР занимает ст. 35, которая закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу, действиями в области природопользования. Данное положение конкретизируется в источниках экологического права, о которых было сказано выше.

Базовым источником экологического права, после Конституции КР, является Закон об охране окружающей среды Кыргызской Республики, который был принят Законодательным Собранием Жогорку Кенеша Кыргызской Республики 16 июня 1999 года. Закон состоит из 12 разделов и 59 статей. Необходимость принятия этого закона в нынешних переходных условиях была вызвана двумя причинами: социально- экономическими и юридическими. Социально -экономические причины принятия закона объясняются складывающийся в настоящее время острой эколого-экономической ситуацией. Она характеризуется действием трех факторов: экологического кризиса как результата игнорирования требований экологической безопасности общества; экономическим спадом вызванным переходом к рыночной экономике, а также изменением системы власти и управления в нашей республике. Юридические причины принятия закона следующие: образование пробелов экологического законодательства, отсутствие комплексных законодательных актов, регулирующих охрану окружающей среды. Прежний Закон об охране окружающей среды, устарел и к настоящему времени не удовлетворял бы полностью требований к сохранению окружающей среды.

В этих условиях возникла необходимость разработать и принять закон, который бы решал экологические задачи на уровне сегодняшнего дня, а также указывал бы пути разрешения противоречий возникающих между экологией и экономикой.

2.2 Объекты регулирования Закона об охране окружающей среды.

В статье 4 данного, данного закона представлены объекты его охраны, рассмотрим их более подробно. Основными из них являются: земля, вода и атмосфера. К другим объектам относятся леса, экосистемы, недра, животный мир и т. д.

Под Землей понимается земная поверхность- почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменим средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие почв здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием.

К водам относятся реки (в том числе и малые), озера, каналы, водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники и подземные воды. Значение вод крайне важно, без них невозможна жизнь, они выступают одним из важнейших климаторегуляторов, также воды являются одними из главнейших, экономически значимых природных ресурсов, особенно в Кыргызстане.

Что касается атмосферы, то особо выделяется такой ее компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от вредных для живого «жестких» солнечных лучей. Утончение этого слоя, происходящее в последнее время, может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.

Как объекты природы- леса, в соответствии с лесным законодательством, - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса являются важным экономическим ресурсом, также они являются местом обитания ценных видов животных и птиц, выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород для жизни на планете. Также леса защищают верхний плодородный слой почвы от водной и воздушной эрозии.

В качестве объектов природы выступают также экосистемы. Под ними понимаются сообщества живых организмов и ареалы их существования, которые в силу неразрывных причинно-следственных связей образуют единое целое. Как правило такие территории, объявляются заповедниками или особо охраняемыми природными территориями.

Недра - это земли расположенные ниже почвенного покрова или дна водоемов и доступные для освоения (геологического изучения разработки). Недрами называют также их участки - как используемые, так и неиспользуемые.

Под животным миром понимаются различные виды зверей птиц и др., обитающих в естественной среде. Их состав определяется Законом о животном мире (будет рассмотрен ниже). Охрана же сельскохозяйственных и других домашних животных, а также обитателей зоопарков и вольеров осуществляется другим специальным законодательством.

Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека.

Одним из природных объектов, нуждающимся в защите и охране, в том числе и правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видов и подвидов) растительного и животного мира. Человек юридически не считается элементом природной среды, но можно говорить о генофонде народа, нации, который характеризуется определенными признаками, например восприимчивость к различным заболеваниям, способность приспосабливаться к различным природным условиям. Деградация же природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками. В последнее время эта проблема стала довольно актуальной в нашем обществе. Это видно на примере резкого понижения уровня здоровья молодежи, снижения продолжительности жизни, рождаемости, увеличение смертности и т. д.

К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся государственные природные заповедники, заказники, национальные природные парки, дендропарки и ботанические сады, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения которые занесены в Красную книгу. Под особой охраной находятся также лечебно - курортные, оздоровительные местности, защитные и зеленые зоны, защитные леса.

Окружающая природная среда подлежит защите одновременно и в отношении отдельных объектов (природноресурсовое законодательство), и как единый экологический комплекс (природоохранительное законодательство во главе с Законом об охране окружающей среды).

Природопользование и его регулирование, таким образом, не предмет данного закона: природопользование здесь берется в аспекте его экологической безопасности, т. е. экологизации природопользования. Таково разграничение природноресурсового и природоохранительного законодательств, в совокупности составляющих экологическое законодательство.

Говоря об окружающей природной среде и ее охране, данный Закон имеет в виду сохранение не всякой, а именно здоровой, качественной среды, благоприятной для жизни человека и общества. Она может быть и не качественной; тогда задача природоохранительного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить ее оздоровление.

Качественность природной среды сохраняется при наличии научно обоснованных нормативов воздействия на природу и ухудшается при несоблюдение таких нормативов. Это может выразиться, во- первых, в том, что уменьшается количество кислорода, увеличивается содержание углекислого газа и других вредных соединений в атмосферном воздухе, во - вторых, в ухудшение качества водоемов, что в свою очередь приводит к вредному воздействию на леса, воды, животный мир, здоровье людей; в третьих, неразумные вырубки лесов ведут к уменьшению кислорода, усыханию водоемов, развитию водной и ветровой эрозии земель; в - четвертых, безудержное извлечение из недр огромного количества нефти, газа, угля и последующее их сжигание ведет к загрязнению атмосферы и водоемов, потеплению климата, таянию снегов и льдов, повышению уровня вод и т. д. Все в природе взаимосвязано: вредное воздействие на один объект приводит к ухудшению другого.

2.3 Задачи решаемые Законом об охране окружающей среды.

Во-первых закон является комплексным головным законодательным актом прямого действия. Предметом регулирования с его стороны служат экологические (природоохранительные) отношения. В регулировании их Закон преследует три задачи:

сохранение природной среды;

предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека;

оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.

Закон возглавляет систему экологического законодательства. Это значит, что в вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны ему противоречить. Под прямым действием данного закона понимается то, что его нормы, за небольшим исключением действуют без каких- либо дополнительных актов (постановлений, положений, инструкций и т. д.), конкретизирующих нормы данного закона.

Во-вторых генеральная линия закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов под приоритетом охраны здоровья человека и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. Введение экономического механизма охраны окружающей среды стало объективной необходимостью, осознанной государством еще в конце 80-х годов. Так 7 января 1988 года было принято постановление Правительства СССР за № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем впервые, в истории советского законодательства, был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления. Были сформулированы понятия экономических рычагов, которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраны окружающей природной среды. Научная обоснованность сочетания экологии и экономики определяется мерой этого сочетания. В качестве таковой выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм создает опасность причинения вреда природной среде, здоровью человека и является экологическим правонарушением. Цель экологической стандартизации и нормирования - это установление комплекса обязательных норм, правил, требований по охране окружающей природной Среды, использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности .

Государственные стандарты определяют понятия и термины, режим использования и охраны природных ресурсов, методы контроля за состоянием окружающей природной среды, требования по предотвращению вредного воздействия загрязненной окружающей природной среды на здоровье людей, другие вопросы, связанные с охранной окружающей природной среды и использованием природных ресурсов.

Как правило, нормативные документы по стандартизации делятся на:

- государственные стандарты ;

- отраслевые стандарты;

- стандарты научно-технических и инженерных обществ и союзов;

- технические условия;

- стандарты предприятий.

