Планирование и прогнозирование доходов бюджетов органов местного самоуправления

10

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ УКРАИНЫ

ДОНЕЦКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

К защите допустить:

Зав.кафедрой «Финансы и банковское дело»,

д.э.н., профессор

П.В.Егоров

«___»______________2009г.

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему «Планирование и прогнозирование доходов бюджетов органов местного самоуправления»

Специальность «Финансы» (7.050104)

Дипломник ____________________________________ ______ подпись

(Ф.И.О.)

Руководитель __________________________________ ______ подпись

(уч.звание, степень и Ф.И.О.)

Консультант ___________________________________ ______ подпись

(должность, Ф.И.О.)

Донецк 2009 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Концептуальные основы планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

1.1. Системный подход к формированию доходов бюджетов местного самоуправления

1.2. Планирование и прогнозирование доходов бюджетов местного самоуправления как составная часть финансового механизма

1.3. Направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов бюджетов местного самоуправления

Глава 2. Методы планирования и разработка модели прогнозирования доходов местных бюджетов

2.1. Организационный механизм планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

2.2. Методы планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

2.3. Разработка модели прогнозирования доходов местных бюджетов

Глава 3. Практическое применение разработанной модели на базе финансового отдела Калининского района г.Донецка

3.1. Анализ доходов бюджета за 2006 - 2008 годы и плана на 2009 год. Исследование методики, применяемой в финансовом отделе в процессе планирования и прогнозирования доходов

3.2. Апробация предлагаемой методики и модели планирования и прогнозирования доходов бюджета. Анализ мероприятий по укреплению доходной базы местного бюджета Калининского района

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Успешное осуществление социально-экономических преобразований в Украине в значительной степени зависит от эффективной деятельности не только центральных, а и региональных и местных органов власти. Особенного внимания заслуживает именно местное самоуправление. Являясь по своей сущности не государственной, а гражданской формой организации власти, самоуправление является мощным фактором повышения эффективности управления экономическими и социальными процессами развития территорий. Именно местное руководство находится ближе всех к проблемам населения. На местную власть возлагается с каждым разом все больше полномочий, решение которых требует финансового обеспечения.

Реализации всех больших и важных свершений способствуют достойное вознаграждение, разумные и обоснованные планы. Объединение усилий общества. Среди этих трех важных условий первое место по праву принадлежит планам, которым во все времена придавалось большое значение.

В Украине ликвидировали старое и враждебно относимся к новому, которого требует рыночная экономика. О прогнозировании на 2-3-5 лет в полном смысле этого понятия мы уже забыли. План отсутствует на уровне не только страны, но и областей и районов, где экономисты не знают методологических, методических и организационных изменений, происходящих в экономике по требованиям общепринятой международной практики. В свою очередь, наука почти оторвана от запросов местных органов, из-за чего процессы в экономике на микроуровне не отслеживаются.

Вряд ли найдутся достаточные аргументы для убеждения в целесообразности отказа от прогнозирования, призванного предвидеть вероятные тенденции при решении стратегических задач развития общества, и планирования как средства обоснования кратчайших путей достижения поставленных целей. В условиях рыночной экономики прогноз и план должны разрабатываться на основании новых методологии и методики. Ведь в условиях рыночных отношений прогнозирование и планирование - это не директива, а собрание правил и средств очерчивания параметров уровня развития экономики, которые будут определять основы жизни общества в предстоящем периоде.

Актуальность проблемы исследования обусловлена недостатками действующей системы планирования и прогнозирования доходов бюджетов местного самоуправления, которая базируется на вертикальной схеме принятия решений по распределению ресурсов и планированию от достигнутого уровня.

В условиях нестабильной экономической среды применение наиболее точных методов прогнозирования, установление реальных плановых показателей способствует более эффективному финансированию широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Цель данной работы - исследовать особенности формирования доходов бюджетов местного самоуправления; оценить действующие методы планирования и прогнозирования доходов; исследовать современное состояние системы планирования и прогнозирования; определить основные направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов бюджетов местного самоуправления; обосновать и предложить модель прогнозирования и планирования доходов бюджетов органов местного самоуправления.

Задачи исследования:

- выявить особенности формирования доходов бюджетов местного самоуправления в Украине;

- оценить действующие методы планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления;

- определить концептуальные подходы к планированию и прогнозированию доходов бюджетов органов местного самоуправления;

- обосновать методику планирования и прогнозирования доходов органов местного самоуправления в соответствии с разработанной концепцией.

Данную проблему исследовали такие авторы, как Василик О.Д., С., Епифанов А.О., Сало И.В., Кравченко В.И., Кириленко О.П. и другие.

При написании курсовой работы использовались законодательные акты, работы вышеупомянутых авторов, статьи периодических изданий, таких как «Финансы Украины», «Экономика Украины», «Предпринимательство, государство и право», «Региональная экономика».

Методы исследования: коэффициентный, нормативный, балансовый, моделирование.

Новизна исследования состоит в адаптации модели прогнозирования доходов региональных бюджетов к условиям функционирования местного самоуправления.

Глава 1. Концептуальные основы планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

1.1.Системный подход к формированию доходов бюджетов местного самоуправления

В процессе рыночной трансформации экономики важным является признание того, что макроэкономическая стабилизация невозможна без значительной, глубинной перестройки государственных финансов в целом и бюджета как центрального их звена в частности. Бюджет является не только финансовым планом создания централизованного фонда и перераспределения государственных ресурсов с использованием целостной системы платежей, учета их отчетности, он - одно из основных средств макроэкономической стабилизации и экономического роста. Государственный бюджет фактически обеспечивает существование страны, развитие ее экономики и культуры, социальную защиту населения.

Бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета и местных бюджетов. Местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы страны. Содержание и внутренняя структура этих бюджетов полностью отражают основные стороны бюджета государства. Их формирование происходит в тесной связи с развитием государственного бюджета Украины. Вместе с тем, возникновение и развитие местных бюджетов связано с системой местного самоуправления, с расширением и углублением его функций в руководстве хозяйственным и социально-культурным строительством.

Местными бюджетами определяются бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления.

Бюджетами местного самоуправления определяются бюджеты территориальных громад сел, поселков, городов и их объединений.

Местный бюджет является финансовой основой социального обслуживания и жизнеобеспечения территориальной громады. Его функции распространяются на создание благоприятных условий экономического развития путем поддержания высокого уровня предоставления услуг социальной и производственной инфраструктуры по конкурентоспособным ценам, обустройства территорий, снижающего капитальные затраты на развитие производства, обеспечения высокого качества жизни.

Ежегодно формирование государственного и местных бюджетов вызывает острейшие противоречия как в самих эшелонах центральной исполнительной и законодательной властей, так и на всех уровнях местного самоуправления.

Местные бюджеты - составная часть местных финансов. В них сосредоточено более 80% всех финансовых ресурсов, которые пребывают в распоряжении местного самоуправления. Одновременно местные бюджеты - важный и сложный элемент бюджетной системы каждого государства. Вопрос их создания, эффективного использования в финансовом механизме государства всегда привлекает внимание ученых и финансистов.

Система местных бюджетов существует во всех странах мира. Ее развитие и функции обусловлены рядом национальных, политических, экономических и прочих факторов. Наибольшее влияние имеют экономические и политические факторы. В промышленно развитых странах им принадлежит значительная роль в экономическом и социальном развитии. Так, в США, Японии, Германии из местных бюджетов финансируются почти 40% всех бюджетных расходов государств. Наибольшее количество расходов направляется на содержание учреждений образования, охраны здоровья и социального обеспечения, органов правопорядка, строительство местных дорог и т. д.

В большинстве стран местные бюджеты не включаются в государственные или федеральные бюджеты. Местные органы самоуправления самостоятельно определяют направления развития средств своих бюджетов. Опыт развития общества подтверждает, что в современных условиях полная автономия отдельных городов или территориальных образований практически невозможна, и экономически невыгодна. Одновременно неотрицательной истиной является то, что большинство экономических и социальных функций, возложенных на государственные органы власти, более успешно осуществляются органами местного самоуправления. Они являются гарантией эффективного пути развития общества.

В современных правовых государствах мира местные органы власти входят в общую систему государственного управления, их компетенция определяется центральной властью. Прослеживается также тенденция относительно увеличения государственных функций, которые передаются в компетенцию местных органов власти. Все сказанное дает основание утверждать, что местные финансы - явление объективное, поскольку для осуществления возложенных на местное самоуправление функций требует наличия определенных денежных финансовых ресурсов в их распоряжении.

В ХХ ст. произошли значительные изменения и определенная унификация органов местного самоуправления большинства европейских стран. В 1985 г. была подписана Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая положила общеевропейские принципы организации местного самоуправления. В ноябре 2003г. в Европейскую Хартию о местном самоуправлении присоединилась и Украина.

Вообще в теории и практике был наработан и расширялся принцип целесообразности, в соответствии с которым определенная функция возлагается на тот уровень власти, который исполнит ее лучше, экономнее и эффективней. Это отобразилось также в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В соответствии с закрепленными за местными органами власти полномочий они наделены финансовыми ресурсами, т.е. источниками финансовых ресурсов, достаточными для осуществления указанных полномочий.

В Европе распространилась концепция субсидарности, т.е. передача субсидий местному самоуправлению в соответствии с делегированными ему полномочий. Основной принцип субсидарности состоит в распределении полномочий между органами власти таким образом, чтобы они исполнялись ближайшим к месту происшествий уровнем власти.

В соответствии с проблемами полномочий местного самоуправления строится система местных финансов, т.е. определяется их величина в общегосударственных показателях, и, прежде всего в валовом внутреннем продукте государства. Через местные бюджеты перераспределяются значительные финансовые ресурсы. К европейским странам с наибольшими показателями муниципальных расходов относительно ВВП принадлежат: Швеция - 25,5%, Дания - 19,9%, Норвегия - 18,9%, Литва - 13,1%. Более 10% ВВП перераспределяется через муниципальные расходы в Австрии, Латвии, Великобритании, Швейцарии. Около 10% - в Болгарии, Чехии, Германии, Люксембурге [10,с.25].