Правила применения стандартов на территории Кыргызстана устанавливает Государственный комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.

Исполнение экологических стандартов является обязательным и охраняется действующим законодательством.

Экологические нормативы представляют собой систему и включают:

а) нормативы экологической безопасности (предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в окружающей природной среде, предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и другого вредного воздействия на окружающую природную среду, предельно допустимое содержание вредных веществ в продуктах питания;

б) предельно допустимые выбросы (ПДВ) и сбросы в окружающую природную среду загрязняющих химических веществ, уровни вредного воздействия физических и биологических факторов.

Законодательством Кыргызстана могут устанавливаться также нормативы использования природных ресурсов и другие экологические нормативы.

Центральное место среди перечисленных экологических нормативов занимают нормативы предельно допустимых концентрации (ПДК) вредных веществ в атмосфере, водоемах, почвах, и нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения.

Если первый вид экологических нормативов дает характеристику экологической обстановки в республике, области, городе, районе без указания источника воздействия, то второе - предполагают конкретный источник такого воздействия.

“Нормативные ПДВ вредных веществ в атмосферу, водоемы, почву, недра и вредных иных химических, физических, биологических воздействий на окружающую природную среду устанавливаются для каждого стационарного источника выбросов или иного вредного воздействия, для каждой модели транспортных и других передвижных средств и установок. ПДВ определяются на уровне, при котором выбросы загрязняющих веществ и иные вредные воздействия от конкретного и всех других источников в данном районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению ПДК, действующих в данном районе”^{13 Юридический справочник предпринимателя. Глава 16. Под.редакцией Шемчушенко Ю.С. ЛТД”, Киев, 1992 г.} .

Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие Министерством охраны окружающей среды и чрезвычайным ситуациям, Министерством здравоохранения и другими уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством Кыргызстана.

В-третьих, На базе экологических стандартов и экологических нормативов Закон “Об охране окружающей среды” предъявляет к хозяйствующим субъектам следующие экологические требования (разд. 4):

- к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в строй и эксплуатации предприятий, сооружений и других объектов;

- при применении средств защиты растений, минеральных удобрений, токсических веществ и иных препаратов;

- от неконтролируемого и вредного биологического воздействия: акустического, электромагнитного, ионизирующего и иного вредного воздействия физических факторов и радиоактивного загрязнения;

- от загрязнения производственными, бытовыми, иными отходами;

- к экологической безопасности транспортных средств.

Специальные экологические требования Закон предусматривает также при проведении научных исследований, внедрении открытий, изобретений, применении новой техники, импортного оборудования, технологий и систем; относительно военных, оборонных объектов и военной деятельности; при размещении и развитии населенных пунктов. То есть в отличие от соответствующих отраслевых законов - (лесных, земельных, водных), где правила охраны обращены прежде всего к природным объектам, данный закон формулирует экологические

требования, обращенные к источникам воздействия на природную среду и здоровье человека, т. е. к предприятиям, учреждениям, организациям оказывающим вредное воздействие на природную среду.

В-четвертых, человек и охрана его жизни, здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды. Человек в законе рассматривается в двух аспектах: как субъект воздействия на природу, несущий ответственность за последствия своей деятельности, и как объект такого воздействия, наделенный соответствующими правами и гарантиями на возмещение причиненного вреда.

В - пятых нормы закона закрепляют механизм его исполнения. Такой механизм состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйствующего субъекта в охране природной среды в сочетании с мерами административного-правового воздействия на нарушителей эколого - правовых предписаний.

Если экологические стандарты и нормативы являются мерой сочетания экологических интересов с экономическими, то экономический механизм охраны окружающей природной среды призван создать условия для развития как у производителей, так и граждан бережного отношения к природе, выработать у субъектов права отношения к ней с позиции - не навреди. Он включает в себя комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей среды, нормированию хозяйственного воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические требования при размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозяйственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмещение убытков.

Формирование нового экономического механизма природопользования и финансирования природоохранных мер при переходе к рыночным отношениям должно, стать органической составной системой управления и регулирования экономики.

При этом главным составным экономического механизма должно быть:

- плата за специальное использование природных ресурсов;

- плата за загрязнение окружающей природной среды;

- система финансирования и кредитования природоохранных мер (государственный и местный бюджеты, природоохранительные фонды, банки, средства предприятий, иностранные инвестиции и т.д.). Финансирование мероприятий по охране окружающей природной среды на территории города, района, области, республики Законом “Об охране окружающей природной среды” предусматривается республиканскими и местными внебюджетными фондами охраны окружающей природной среды, а также за счет республиканского бюджета и местных бюджетов, средств предприятий, учреждений и организаций, добровольных взносов и личных средств.

Местные внебюджетные фонды охраны окружающей природной среды образуются в пределах единого внебюджетного фонда за счет:

а) платежей за загрязнение окружающей природной среды;

б) денежных взысканий за нарушение норм и правил охраны окружающей природной среды, санитарных норм и правил и ущерб, причиненный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды в результате хозяйственной или иной деятельности, сверхлимитное использование природных ресурсов;

в) целевых и иных добровольных взносов предприятий, учреждений и организаций и граждан;

г) поступлений от реализации конфискованного в соответствии с законодательством имущества, которое было предметом экологического правонарушения.

Республиканский внебюджетный фонд охраны окружающей природной среды образуется за счет:

а) отчислений из местных внебюджетных фондов охраны окружающей природной среды;

б) добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций, граждан и других поступлений.

Средства местных и республиканских внебюджетных фондов охраны окружающей природной среды могут использоваться только для целевого финансирования природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий, в том числе научных исследований, а также мер для снижения воздействия загрязнения окружающей природной среды на здоровье населения

Таким образом закон закрепляет экономический механизм охраны природы как меру экономического стимулирования, а также обязательность государственной экологической экспертизы, меры государственного экологического контроля, его правомочия по ограничению, приостановлению, прекращению деятельности экологически вредных объектов, меры административной, уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое воспитание и образование. Таков состав механизма реализации положений закона, закрепленного в его нормах.

Однако это всего лишь статика данного механизма. Для того чтобы стать динамикой, чтобы перейти из бумажного права в реальное, этот механизм должен работать, а его работа зависит от уровня организационной деятельности специально уполномоченных органов по охране окружающей среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранительных мероприятий, от исполнительной дисциплины субъектов правоотношений и состояния экологической культуры в обществе, но на этом мы не будем останавливаться т. к. об этом было сказано выше.

2.4 Проблемные моменты Закона об охране окружающей среды

В связи с тем что Закон об охране окружающей среды КР принимался в сложных политико-экономических условиях в нем присутствуют некоторые недостатки и пробелы, о которых мы сейчас и поговорим.

На сегодняшний, складывается представление, что Закон далеко не в полной мере обладает свойством прямого действия его предписаний. В основном он содержит выраженные в общем виде материальные нормы, требующие для реализации принятия многих законодательных и подзаконных актов. Это обстоятельство предопредилило, в частности, то что в целом Закон до настоящего времени остается малоэффективным.

В Законе более широко должны быть урегулированы отношения по поводу экологического лицензирования, экологическому аудиту, а также по информационному обеспечению охраны окружающей среды.

Едва ли точна и оценка данного Закона как головного акта отрасли экологического законодательства. Ведь экологическое законодательство регулирует не только отношения по охране окружающей среды от вредных воздействий. Предмет же данного Закона, даже судя по его названию, - охрана окружающей среды. Лишь в 3 разделе предусматриваются меры по регулированию природопользования (например, в ст.13 устанавливаются требования по лимитам природопользования, в ст.15 - требования к платности использования природных ресурсов).