В Украине этот показатель составлял в разные года от 15 до 18%, это говорит о том, что Украина принадлежит к европейским странам с высокими показателями перераспределения ВВП через местные бюджеты.

Приведенные данные еще раз подтверждают, что местные бюджеты - важная составляющая финансовой и бюджетной системы страны. По своей экономической сущности местные бюджеты - совокупность норм и методов создания и использования фондов финансовых ресурсов для обеспечения органами местного самоуправления исполнения возложенных на них функций в отрасли экономического и социального развития определенных территорий.

В Украине местные финансы пребывают на стадии своего становления и развития. На сегодня уже создана определенная правовая основа. В Конституции Украины одиннадцать разделов посвящены местному самоуправлению. В ст.142 Конституции Украины определено, что материальной и финансовой основой местного самоуправления является «движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие денежные средства, природные ресурсы, которые являются собственностью территориальных громад, сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности» и т.д. [1,с.54]. Однако уже в ст.143 говорится, что средства государственного бюджета распределяются между территориальными громадами областным советом. Таким образом, вертикаль власти советов не так уж и полностью разрушена, как это утверждают некоторые политики. И, наконец, в Законе «О местном самоуправлении в Украине», продекларировав о самостоятельности местного самоуправления и его бюджета, стабильных нормативах распределения общегосударственных налогов, законодатель ввел норму, позволяющую центральным органам власти, по сути, не придерживаться и той несовершенной бюджетной системы, которая установлена законодательством. Речь идет о ст.62 этого закона, который устанавливает, что: «В случае, когда доходы от закрепленных за местными бюджетами общегосударственных налогов и сборов превышают минимальный размер местного бюджета, государство изымает из местного бюджета часть излишка» [4,с.7]. Таким образом, местные органы самоуправления поставлены в те же хозяйственные рамки, в которых они и государственные предприятия находились при централизованной административно - командной системе. У тех, кто лучше и эффективней хозяйствует, изымают часть доходов в пользу тех, кто работает менее эффективно.

Главную роль в становлении системы самостоятельных местных бюджетов играют их доходы и расходы, а также способы, на основании которых они формируются.

На сегодняшний день проблема финансового обеспечения регионального и местного самоуправления стоит чрезвычайно остро. Самостоятельность местных бюджетов гарантируется собственными и закрепленными за ними на стабильной основе общегосударственными доходами и правом их использования по направлениям, самостоятельно определенным в соответствии с законом.

Доходы местных бюджетов - экономические отношения по поводу формирования бюджетного фонда территории. Материально-вещественным воплощением являются денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд в виде налогов, платежей различного характера, а также поступлений с бюджетов других уровней. В зависимости от принадлежности к определенному бюджетному уровню доходы местных бюджетов бывают: собственные и закрепленные; регулирующие. Основу местных бюджетов составляют собственные доходы. Они формируются на территории подведомственной местному органу власти и согласно его решениям. В их состав входят: местные налоги и сборы; платежи, устанавливаемые местными властями; доходы коммунальных (муниципальных) предприятий; доходы от имущества, принадлежащего местным властям и т.д. Понятие закрепленные доходы возникло в украинском законодательстве в 1990 г. Они закрепляются за определенным уровнем бюджета. Регулирующие доходы распределяются между разными уровнями бюджетной системы. В зависимости от видов поступления доходы делятся на: налоговые поступления, неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом (муниципальные займы); доходы от продажи коммунального имущества; официальные трансферты (субсидии, субвенции, дотации).

Местные бюджеты делятся на текущий и бюджет развития. Соответственно доходы делятся на доходы текущего бюджета и доходы бюджета развития. Доходы текущего бюджета в большинстве стран формируются за счет налоговых поступлений, штрафов, санкций и т.д. Доходы бюджета развития - за счет банковских кредитов, муниципальных ссуд, инвестиционных субсидий вышестоящих уровней власти и других источников.

Очень важный вопрос - обеспечение органов местного самоуправления доходной базой, достаточной для удовлетворения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей, впервые гарантируется государством в ст.62 Закона «О местном самоуправлении в Украине». Этой же статьей также вводится понятие минимальных размеров местных бюджетов, определяемых на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учетом экономического, социального, природного и экологического состояния территорий, исходя из уровня минимальных социальных потребностей, который устанавливается законом.

Важную роль в формировании доходов местных бюджетов некоторых областей играют субсидии, субвенции, дотации.

Финансовой базой органов местного самоуправления и органов исполнительной власти для решения проблем экономического и социального развития определенной территории являются местные бюджеты. К основным источникам формирования их доходов принадлежат местные налоги и сборы, доходы и сборы, которые устанавливаются местными советами, отчисления от общегосударственных доходов и налогов, а также дотации и субвенции, которые выделяются из государственного бюджета и бюджетов вышестоящего уровня.

Структура доходов и расходов местных бюджетов Украины в сводном бюджете за 2009 - 2008года дана в таблице 1[29,с.23].