Чтобы наиболее эффективно выполнять роль головного акта экологической отрасли права, данный Закон должен, во - первых, установить общие требования по регулированию отношений собственности на природные ресурсы, рационального природопользования и охраны природы от вредного воздействия. Во - вторых, содержать более объемные и даскональные требования относительно всех правовых мер обеспечения природопользования и охраны природы, включая нормирование, лицензирование, сертификацию, аудит, мониторинг, отчет и т. д.

Название закона как головного акта состоит в том, чтобы обеспечить единообразное правовое регулирование соответствующих отношений и тем самым определить место в системе соответствующего законодательства, В Законе об охране окружающей среды КР определено его место в системе природоохранительного законодательства. Согласно ст.1 отношения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов регулируются Конституцией КР, настоящим Законом, другими Законами, и принимаемые в соответствии с ними другими нормативно правовыми актами. Данная норма Закона говорит о том, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту. На практике же имеется немало случаев, когда принимаемые в его развитие акты предусматривают противоречащие ему положения или вовсе игнорируют его требования, например, преславутое соглашение Мэрии г. Бишкек с итальянской кампанией ITI о строительстве в г. Бишкек мусоросжигающего завода, грубо нарушило ст.16 Закона об охране окружающей среды, так как проект завода не прходил предварительной экологической экспертизы.

Глава III

Правовой режим лесного фонда.

3.1 Понятие и состав лесного фонда

В состав лесного фонда входят: все земли находящиеся в государственной, коммунальной и частной собственности предоставленные для нужд лесного хозяйства (ст. 6 Лесного Кодекса КР) Центральное место в составе элементов лесного фонда занимают леса. Лесной кодекс КР определяет леса как один из основных видов растительного покрова Земли, состоящий из совокупности древесных, кустарниковых, травяных и других растений, включающий животных и микроорганизмы, биологически связанных в своем развитии и влияющих друг на друга и на внешнюю среду. Данное определение имеет некоторые недостатки, о которых необходимо знать в практической работе. Первый касается функций лесов. Закон не раскрывает экологическую функцию лесов, ибо не подчеркивает воздействия, которое лес обязательно оказывает на состояние растительности и животных сообществ не только внутри, но и во вне окружающей его природной среды. Второй недостаток, который не позволяет, лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности, отличить от других крупных растительных массивов типа парков, ботанических садов, дендрария. Такого признака Кодекс не указывают. А им должен стать правовой режим земель, составляющих понятие лес: произрастание растительности на землях лесного фонда. Отсюда следует определение леса как составной части природной среды, представляющей совокупность земель, отнесенных к лесному фонду, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других объектов природной среды, биологически взаимосвязанных друг с другом и оказывающих влияние друг на друга в своем развитии и на окружающую природную среду. Как природный объект лес выполняет три жизнеобеспечивающие функции: экологическую, экономическую, культурно-оздоровительную. Экологическая функция леса выражается в оказании влияния на окружающую (не только природную) среду. Лес имеет средозащитное, климаторегулирующее, почвозащитное, водо-охранное, санитарное, оздоровительное значение. Экономическая, функция леса состоит в том, что он является источником древесины и другой продукции народного хозяйства. Культурно-оздоровительная функция проявляется в том, что лес способствует укреплению здоровья, развитию познания человеком природы.

В понятие лес входят несколько видов природных ресурсов, которые сейчас активно используются в хозяйственной деятельности, науке, культуре, медицине: древесина, ягоды, грибы, лечебные травы, соки, смолы, ресурсы животного мира, сенокосные угодья и т.п.

Относительно леса и его ресурсов законодательство употребляет четыре основных понятия: рациональное использование, воспроизводство, охрана и защита.

Рациональное использование леса есть получение максимального количества лесной продукции с минимальных лесных площадей. При этом необходимо сказать об экологической стороне: о приоритете условия соблюдения правил охраны окружающей природной среды.

Воспроизводство лесных ресурсов есть процесс непрерывного возобновления производства продуктов и услуг леса для удовлетворения потребности народного хозяйства.

Охрана лесов совокупность мероприятий по профилактике и борьбе с лесными пожарами, самовольными рубками лесами и другими лесонарушениями.

Защита леса совокупность мероприятий по защите лесов от вредителей, болезней и воздействия других неблагоприятных факторов

Правовое регулирование использования и охраны леса направлено на предотвращение и устранение таких негативных явлений, вызванных хозяйственным развитием, как истощение и загрязнения лесов.

Истощением лесов следует считать не только физическое уничтожение лесов как природного фактора, но и снижение их продуктивных функций (например, почвозащитных, водо-охранных и т.д.). Источниками истощения лесных массивов являются - нерациональное ведение лесного хозяйства, вырубка лесов без научно обоснованной системы воспроизводства, пожары, незаконные лесные пользования, уничтожение полезных для леса животных.

Загрязнение леса - внесение в окружающую лесную среду веществ и препаратов, причиняющих вред лесным растениям и животным, обитающим в лесах. Подобное воздействие превращает лес из активного защитника природы и человека в жертву технического прогресса.

Другим элементом лесного фонда является земля. Она представлена в двух значениях: как составная часть земельного фонда и неотъемлемая часть лесного фонда. Отсюда следует и двойная правовая функция данной категории. В качестве составной части земельного фонда земля служит объектом правового регулирования со стороны земельного законодательства. В этом смысле ее охрана и использование должны соответствовать Земельному кодексу. Этот же документ определяет порядок

возникновения и прекращения права пользования землями лесного фонда. В то же время в качестве составной части лесного фонда, земля подвержена правовому регулированию со стороны лесного законодательства.

Во втором значении наблюдается "сращивание" некоторых понятий. Например, рациональное использование лесов одновременно означает рациональное использование земель, занятых этими лесами. Охрана лесных земель от самовольного занятия рассматривается не только как земельное, но и лесное правонарушение. В этом смысле рациональное использование, земель лесного фонда есть, прежде всего рациональное исполнение лесов, охрана их и защита.

Границы земель лесного фонда устанавливает государство, исходя из фактически занимаемой площади лесными деревьями и лесной растительностью, с учетом необходимости восстановления и воспроизводства лесных культур.

Внутреннее распределение земель и лесов в рамках лесного фонда решается органами лесного хозяйства и органами местного самоуправления.

Из взаимосвязи земель и древесно-кустарниковой растительности определяется и собственность на лесной фонд.

Согласно Лесному Кодексу КР, леса могут быть в собственности государственной и частной.

Основная часть лесного фонда находится в государственной собственности. В частной собственности закон допускает нахождение частных лесных угодий на условиях предоставления земельных участков в частную собственность для искусственного выращивания леса.

Государственная собственность на леса в данный период развития нашего государства является доминирующей среди других форм собственности на леса.

Третьей структурной частью лесного фонда является животный мир. Под ним понимается сообщество диких животных и птиц, насекомых, обитающих в лесах. Они органически связаны с лесом как со средой своего обитания. Вместе с тем (как и земля) животный мир лесов имеет самостоятельное значение и регулируется в аспекте его охраны и использования специальным законодательством.

3.2 Управление лесным фондом

Под управлением лесным фондом понимается совокупность функций по организации и ведению лесного хозяйства либо сама деятельность государственных и местных органов, наделение их соответствующими полномочиями и отграничение их компетенции. В нашей республике основная нагрузка по управлению лесным фондом лежит на Правительстве и на его специально уполномоченных органах.

К компетенции Правительства КР Лесной кодекс относят следующие вопросы:

определение структуры управления лесным хозяйством и контроля за состоянием, воспроизводством, охраной, защитой лесов, использованием лесных и охотничьих ресурсов;

организация реализации единой научно - технической политики в области охраны, воспроизводства и использования лесных ресурсов;

проведение единой инвестиционной политики в области охраны, защиты и использования лесного фонда, воспроизводства лесов;

установление порядка пользования и распоряжения государственным лесным фондом;

установление порядка взимания и размеров платы за лесные пользования, а также льгот по платежам;

установление норм, нормативов и правил лесных пользований, отпуска древесины на корню, рубок леса, воспроизводства, охраны и защиты лесов;

установление единого порядка ведения учета лесного фонда, лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоохотустройства в республике;

осуществление международного сотрудничества в области лесного и охотничьего хозяйства и т. д.

Государственное управление лесофондом состоит из органов общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции закон относит Президента КР, Жогорку Кенеша КР, Правительство КР, представительные и исполнительные органы районов республики.

В систему специально уполномоченных органов управления лесным хозяйством входят Государственное агентство по лесному хозяйству при Правительстве КР, а также его территориальные отделения (лесхозы и лесничества).

Гослесагентство, согласно Положению, утвержденному Правительством КР разрабатывает основные направления государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и развития лесного хозяйства, обеспечивает непрерывное, неистощительное лесопользование, сбережение и приумножение лесных богатств.

С этой целью Лесагентство ведет учет лесного фонда и организует ведение лесного кадастра, классифицирует леса по определенным группами, категориям защитности, утверждает расчетные лесосеки, разрабатывает рекомендации по ведению побочных лесных пользований, организует управление национальными природными парками, учебными лесными и опытными лесными хозяйствами, ведает охотничьим хозяйством и регулированием охоты в тех лесхозах, на которые возложены данные функции.

Также Лесагентство организует лесовосстановительные и гидролесомелиоративные работы, авиационную и наземную охрану лесов от пожаров, от незаконных порубок и других действий, причиняющих вред лесу. Закон предоставляет органам Гослесагентства право привлекать лесонарушителей к административной ответственности. Кроме того, своим решением они вправе ограничивать, приостанавливать, прекращать деятельность предприятий, организаций, учреждений, нарушающих лесное законодательство и причиняющих вред лесу.

Лесагентство владеет государственным имуществом на праве оперативного управления и вправе распоряжаться им только с согласия Госкомимущества КР.

Несколько иной перечень полномочий у исполнительных органов городов по управляемым ими городским лесам, лесопарковым зонам и иной растительности, отнесенной к категории лесного фонда. Лесная растительность внутри городов, пригородных, зеленых зон городов и крупных промышленных центров не имеет эксплуатационного значения. Основная функция этой категории лесов - защитно санитарная, рекреационная. Сообразно этому полномочия городских органов направлены на реализацию рекреационной и культурно-оздоровительной функции леса.

3.3 Организация лесного хозяйства

Основная функция Гослесагентства КР, на которой мы остановимся более подробно, состоит в организации лесного хозяйства, т. е. работы, направленной на рациональное использование, воспроизводство, охрану и защиту лесов. В эту работу входят следующие показатели: основные требования по ведению лесного хозяйства, распределение лесов по группам и категориям защитности, расчетной лесосеки, владение лесным фондом.

Основные требования к ведению лесного хозяйства включают принципы лесохозяйственных отношений: сохранение и усиление экологической функций леса, повышение его природоохранного значения; воспроизводство леса и улучшение его породного состава; эффективность ведения лесного хозяйства.

Нетрудно заметить, что приоритет в перечне функций отдается экологическим, лесоохранным направлениям деятельности службы лесного хозяйства. Потребительское же значение леса в смысле удовлетворения потребностей народного хозяйства и граждан в древесине ставится в перечне на второе место (хотя на практике реализации закона все происходит наоборот).

Основные требования ведения лесного хозяйства, зафиксированные в Лесном кодексе КР, разумеется, относятся не только к органам лесного хозяйства системы Гослесагентства. Они распространяются на всех лесопользователей в лесах республики. Эти требования положены в основу подразделения лесов лесфонда по группам в соответствии с выполняемыми ими экологическими либо экономическими или культурно-оздоровительным функциями. Все леса по их экологическому, экономическому, культурно оздоровительному значению подразделяются на три группы. Подобное деление существовало издавна. Действующее законодательство вновь подтверждает его правовое и организационное значение.

К первой группе относятся леса, выполняющие преимущественно экологические и природозащитные функции. Это почвозащитные, водо-охранные, санитарно-гигиенические, городские леса, леса заповедников, природных национальных парков. Данная группа лесов расположена по всей территории Республики. Она устанавливается Гослесагентством по согласованию с исполнительными органами регионов республики. В лесах первой группы запрещена заготовка древесины на основе рубок главного пользования. Допускаются рубки ухода за лесом, санитарные рубки деревьев, если это не противоречит целям охраны леса.

К лесам второй группы относятся лесные массивы с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей, районов, где леса недостаточно. Леса второй группы имеют природозащитные и ограниченно эксплуатационное значение. В соответствии с принципом неистощимости в пользовании лесным фондом заготовка древесины в лесах данной категории ведется на основе расчетной лесосеки.

Под расчетной лесосекой понимается норма подлежащей вырубке древесины. Это не совсем точно. Весь "расчет" лесосеки должен состоять в том, что норма ежегодной вырубки исходит из соответствия ее норме ежегодного прироста древесины по республике, области, району, лесхозу. Причем не выборка древесины, в рамках расчетной лесосеки в одном году не дает оснований для сохранения этого количества на следующий год.

Лесами третьей группы считаются леса многолесных районов, где площадь, занятая лесным древостоем, превышает 50% территории. Эти леса имеют преимущественно эксплуатационное значение. Они в основном предназначены для удовлетворения потребностей в древесине народного хозяйства и граждан. Вместе с тем эта группа лесов в силу занимаемого ею пространства выполняет важные экологические функции. Среди них, прежде всего, следует назвать тот удельный вес, который они имеют в пополнении кислородного запаса атмосферы.

В лесах всех групп органами лесного хозяйства могут быть выделены особо охраняемые участки леса с ограниченным режимом лесопользования. В лесах первой группы - это леса заповедников и национальных парков, городов и зеленых зон, защитные, санитарные леса и т.д. В лесах второй и третьей групп такими особо охраняемыми зонами могут стать особо ценные участки леса, полезащитные насаждения, места обитания редких и исчезающих растений и животных, занесенных в Красную книгу.

Расчетная лесосека устанавливается органами лесного хозяйства по согласованию с местными исполнительными органами, на основе принципов непрерывности и неистощимости лесопользования и с учетом рубок главного пользования при заготовке древесины по каждому лесному хозяйству. Расчетная лесосека утверждается Гослесагентством по согласованию с местными органами власти.

Перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, производится в исключительных случаях с разрешения правительства КР.

Лесное законодательство КР предусматривают семь видов лесных пользований. Это: заготовка живицы (сока хвойных деревьев), древесины, второстепенных лесных материалов (пней, коры, сосновой и еловой лапки); побочные лесные пользования; пользования лесом для нужд охотничьего хозяйства; в научно-исследовательских целях; для реализации культурных и оздоровительных интересов, туристических и спортивных задач.