Таблица 1. Структура доходов и расходов местных бюджетов Украины в сводном бюджете за 2009 - 2008года ( % )

Удельный вес доходов местных бюджетов в сводном бюджете, как свидетельствуют показатели за 2008 год, составил 38,2%, или увеличился по сравнению с 2007 г. на 8,9% и с 2009г. снизился на 3,6%. Данные таблицы еще раз подтверждают то, что местные бюджеты занимают значительную часть в сводном бюджете Украины.

Доходы местных бюджетов в значительной степени зависят от финансовых ресурсов региона и отраслевой структуры хозяйственного комплекса, уровня реструктуризации и комплексного экономического развития региона.

Важной с точки зрения методологии является структуризация местных финансовых ресурсов. Структурный метод дает возможность не только показать совокупность финансовых отношений, а и выявить характер взаимосвязей между элементами системы. Это в свою очередь дает возможность сделать и количественный, и качественный анализ местных финансовых ресурсов. Структуру местных финансовых ресурсов представлено на рисунке 1[19,с.106].

Из рисунка видно, что центральным звеном местных финансовых ресурсов являются доходы местных бюджетов. Порядок формирования доходной части местных бюджетов определен Законом «О местном самоуправлении в Украине», Бюджетным кодексом Украины, действующим налоговым законодательством.

В условиях хронического недостатка средств, как на общегосударственном, так и на местном уровнях, важно правильно определить объем финансовых ресурсов, достаточных для обеспечения полноценной деятельности органов местного самоуправления.

Действующая практика свидетельствует о том, что большое значение для обеспечения материальной и финансовой основы местного самоуправления в большинстве случаев имеют доходы местных бюджетов. Это объясняется тем, что объекты коммунальной, а также общей собственности преимущественно принадлежат к непроизводственной сфере; они являются неприбыльными организациями и, как правило, пребывают на полном, чаще - частичном содержании за счет средств местных бюджетов.

Местные бюджеты все еще зависят от ежегодных решений Верховной Рады и правительства, которые распределяют большинство мобилизуемых в государстве доходов, хотя известно, что валовой внутренний продукт государства в основном создается на местах - в городах и районах. Динамика и структура доходной базы местных бюджетов характеризуется показателями, приведенными в таблице 2 [27,с.59]. В этой таблице также указано процентное отношение доходов местных бюджетов к общему ВВП.

Общая сумма доходов местных бюджетов в 2007 году составила 18622,5 млн. грн., что на 2527,7 млн. грн., или на 15,7%, больше по сравнению с предыдущим показателем 2006 года. Реальные доходы местных бюджетов за отчетный период снизился на 9,5%. При этом доходы местных бюджетов по сравнению с доходами за 2006 год составили 17431,7 млн. грн., что на 1336,9 млн. грн., или на 8,3%, больше по сравнению с этим показателем за 2006 год.

Удельный вес доходной части местных бюджетов в сводном бюджете за прошлый год составила 29,33% против 40,01% за аналогичный период 2006 года. Использование индивидуальных нормативов отчислений от общегосударственных налогов приводит к тому, что в каждом из них остается разная часть собранных средств. Динамика доходов в расчете на единицу налоговых поступлений как в местных бюджетах в целом, так и в отдельных территориях достаточно спорная. Увеличение (снижение) удельного веса территории в общей сумме государственных доходов не способствует определенному увеличению (снижению) доходов местных бюджетов. Отсутствие четкой взаимосвязи между объемом налогов, которые взимаются, и местными доходами лишает органы местного самоуправления стимулов к увеличению государственных доходов. А это, естественно, заостряет проблему недостатка средств не только на местном, но и на общегосударственном уровнях. Распределение доходов между разными бюджетными уровнями было всегда и остается в настоящий момент.

Не меньшие негативные последствия для развития города и самого местного самоуправления, стимулирования его инициативы имеют постоянные изменения структуры доходов. Это, прежде всего, относится к основным налоговым поступлениям: подоходному налогу с граждан, налогу на прибыль предприятий и НДС. С 2004г. НДС полностью перечисляется в государственный бюджет, хотя в законе о бюджетной системе имеется норма о том, что часть НДС зачисляется в местные бюджеты. Налог на прибыль предприятий некоммунальной собственности зачисляется в городской бюджет в 2004г. в размере 43,9%, 2005г. - 17,1%, 2006г. - 21,2%, 2007г. - полностью в госбюджет. Подоходный налог с граждан: 2004г. - 35%, 2005г. - 50%, 2006г. - 25%, 2007г. - 53,2%[7,с.108].

Таким образом, существующая система формирования доходов бюджетов местного самоуправления и практика ее реализации нуждаются в коренной трансформации, если Украина не только провозглашает о европейском выборе, а действительно намерена стать европейской страной по своему социально-экономическому и политическому устройству. Европейская Хартия о местном самоуправлении провозглашает, что «…защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основана на принципах демократии и децентрализации власти» [6,с.125].