Заготовка древесины - основной вид пользования лесом. Она производится во всех группах лесов. В лесах первой и второй групп она ведется путем выполнения санитарных рубок, рубок ухода за лесом, рубок реконструкции леса, направленными на замену малоценных пород древесины высокопродуктивными породами леса, выполняющими экологические и природоохранные функции леса. К заготовкам древесины относятся рубки деревьев, связанные с проведением противопожарных мероприятий, прорубкой дорог, просек и т.п.

Основная масса древесины заготовляется в лесах, имеющих эксплуатационное значение, путем проведения рубок главного пользования. В лесах третьей группы рубки главного пользования ставят своими задачами эффективную и рациональную эксплуатацию леса. В лесах второй группы рубки главного пользования проводятся для восстановления лесов хозяйственно ценными древесными породами. Для лесов первой группы рубки проводятся для своевременного и рационального использования запасов перестойных и спелых древостоев. Рубки также ведутся в лесах заповедников, национальных природных парков, на особо ценных участках лесного фонда и других, особо охраняемых лесах первой группы (городских, санитарных, защитных и т.п.). Порядок заготовки древесины регулируется Правилами отпуска древесины на, корню, которые утверждаются правительством. Порядок предусматривает, что после проведения переговоров, торгов или конкурсов лесхоз выдает лесозаготовителю лесорубочный билет и выделяет лесосечный фонд. Лесосечный фонд представляет собой совокупность спелых древостоев, предназначенных к вырубке.

Размер древесины, заготовляемой в порядке рубок главного пользования, определяется расчетной лесосекой. Превышение этих показателей не допускается. Размер древесины, заготовляемой в порядке промежуточного пользования, устанавливается по материалам лесоустройства: объем санитарных рубок, рубок ухода и реконструкции, а также по объему работ для расчистки площадей, занятых лесом, под строительные объекты, дороги, просеки, трубопроводы и т.п.

Другим видом основного пользования лесом является заготовка живицы - смолистого вещества, выделяющегося при подсочке ствола хвойных деревьев. Добываемое таким образом вещество служит сырьем для производства скипидара и канифоли. Правила подсочки утверждаются Гослесагентством.

Третьим видом заготовительных работ при выполнении лесных пользований служит заготовка второстепенных лесных материалов. К таковым закон относит пни, кору, бересту и т.д. Заготовка ведется на основе лицензии на лесопользование и лесного билета на выполнение конкретного вида лесных работ.

Побочные лесные пользования по своему правовому режиму подразделяются на два вида - общедоступные (сбор грибов, ягод) , не требующие специального разрешения, и специальные, на выполнение которых необходимо получить лесной билет. Это - сенокошение, пастьба скота, заготовка технического сырья, лекарственных трав.

Несмотря на общие правила и условия пользования лесом, существует множество особенностей, вытекающих из целей, преследуемых конкретными видами пользования лесным фондом.

При использовании леса для нужд охотничьего хозяйства закон делает ударение на взаимные обязанности сторон: органы лесного хозяйства не должны причинять вред животному миру (в частности, при химической обработке лесной территории), а органы охотохозяйства не должны превышать численность охотничьих животных сверх установленных нормативов.

Для проведения научно-исследовательских работ на отдельных участках лесного фонда могут быть введены ограничения или запрещения пользования лесным фондом, необходимые для получения научных результатов проводимых экспериментов.

Лесопользование в культурно-оздоровительных целях предполагает проведение в зеленых зонах и на других территориях мероприятий по благоустройству лесных территорий. Порядок пользования лесом в указанных целях регулируется Правилами пользования лесом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях, которые утверждаются Правительством.

Лесопользователями являются юридические (в том числе иностранные) и физические лица - граждане, обладающие правом на осуществление лесных пользований по местному законодательству.

Передача участков лесного фонда в пользование производит местная администрация на основе прямых переговоров, торгов, конкурсов.

Для возникновения права пользования необходимо получить от органов лесного хозяйства два разрешительных документа - лицензию, удостоверяющую право на долгосрочное пользование участками лесного фонда (аренда), лесорубочный или лесной билет.

Лесопользователь имеет право - самостоятельно выбирать форму хозяйственной деятельности по пользованию лесным фондом; строить дороги, возводить сооружения, связанные с лесопользованием; проводить лесопользование в тех объемах, сроках и видах, которые указаны в разрешительных документах.

Более широкий спектр, представляют обязанности лесопользователя: соблюдать правила охраны лесного фонда и окружающей природной среды при выполнении работ, указанных в лицензии; соблюдать санитарные правила, правила пожарной безопасности; проводить лесовосстановительные мероприятия, приводить нарушенные участки в состояние, пригодное для использования; своевременно вносить плату за пользование лесом.

Закон не допускает вмешательства в хозяйственную деятельность пользователей лесом, если это не вызывается необходимостью устранения нарушения законодательства. Нарушенные права лесопользователей могут быть восстановлены по суду, а причиненные убытки подлежат компенсации.

Право лесопользования может быть досрочно прекращено по инициативе владельца лесного фонда при систематическом нарушении лесного, земельного, природоохранного законодательства, систематическом не внесении платежей за пользование участками лесного фонда и другие нарушения. Прекращение права лесопользования оформляется аннулированием лицензии, лесорубочного или лесного билета. При несогласии лесопользователя с принятым решением о прекращении его прав на пользование лесом он имеет право обратиться с иском в суд или арбитражный суд.

От прекращения права лесопользования следует отличать приостановление и ограничение права пользования. Этими мерами пользуются органы, выдавшие разрешительный документ. Основания приостановления и ограничения следующие: а) нарушение условий, указанных в разрешительном документе; б) не внесение платежей за пользование лесным фондом. Решение владельца лесного фонда о приостановлении или ограничении может быть обжаловано в суд, арбитражный суд.

Пользование лесным фондом является платным. Лесное законодательство устанавливают систему платежей за лесопользование, которая включает: отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов; лесные подати (плата за пользование лесным фондом); арендную плату.

Отчисления на воспроизводство, охрану и защиту леса производят все лесопользователи в процентах от стоимости древесины собственной заготовки, реализованной, переработанной по ценам реализации. Отчисления поступают в государственный внебюджетный фонд воспроизводства. Средства этого фонда расходуются на воспроизводство, охрану и защиту лесов; организацию пользования лесным фондом , лесоустройство, содержание государственной лесной охраны. Ставка отчислений в фонд воспроизводства устанавливается постановлением Правительства.

Лесные подати являются платой, взимаемой за древесину, отпускаемую на корню, за заготовку живицы, второстепенных лесных материалов, побочные лесные пользования, пользования лесом для нужд , охотничьего хозяйства.

В состав лесных податей входит плата за землю лесного фонда. Размеры лесных податей определяются по ставкам за единицу продукции, получаемой при пользовании лесным фондом, или по погектарным ставкам эксплуатируемой площади лесного фонда. Лесные подати вносятся пользователями в форме разовых или регулярных (в течение года) платежей. Они поступают в местный бюджет и расходуются в определенных долях на развитие лесного хозяйства, охрану и защиту лесов. Местные органы самоуправления вправе устанавливать льготы по взысканию платежей за пользование лесным фондом вплоть до освобождения некоторых пользователей от налогов.

Лесопользование в пограничных зонах регулируется лесным законодательства и Законом КР "О государственной границе". Субъектом права землепользования и лесопользования на территории государственной пограничной полосы является Главное управление пограничными войскам при Министерстве Обороны КР. С учетом действующего законодательства, условий пограничного режима оно издает положения или правила пользования лесным фондом пограничных территорий. Ими устанавливается ряд ограничений, связанных с пребыванием граждан в лесах, строительством хозяйственных и жилых объектов в приграничной полосе, ограничением видов и объема лесных пользований.

3.4 Охрана леса и контроль за лесопользованием

Охрана леса - одна из функций в организации и деятельности органов лесного хозяйства. В действующем законодательстве она понимается в трех значениях.

Во первых, под охраной лесов понимают совокупность мероприятий по профилактике и борьбе с лесными пожарами, самовольными рубками леса и другими лесонарушениями.

Во-вторых, в юридическом значении охраной считаются меры предупреждения и устранения нарушения права собственности, владения и пользования участками лесного фонда.

Наконец, в-третьих, под охраной понимается служба, которая называется государственной лесной охраной. Она создается в системе органов Гослесагентства для выполнения мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов. Ее устав наделяет ее правами по предупреждению и пресечению нарушений лесного законодательства. Должностные лица государственной лесной охраны имеют право привлекать к административной ответственности за все виды лесных правонарушений и предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного лесному хозяйству.

Государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов закон возлагает на органы государственной представительной и исполнительной власти на местах, местные органы самоуправления, а также специально уполномоченные органы лесного хозяйства и охраны окружающей среды.

Задача Госконтроля - обеспечить соблюдение всеми субъектами лесных отношений лесного законодательства, правил ведения лесного хозяйства и пользования лесом, его охрану и защиту.

Государственный контроль - это функция государственных органов управления в области лесного хозяйства, поэтому он не образует какой то особой структуры. Руководитель государственного органа управления лесным хозяйством на уровне республики - является одновременно Главным государственным инспектором по контролю в области лесного хозяйства.

Он вправе запрашивать необходимую информацию, посещать объекты лесного фонда и давать указания об исправлении недостатков, приостанавливать или ограничивать право пользования лесным фондом, аннулировать разрешительные документы на пользование. Органы государственного контроля имеют право налагать административные меры наказания за лесные правонарушения, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о взыскании ущерба лесному фонду.

3.5 Ответственность за правонарушения против лесного фонда

Виновные лица (в том числе и иностранные) за совершение нарушений лесного законодательства привлекаются к уголовной, административной, гражданской ответственности и возмещают вред, причиненный лесному хозяйству.

Основанием привлечения к ответственности служит лесное правонарушение, т.е. виновное действие либо бездействие, нарушающее установленный в законодательстве порядок использования и охраны, защиты леса, воспроизводства лесов и причиняющее вред лесному хозяйству. Это правонарушение имеет три вида - уголовное, административное, гражданское.

Уголовное правонарушение - преступление, представляет собой виновное общественно опасное действие (или бездействие), нарушающее лесное законодательство и предусмотренное особенной частью Уголовного кодекса КР.

К области лесного законодательства в действующем УК относятся три состава преступления. Это ст. 174, 176.устанавливающие уголовную ответственность за неосторожное или умышленное повреждение имущества, в том числе лесных массивов; ст. 270 - уничтожение или повреждение леса и иных объектов природы; ст. 279 - незаконная порубка деревьев и кустарников. Последние две статьи являются центральными в уголовной ответственности за лесонарушения. Рассмотрим их более подробно.

Преступление, предусмотренное ст. 270 УК КР, характеризуется высокой общественной опасностью. Ежегодно у нас в республике происходит большое количество лесных пожаров, 90% из них по вине людей. Уничтожаются сотни гектаров леса, а лесное хозяйство, природа, животный мир терпят колоссальный ущерб. Очень часто в огне лесных пожаров гибнут люди, домашний скот, а также дорогостоящая техника.

Объектом посягательства, данного преступления, выступают общественные отношения по охране и рациональному использованию лесов, а равно иных объектов дикой природы.

Основным предметом преступления является лес, а также насаждения, не входящие в лесной фонд. С объективной стороны преступление может быть совершено как действием (например, поджог, выброс в лес загрязняющих веществ), так и путем бездействия (невыполнение ответственным за то лицом обязанностей по соблюдению правил пожарной безопасности в лесах).

Под уничтожением понимается полное сгорание лесного массива либо насаждений, не входящих в лесной фонд, или полное превращение их в сухостой в результате воздействия загрязняющих и отравляющих веществ. Повреждение леса - это сгорание указанной древесно - кустарниковой растительности частично, деградация ее на определенных участках до степени прекращения роста, заражения болезнями и т. п.

Окончено преступление с момента уничтожения или повреждения леса либо насаждений, не входящих в лесной фонд.

Что касается ст. 279 УК КР то объект и предмет ее охраны полностью совпадает с объектом и предметом вышеописанной статьи. Отличие же их является в том, что ст.279 устанавливает ответственность не за все виды нарушений правил лесопользования, а только за незаконную порубку, а также повреждение до степени роста деревьев и кустарников. При этом имеются в виду деревья и кустарники, находящиеся в естественном состоянии.

Как хищение квалифицируется порубка с целью завладения искусственно выращенными фруктовыми и декоративными деревьями и кустарниками в питомниках и тому подобных местах, поскольку здесь деревья и кустарники являются продукцией товарного производства и выполняют экономические, а не экологические функции.

С объективной стороны преступление состоит в незаконной порубке или повреждении до степени прекращения роста деревьев и кустарников. Незаконной порубкой леса признается любой способ отделения дерева и кустарника от корня без разрешения. Незаконной признается порубка хотя бы и при наличии разрешения, но произведенная не на отведенном участке, не в том количестве, не тех пород деревьев, какие указаны в разрешении.

Оконченным преступление признается с момента полного отделения дерева или кустарника от корня, либо с момента повреждения их до степени прекращения роста, если эти деяния совершены в значительном размере.

За менее значительные и менее общественно опасные правонарушения в области лесного хозяйства все совершившие их лица подлежат административной ответственности в соответствии с законодательством КР.

Административная ответственность в виде штрафа за лесонарушения установлена в Кодексе КР об административной ответственности. В самостоятельной главе кодекса, посвященной охране окружающей природной среды, ответственность за лесонарушения представлена наибольшим числом составов: незаконная порубка деревьев; уничтожение или повреждение лесных культур, саженцев; использование лесного фонда для самовольной застройки, устройства складов и т.д.; самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор грибов, ягод, других плодов на участках, где это запрещено; повреждение леса сточными водами, химическими веществами; нарушение правил пожарной безопасности и в качестве меры наказания предусматривается наложение штрафа по новой шкале исчисления в размере не менее одного минимального размера оплаты труда. Самовольно занятые участки лесного фонда возвращаются без возмещения виновным затрат, произведенных незаконными пользователями, а также затрат по сносу незаконно возведенных зданий, сооружений.

Штрафы подлежат взысканию по решению государственной лесной охраны и органов государственного контроля за состоянием лесов. Потерпевший вправе обратиться с жалобой в суд, арбитражный суд на необоснованное привлечение к штрафной ответственности. Решение суда окончательное.

Гражданская ответственность в области лесных отношений может быть двух видов. В виде неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню. Это - санкции за нарушение договорных обязательств, они не связаны с нарушением законодательства. Второй вид ответственности носит деликатный характер. Он предусматривается за нарушение лесного законодательства. В свою очередь этот вид ответственности подразделяется на два подвида: таксовую и смешанную ответственность.