В бюджете на 2008 год впервые внедрено четкое распределение доходов и расходов между уровнями бюджетов. Перечисленные доходные источники (собственные и закрепленные) местных бюджетов определены ст. 37 Закона Украины о бюджете на 2008 год. Их количество составляет более 20 видов налогов и сборов, и практически не изменилось по сравнению с 2007 годом, что способствует стабилизации в межбюджетных отношениях.

Расчет общего фонда закрепленных доходов местных бюджетов осуществлен на основании индекса относительной платежеспособности административно-территориальных единиц, определенного на базе фактических поступлений доходов в местные бюджеты за 2005, 2006 года и 10 месяцев 2007 года. Это даст возможность повысить заинтересованность местных органов власти в увеличении поступлений доходов в местные бюджеты [26,с.83].

Кассовое исполнение органами Госказначейства местных бюджетов по доходам дало возможность ежедневно на уровне районов и области получать информацию о суммах доходов, которые поступили в каждый город и район, а также по кодам бюджетной классификации, т.е. по источникам поступления. Эта информация ежедневно предоставляется областной госадминистрации и главному финансовому управлению. Наличие такой информации дает возможность областной администрации владеть финансовыми потоками области, правильно реагировать на заявки местных органов власти на выделение ссуд, а также знать финансовые возможности каждого бюджета [19,с.106].

В соответствии с основными направлениями бюджетной политики на 2009 год (бюджетная резолюция) необходимо обеспечить увеличение сравнительно с 2008 годом фактической части местных бюджетов в сводном бюджете Украины. Внедрить стратегию формирования местных бюджетов на стабильной для каждого бюджета доходной основе.

1.2 Планирование и прогнозирование доходов местного самоуправления как составная часть финансового механизма

По общему определению финансовый механизм может быть характеризирован как комплекс специально разработанных и законодательно закрепленных в государстве форм и методов создания и использования финансовых ресурсов для обеспечения экономического развития и социальных нужд граждан. Финансовый механизм это, по существу, методические, организационные и правовые положения и меры, которые определяют функционирование финансов в экономике государства, их практическое использование для достижения определенных соответствующими программами целей и заданий.

Формирование и использование фондов финансовых ресурсов для удовлетворения общегосударственных потребностей, а также потребностей предпринимательских структур и населения, осуществляются на основании определенных нормативных актов, которые служили бы основой для разработки методических положений. Методические положения определяют технику мобилизации и использования этих ресурсов, обязательства субъектов, которые берут участие в этих процессах.

Назначение финансового механизма сводится к двум основным функциям - финансового обеспечения и финансового регулирования экономических и социальных процессов в государстве.

Финансовый механизм в целом - это принципиальная схема практического использования финансов в экономике государства, их влияния на определенные процессы. Одновременно он имеет свои отличия относительно практического применения на уровне государства, предпринимательской структуры, финансового института или группы граждан. Структура финансового механизма представлена на рисунке 2[10,с.103].

Составными его частями являются финансовое планирование и прогнозирование, финансовые показатели, нормативы, лимиты и резервы, стимулы и санкции, а также система управления финансами.

С помощью финансового механизма осуществляется широкомасштабное распределение и перераспределение созданного в государстве ВВП в соответствии с основными положениями финансовой политики. На стадии финансового планирования и прогнозирования определяются финансовые возможности государства относительно финансового обеспечения развития его экономики и социальной сферы. Показатели прогнозных расчетов являются основой для проведения в действие соответствующих стимулов и инструментов в форме разнообразных льгот, санкций или ограничений, которые обеспечивают развитие государства в заданном режиме. Это могут быть льготы по налогообложению, льготное кредитование или предоставление дотаций на покрытие убытков.

Финансовый механизм характеризуют обобщающие и индивидуальные показатели. Обобщающими являются общий объем финансовых ресурсов, который создается в государстве, объем доходов и расходов бюджета и т.д. Индивидуальные - это величина расходов государства на одного жителя, размер налогов, которые уплачиваются одним работающим и т.д. Финансовые показатели дают возможность определить действенность финансового механизма.

Следует учитывать, что финансовый механизм требует четкого взаимодействия всех его составляющих. Среди них нет таких, которыми можно было пренебречь или использовать без взаимосвязи с прочими составляющими. Это, в отдельности, финансовое планирование и прогнозирование. Именно с их помощью привлекаются прочие структурные элементы финансового механизма.

В процессе финансового планирования и прогнозирования определяются объемы финансовых ресурсов, которые будут создаваться в государстве в целом, объемы ресурсов, которые будут сосредоточиваться, и распределяться через бюджетную систему и прочие финансовые институты. А также тех, которые будут в распоряжении предпринимательских структур и населения. Но для осуществления запланированных показателей необходимо, прежде всего, совершенствовать методику и методологию финансового планирования и прогнозирования.

Финансовое планирование должно базироваться на достоверной информации, прежде всего на правильно определенных макроэкономических показателях, таких как объемы ВВП, фонда оплаты труда, прибыли, амортизационных отчислений, общего объема финансовых ресурсов. На сегодняшний день есть основания утверждать, что методология определения указанных показателей не имеет достаточного научного обоснования.

Одновременно фактического исполнения прогнозных показателей требуют действующие финансовые нормы, стимулы, санкции, чтобы иметь хорошее юридическое и научное основание.

Хотя все бюджетные системы имеют элементы контроля, управления и планирования, реформаторы стремятся обратить внимание на планирование, превратив практику финансового планирования на систематический процесс оценки заданий правительственных программ и способов, при помощи которых им можно было бы достигнуть. Возвращаясь к связи между экономической политикой и бюджетом, важно заметить, что фактическое наполнение этой связи должно обеспечиваться через финансовое планирование. Финансовое планирование должно охватывать предусмотрение и разработку программы государственных затрат на 3 - 5-летний период, взяв во внимание ожидаемые трудности с ресурсами и взаимосвязью затрат с состоянием экономики.

Планирование доходов бюджета всех уровней (общегосударственного, областного, городского, районного, поселкового, сельского) происходит при составлении проекта бюджета. Планирование бюджета призвано определить сумму средств, которая может быть привлечена в бюджет для финансирования развития народного хозяйства, социально-культурной сферы, содержание армии, органов власти и управления.

В процессе планирования доходов всех уровней должно быть обеспечено полное выявление доходов по всем источникам их создания.

Выявление источников доходов и расходов бюджета, их распределение по отраслям характеризуют завершение первого этапа планирования проекта бюджета, который потом вносится на рассмотрение определенных советов, при его принятии он набирает силу закона.

Составление прогноза доходов и расходов на среднесрочную перспективу производится по произвольным схемам и показателям, поскольку не определена форма документа, которая была бы единой и обязательной для этого дела.

С целью реального внедрения в Украине системы перспективного планирования доходов бюджета необходимо разработать и утвердить нормативно-распорядительным актом Кабинета Министров Украины методические указания (инструкции) по их определению, предусмотрев порядок, методы, сроки составления прогнозных показателей и расчетов к ним, а также органы государственной исполнительной власти, которые должны быть ответственными за их подготовку. Прогнозные оценки этих показателей должны отображать целенаправленность макроэкономической деятельности государства.

Так, показатели прогноза доходов местных бюджетов Украины на 2008 год характеризуются данными таблицы 3[26,с.60].

Одной из функций местных финансовых органов является финансовое планирование. Финансовое планирование в органах местного самоуправления - одна из главных сфер деятельности территориальных коллективов. Финансовое планирование осуществляется в несколько этапов. Это прогнозирование поступлений финансовых ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления, их мобилизация и управление действительными фондами денежных средств, а также программирование расходов в соответствии с выбранными социально- экономическими целями [10,с.360].

Финансовое планирование в органах местного самоуправления является процессом разработки, составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, составление смет расходов прочих фондов денежных средств и смет расходов фондов денежных ресурсов, которые принадлежат предприятиям и организациям, которые находятся в собственности территориальных коллективов.

Организация финансового планирования может быть эффективной только тогда, когда в нее будут заложены научно обоснованные принципы. В научной литературе нет едино подхода относительно определения принципов финансового планирования.

Принципы финансового планирования - основа успешного его использования.

Из вышесказанного следует, что на сегодняшний день нормативные акты, которые определили методы и порядок составления финансовых прогнозов, отсутствуют. Практически теми, кто готовит среднесрочные прогнозы доходной и расходной частей бюджета, определяются их показатели на основании динамики номинального роста ВВП, прогнозных уровней потребительских цен и цен производителей продукции (услуг). Такое прогнозирование никак не воздействует на процесс составления бюджета, который формируется на плановый год.

Выполнять возложенные на него задачи финансовое планирование и прогнозирование сможет только тогда, когда оно будет базироваться на научных методах. Это одна из основных проблем финансового планирования. Научные методы являются теми элементами, при помощи которых познаются объективные закономерности развития общества.

1.3 Направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов

Одной из функций местных финансовых органов является финансовое планирование и прогнозирование. В Украине пока еще не разработано новых подходов к организации финансового планирования в органах местного самоуправления. В государстве в этой среде используются подходы, которые сформировались еще в советский период. Систему финансового планирования фактически разрушено, а новой еще не создано. Финансовое планирование сводится к разработке, утверждению и исполнению только годовых бюджетов, а на общегосударственном уровне - к разработке баланса финансовых ресурсов страны, проекта сводного бюджета Украины и некоторых других показателей.

В связи с этим проанализируем отдельные аспекты организации финансового планирования в органах местного самоуправления зарубежных стран с целью возможного использования этого опыта в Украине.

Финансовое планирование является важной функцией местных органов власти зарубежных стран. Оно сводится к разработке двух основных документов - долгосрочного финансового плана и ежегодного бюджета. Разработка этих двух документов местными органами власти во многих странах является требованием, установленным в законодательном порядке. В Нидерландах, например, кроме ежегодного бюджета, органы местного самоуправления обязаны разрабатывать финансовый план на четыре года. Местные органы власти зарубежных стран осуществляют долгосрочное планирование в соответствии с основными направлениями их деятельности. Так, шестилетние программы коммунальных услуг, капиталовложений и финансовой политики разрабатывают местные органы США. Конкретные нормы по долгосрочному прогнозированию инвестиционных программ местных органов власти предусматривает законодательство Франции.