Новые таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный лесному хозяйству нарушением лесного законодательства, утверждены Гослесагентством с учетом индекса новых цен и практики исчисления размеров штрафа применительно к минимальному размеру оплаты труда.

Перечень такс предусматривает тринадцать составов гражданских правонарушений: незаконная парубка деревьев; уничтожение или повреждение саженцев; повреждение деревьев и кустарников; незаконная парубка сухостойных деревьев; самовольная пастьба скота и самовольное сенокошение; самовольный сбор дикорастущих плодов в промысловых целях и т.д.

Размер такс устанавливается в зависимости от лесонарушения. Так, за незаконную парубку деревьев до степени прекращения роста взыскивается десятикратная таксовая стоимость незаконно срубленной древесины за самовольное сенокошение - за каждый гектар самовольно выкошенной травы - стоимость сена по рыночным ценам; при самовольной пастьбе скота - за каждую голову скота десятикратная стоимость потравленных кормов по рыночным ценам.

Смешанная гражданская ответственность имеет место тогда, когда ущерб исчисляется при помощи штрафных такс и стоимости причиненного вреда. Так, при возмещении ущерба, причиненного пожаром, помимо стоимости уничтоженной древесины на корню, взыскиваются затраты на тушение пожара, стоимость сгоревших строений по балансовой оценке; затраты по уборке территории, при возмещении ущерба, причиненного загрязнением леса химическими веществами, взысканию подлежит стоимость погибших деревьев, а также затраты по восстановлению леса, компенсации потерь имущественных ценностей.

3.6 Проблема защиты лесов в Кыргызстане

Как отмечают специалисты Гослесагенства КР, ситуация в лесном хозяйстве республики значительно улучшилась после проведения ряда работ связанных с внедрением так называемой "швейцарской программы для Кыргызстана".

Столь пристальное внимание к проблемам леса было вызвано катастрофическим положением "легких республики". До сих пор идут споры, к какому виду индустрии отнести лесные хозяйства - промышленному или заповедному, входящему в систему природоохранных объектов. Как пользоваться богатством, подаренном нам природой, рубить или не рубить, что такое рациональное лесопользование? Остро стоит и проблема воспроизводства лесного богатства, сохранения экологического баланса, сложившегося за века равновесия флоры и фауны.

Эти проблемы привлекли внимание Швейцарии после визита туда Президента Республики Аскара Акаева, который ознакомил правительство конфедерации с положением лесов в Кыргызстане. Оказалось, что у нас очень много общего, и опыт страны в которой совсем недавно было лишь 3-4 % лесистости , а сегодня общая площадь лесных угодий составляет около 25 %, для Кыргызстана чрезвычайно важен.

В Кыргызстане лесистость составляет 14% или 2 миллиона гектаров. Мировая практика показывает норму порядка 25-30%. Специалисты швейцарской программы защиты леса считают , что у нас есть все возможности увеличить и оздоровить наши леса, но при взвешенном, строго научном подходе с использованием опыта и практики швейцарской науки. Самый болезненный вопрос в этом - политика вырубки и воспроизводства. В ходе дискуссий удалось выработать единую систему мероприятий по рациональному использованию лесов их сохранению и воспроизводству. Даже по самому острому вопросу - вырубке - было достигнуто понимание. Решено, что санитарная вырубка переспелых лесов все же необходима. Производство, лесная промышленность должны развиваться только в согласии с наукой и законодательством Кыргызстана.

Благодаря Швейцарии в Кыргызстане уже созданы и действуют модельные лесхозы, в ближайшее время их будет четыре - по количеству регионов. На их базе проводятся научные эксперименты по созданию единого комплекса "лес - наука - промышленность". Будет внедрена информационная система связи, компъютеризация промышленных объектов. Проведена подготовка наших специалистов - лесников в Швейцарии. И самое главное республике оказывают значительную финансовую помощь.

Только за первый год на поддержку пилотного проекта защиты леса Швейцария выделила 800 тысяч $, на второй - 2 миллиона $.

С июля 1995 года действует Кыргызско-Швейцарская программа поддержки лесного хозяйства. Уже есть результаты первого этапа прграммы. Создан Иссык- Кульский модельный лесхоз, где идут испытания современных методов лесоводства и деревообработки. С 1998 года реализуются мероприятия для орехово-плодовых лесов Арсланбоба. Это место имеет всемирную значимость, ибо тут на площади в 500 тысяч гектаров заложена кладовая генетического резерва планеты.

По словам координатора швейцарской программы Улле Мюллера, в Кыргызстане в трудных условиях перехода к рынку предстоит выжить более чем 36 лесхозам, создать абсолютно новую отрасль хозяйства, обеспечить безопасность заповедников природы, освоить навыки коммерсатов, сохранить паритет экологии и науки.

Поэтому и новые положения кыргызского законодательства, принятые не так давно в области охраны природы, самым положительным образом скажутся на ситуации в лесном хозяйстве. Ужесточенные нормы права - вплоть до уголовного преследования - за ряд экологических преступлений должны способствовать более сознательному отношению к лесному богатству страны. Ведь вырубки деревьев на дрова стали настолько массовым явлением, что остановить их пожалуй, может только точная и жестокая законодательная норма. Причем при условии, что она будет выполнятся.

Сегодня даже директор Гослесагенства Д. Рустанбеков признает, что леса используются в качестве места бесплатной заготовки дров местными жителями. К слову, способствует этому и хозрасчет на который переведены лесхозы республики и лесники вынуждены "закрывать глаза" на некоторые нарушения. Но когда вырубки, даже вынужденные, проходят под присмотром профессионала - это одно, это гарантия, что под топор пойдет дерево старое, больное или растущее в неудачном месте. Зато когда за дело берутся все желающие заполучить даровые дрова….

В красивейшем заказнике Яблоневая Щель вблизи Кара-Балты замерзающие сельчане вырубили несколько десятков здоровых крепких карагачей. Обнаружилось это только при весеннем десанте детского экоклуба, который и взялся восполнить потери и посадить молодые саженцы

Но это, пожалуй единственный пример здравого подхода к проблеме. А как решить ее в масштабах республики, чтобы "зеленые новшества" стали не галочкой в отчете о проведенном мероприятии, а действительно новыми зелеными массивами. Поэтому и предлагает директор Гослесагенства, передать все "зеленые сельские новшества" на баланс агенства, которое в силах их содержать и отвечать за них. В противном случае все попытки административного озеленения страны, на которые тратятся весьма значительные суммы, канут в лету, не принося никакой пользы, а только вред - люди привыкнут к имитации деятельности и безнаказанности за тот вред, который они приносят природе.

Экологическое законодательство регулирующее множество вопросов, решает наконец - таки и эту злободневную проблему. Нормами права закреплено положение об ответственности за вред причиняемый таким образом природе. Думается, что чем активнее будет работать законодательство по охране природы, тем больший эффект оно принесет общей ситуации республике. И выступать в качестве организаторов "экологических" дел, к сожалению, сегодня редких, должны не только природоохранные прокуратуры, но и лесники, первыми обнаружившие потравы, и члены многочисленных экологических НПО. Несколько показательных судов над злостными нарушителями природы сразу организуют правильное общественное мнение по этому вопросу. И окажутся много действеннее многочисленных объяснений и разъяснений.

Заключение

В заключение работы мне хотелось бы еще раз кратко выделить все вышеизложенные основные проблемные моменты экологического права, а также сделать некоторые выводы относительно их решения.

А) Отсутствие политической воли государства к последовательному, эффективному, осуществлению деятельности по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования.