Долгосрочный финансовый план носит характер прогноза, в котором предусматриваются возможные источники и объемы поступлений финансовых ресурсов, а также долгосрочные целевые программы, по которым осуществляются расходы. Такие финансовые планы имеют название сменных пятилетних планов.

В отличии от финансового плана, бюджет на год является нормативным актом обязательного характера. Показатели бюджета тесно связаны с финансовым планом. Ежегодно после утверждения нового бюджета осуществляется уточнение показателей финансового плана. Таким образом, происходит соединение текущего и перспективного финансового планирования. Одной из форм финансового планирования в местных органах власти зарубежных стран является также разработка и утверждение смет расходов учреждений, которые финансируются из бюджета, доходов и расходов присоединенных и дополнительных бюджетов.

Особенностью бюджетного планирования в зарубежных странах является то, что финансовый год местных органов власти и финансовый год центрального правительства не совпадают по времени. Это дает возможность местным органам власти в процессе бюджетного планирования иметь полную информацию о размерах финансовой помощи центрального правительства. Так, например, в США финансовый год центрального правительства охватывает период с 1 октября по 30 августа, а каждый местный орган власти самостоятельно устанавливает границы собственного финансового года. Во Франции бюджет центральной власти должен быть обязательно принят до 31 декабря текущего года, а бюджет коммуны - до 31 марта бюджетного года.

Еще одна особенность финансового планирования в местных органах части зарубежных стран - это требование п олной сбалансированности доходов и расходов местного бюджета. Например, во Франции это требование предусмотрено законом от 2 марта 1982 года. Такое требование является необязательным относительно бюджета центрального правительства.

В местных органах власти зарубежных стран широко используется программно-целевой метод финансового планирования инвестиций с детальными расчетами эффективности и окупаемости капитальных вложений.

Финансовое планирование в местных органах власти является важным инструментом обеспечения стабильности местных финансов.

С целью реального внедрения в Украине системы перспективного планирования доходов бюджета необходимо разработать и утвердить нормативно-распорядительным актом Кабинета Министров Украины методические указания (инструкции) по их определению, предусмотрев порядок, методы, сроки составления прогнозных показателей и расчетов к ним, а также органы государственной исполнительной власти, которые должны быть ответственными за их подготовку. Прогнозные оценки этих показателей должны отображать целенаправленность макроэкономической деятельности государства [13,с.362].

Бюджетное планирование, в отдельности, является стержневой основой бюджетного процесса в органах местного самоуправления. От того, какой бюджет будет утвержден, зависит его исполнение. В процессе исполнения бюджета могут вноситься определенные коррективы. Но, всем известно, что когда утвержден нереальный бюджет, то при наилучшем его исполнении он не станет лучшим - все его негативные стороны остаются, а может, еще усиливаются. Поэтому все проблемы бюджета необходимо развязывать на стадии бюджетного планирования.

Вместе с тем, качество бюджетного планирования в Украине, как на общегосударственном, так и на местном уровне оставляет желать лучшего. Свидетельством этого являются большие расхождения между фактическими поступлениями, с одной стороны, и плановыми поступлениями в местные бюджеты, с другой. В Украине формируются финансовые органы в системе местного самоуправления, идет процесс уточнения функций и подчиненности в системе финансовых органов исполнительной власти. Завершение процесса формирования местных финансовых органов в системе местного самоуправления будет связано с окончательным становлением в Украине территориальных громад.

Целесообразно создать систему собственных финансовых органов территориальных громад, которые будут входить в систему финансовых органов исполнительной власти.

Главной функцией местных финансовых органов является финансовое планирование. В Украине его систему, которая базировалась на административных методах, фактически разрушено. Новой соответствующей системы, приспособленной к рыночным условиям, еще не создано.

С целью внедрения системы финансового планирования целесообразно разработать и принять закон Украины об экономическом и финансовом планировании в Украине. Целесообразно, чтобы система финансового планирования в Украине, как показывает положительный зарубежный опыт, включала несколько составляющих. Это перспективное финансовое прогнозирование и долгосрочные программы инвестиций, и среднесрочное пятилетнее планирование и ежегодные бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц. Схематически направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов бюджетов местного самоуправления представлены на рисунке 3. Важным направлением повышения эффективности работы финансовых органов местного уровня, относительно бюджетного процесса является совершенствование прогнозирования доходной части бюджета. Как шаг в этом направлении предлагается прогнозирование доходов бюджета с использованием эконометрических моделей.

На сегодняшний день существует концепция формирования бюджета на основании прогнозов и расчетов доходов, и это правильно, но она требует разработки четкого норматива расчетов из общегосударственных источников дохода в доход

бюджетов местного самоуправления. Наиболее ответственной и трудоемкой является работа по определению прогнозного объема доходной части каждого местного бюджета. Внедрение системы финансового планирования и прогнозирования в Украине станет важным фактором укрепления государственных и местных финансов, а также местного самоуправления.