В области права окружающей среды эта причина проявилась, в частности, в отсутствии законов и адекватного правового регулирования в ряде экологически значимых сфер (обращение с отходами производства и потребления, с опасными веществами и др.). В то же время хотя и принимаются законы и нормативно правовые акты в сфере окружающей среды, но со стороны государства при этом не было сделано усилий к тому, чтобы обеспечить их выполнение. Практическая деятельность по охране природе подменялась и подменяется словами о ее важности. В результате остались нереализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере. Наиболее серьезным проявлением отсутствия или дефицита политической воли явилось то, что в нашей стране, в которой оказывается мощное антропогенное влияние на природу, не была выработана целенаправленная научно обоснованная государственная экологическая политика. Процессы взаимодействия между обществом и природой развивались и до сих пор развиваются в значительной мере стихийно, без учета законов развития природы и экологических потребностей человека и общества.

Таким образом сама природоохранительная деятельность приобрела во многом декларативный и фиктивный характер.³³ Макаров С. В., Каменская Ю. Ю. Экологическое аудирование. М.,1995

Б) Слабо разработанная система экологического законодательства. В системе нашего местного законодательства в области окружающей среды до сих пор отсутствуют многие законодательные акты и правовые нормы, принятые в зарубежных экономически развитых государствах 20-25 лет назад. Принимаемые законы страдают серьезными дефектами: обилием декларативных положений; слабым регулированием экологических процедур (экологическое нормирования, лицензирования, оценки воздействия на окружающую среду, организации и проведения экологической экспертизы и др.); отсутствием эффективных механизмов реализации нормативных требований.

В) Неудовлетворительная организация государственного управления в сфере охраны окружающей среды. Речь идет прежде всего о системе специально уполномоченных государственных органов, призванных организовать и обеспечить исполнение требований законодательства в данной сфере. Система органов гос. природооохранного управления в СССР была организована применительно к регулированию и использования и охраны отдельных природных ресурсов с нарушением принципа разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций.

Со времен распада СССР в Кыргызстане очень часто происходит реорганизация системы гос. органов управления в сфере взаимодействия общества и природы и, к сожалению, не в направлении ее улучшения.

Г) Приоритет экономики над экологией. Хотя экономическое развитие является главным фактором отрицательного воздействия на природу, при разработке государственных планов экономического развития общественные интересы в сохранение и восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, обеспечении неистощительного использования природных богатств или вовсе не принимаются во внимание, или принимаются в минимальной мере.

Д) Дефицит финансирования программ и мероприятий по охране окружающей среды. Традиционно финансирование в данной сфере осуществляется по остаточному принципу. Ситуация усугубляется крайне низкой эффективностью капиталовложений в охрану природы. В частности, это проявляется в том, что при выделении на строительство очистных сооружений немалых средств (иногда до 40% стоимости самого предприятия) они либо эксплуатируются с низким КПД, либо не работают вовсе.

Е) Нехватка специалистов: Экологов - юристов, экономистов, социологов, инженеров. Так все властные структуры нашего государства испытывают острейший дефицит юристов. В Министерстве по экологии и чрезвычайным ситуациям его подведомственных органах, как правило, нет юристов-экологов. Отсутствие в депутатском корпусе опытных юристов, несомненно, сказывается на качестве принимаемых природоохранительных законов. Недостает юристов - экологов и в органах исполнительной власти. (Для сравнения: в Агенстве по охране окружающей среды в США лишь в штаб- квартире в Вашингтоне работают более 1000 юристов).

Ж) Низкий уровень правосознания, экологических знаний и экологической культуры. Низкий уровень общей и экологической культуры в нашем обществе, безнаказанность - общий фон, на котором происходит деградация природы.

Социологические исследования и данные природоохранительных органов свидетельствуют о низком уровне знаний законодательства об охране окружающей среды должностными лицами государственных органов, руководителями предприятий. Речь идет о круге лиц, которые уполномочены принимать экологически важные решения. Если они не знают законодательства, которое должны исполнять, то наивно ожидать, что принимаемые ими решения будут экологически обоснованными.

Для того чтобы решить данные проблемные моменты экологического права, с моей точки зрения надо:

Выработать и последовательно, максимально эффективно реализовывать разумно обоснованную государственную экологическую политику, которая будет строиться на гармонизации отношений между природой и человеком, учитывая все особенности нашей местной окружающей среды и менталитет нашего народа;

Экологическое и правовое воспитание население должно стать приоритетной государственной задачей.

Построить систему природоохранных государственных органов с учетом требований современной экономической и политической ситуации и учитывая опыт ближнего и дальнего зарубежья;

Привлекать общественность и неправительственные организации к процессу обсуждения экологических законопроектов и проектов властных решений, которые могут отразиться на состояние окружающей среды;

Востановить приоритет экологии над экономикой, ввести как можно больше поощрительных норм в экологическое, налоговое, таможенное и хозяйственное право за рациональное отношение к окружающей среде, но также следует усилить санкции за экологические преступления и правонарушения, а также за иные нарушения экологического законодательства.

Cписок использованной литературы.

1 Асаналиев К. Закон охраняет природу. Фрунзе, Мектеп, 1987.

2 Алехин Н. В. Административное право.- М. Зерцало, 1998

3 Бринчук М. М. Экологическое право.- М. Юристъ, 1998.

4 Боголюбов С. А. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды".- М. Инфра, 1999.

5 Ерофеев Б. В. Экологическое право России. - М. БЕК, 1995.

6 Зайков Ф. А. Экологическое право Кыргызстана.- Бишкек, КР(С)У, 1998.

7 Кадыров А. Правовая охрана природы. Фрунзе, Мектеп, 1983.

8 Коростелев С. В. Земельное и лесное право.-Санкт-Петербург, "Полиус", 1998

9 Кругликов Л. Л. Уголовное право России (особенная часть). - М. БЕК, 1999.

10 Макаров С. В. Экологическое аудирование.- М., 1995.

11 Петров В. В. Экологическое право России. - М. БЕК, 1995.

12 Толстой Ю.К. Гражданское право (том 2).- М. БЕК, 1996.

Периодика

1 Вестник МГУ (серия право), 1987, №5.

2 Вестник МГУ (серия право), 2000, № 3.

3 Права человека и окружающая среда, 1998, № 6.

4 Экологическое право, 2000, № 1.

5 Свод законов Киргизской Советской Социалистической Республики (том 7).

Законы и нормативно-правовые акты

1 Конституция Кыргызской Республики от 5.05.1993.

2 Закон Кыргызской Республики об охране окружающей среды от 16.06.1999.

3 Закон Кыргызской Республики об экологической экспертизе от 16.06.1999.

4 Закон Кыргызской Республики о животном мире от 17.06.1999.

5 Лесной Кодекс Кыргызской Республики от 8.07.1999.

6 Уголовный Кодекс Кыргызской Республики от 18.09.1997.

7 Кодекс об административной ответственности Кыргызской Республики

8 Гражданский Кодекс Кыргызской Республики ( часть II)

9 Положение о Главном управлние охотничьего хозяйства и охотничьего надзора при Гослесагенстве Кыргызской Республики.

10 Положение о Государственном агенстве по лесному хозяйству при Правительстве Кыргызской Республики.

11 Обзор судебной практики по делам, связанным с нарушением законодательства об охране природы. Верховный суд КР,1993.

12 Постановление Пленума Верховного Суда КР о судебной практике по гражданским делам, связанным с нарушением законодательства об охране природы. Бишкек 25.12.1992. № 7.