Глава 2. Методы планирования и разработка модели прогнозирования доходов местных бюджетов

2.1 Организационный механизм планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

Для исследования и анализа сложных экономических процессов возникает необходимость использования современного эконометрического инструментария. Сущность эконометрического моделирования состоит в получении дополнительной информации, которая даст возможность глубже понять механизмы, которые лежат в основе экономических процессов, и соответственно влиять на них через осуществление адекватной экономической политики.

Современные эконометрические модели и методы еще не получили достаточного расширения в практических исследованиях в Украине, но в последнее время наблюдается бум в применении классических регрессионных моделей не только в экономике, а и в прочих науках. Использование классических регрессионных моделей иногда некорректно, особенно когда оно проводится без необходимой предварительной проверки временных рядов на стационарность. Стационарным называется временной ряд, математическое ожидание, дисперсия и автоковариация которого не зависят от времени. Если ряды нестационарны, то легко попасть в ловушку «ошибочной» регрессии. Такая регрессия при корректных значениях основных критериев качества (высокий коэффициент детерминации, отсутствие автокорреляции по критерию Дарбина-Уотсона и т.д.) отображает не причинно-следственные связи между исследуемыми переменными, а только констатирует наличие общего тренда. Конечно, нестационарные ряды легко превратить в стационарные, например, с помощью разницы первого или высшего порядков. Но при этом возникает другая серьезная проблема. При переходе к регрессивным моделям, которые базируются на рядах, заданных в разницах, теряется информация долгосрочного характера, которая содержится, как известно, только в уровнях определенных переменных, и остается только информация, которая характеризует краткосрочную динамику. Применение такого типа моделей является малоценным, так как при переходе к рыночной экономике все актуальнее становятся исследование и анализ долгосрочных тенденций в соединении с краткосрочными изменениями. Эта проблема нашла свое решение в рамках современных эконометрических моделей.

Под эконометрическими моделями понимается уравнение регрессии и их совокупности, которые устанавливают количественное соотношение между доходами, которые нас интересуют, как эндогенными (зависимыми) переменными и показателями, которые их обусловливают, как экзогенными (независимыми) переменными. Расчет прогнозных значений дохода осуществляется по уравнению регрессии подстановкой в него значений экзогенных переменных, которые определяют условия, для которых производится прогноз.

Прогноз (экстраполяция) предусматривает, что тенденция изменения дохода, которую предоставляет статистика и отображает уравнение регрессии, сохраняется и в прогнозном периоде, за границами действительных статистических наблюдений. С поступлением новых данных модели подлежат корректированию, которое осуществляется как построение модели с учетом предыдущего опыта. Можно добавить, что регрессионные модели принадлежат к категории феноменологичных - таких, которые характеризуют определенный простор состояний конкретного объекта с позиции конкретного опыта.

Это означает, что для каждого региона должна быть своя регрессионная модель дохода. Период действия такой модели - до поступления новых данных, после чего ее меняют на новую модель, которая учитывает эти данные. Использование модели за рамками имеющихся данных (экстраполяция) дает возможные значения дохода. Поэтому, прогнозирование доходов с использованием эконометрических моделей представляет собой перманентный комплексный процесс, который соединяет в себе построение моделей и их использование для прогнозных расчетов.

Общая структура модели зависит от постановки задачи. В стандартной постановке задачи при разработке проекта бюджета задача состоит в расчете прогнозных поступлений по каждому источнику доходов бюджета отдельно. Сумма прогнозных поступлений по всем источникам доходов дает прогнозное значение совокупного дохода бюджета. В этом случае общая (эконометрическая) модель представляет собой совокупность моделей, которая состоит с регрессионных моделей для каждого вида доходов и модели совокупного дохода.

Возможна постановка, когда объектом прогноза является отдельный вид дохода. Анализ причинных связей осуществляется не обобщенно, на уровне совокупного дохода, а дифференцированно, по видам источников доходов. Детализация доходов воздействует на повышение пояснительного потенциала моделей.

Эта идея - повышение полноты пояснения поведения доходов путем углубления детализации их структуры - не ограничивается уровнем видов доходов. Каждый вид дохода можно по какому-то существенному для него значению поделить на мелкие составляющие, те в свою очередь, - на еще мельчайшие и т.д.

Но вместе с увеличением числа уравнений и переменных увеличивается объем всех работ, связанных с процедурой прогнозирования. В связи с этим заслуживает внимания еще один подход к формированию общей структуры модели.

Сила влияния на совокупный доход отдельной его составной равняется части, которую представляет эта составляющая в совокупном доходе. Из практики известно, что части бюджетных поступлений по источникам доходов в совокупном доходе, то есть части составляющих, как правило, существенно разные. Поэтому сила их влияния в такой же степени разная. Поэтому целесообразно пересмотреть структуру совокупного дохода, а именно оставить как самостоятельные единицы значительные его составляющие, так чтобы вместе они покрывали приблизительно 85-90% всех доходов, а остаток составляющих объединить в «прочие доходы». При этом желательно, чтобы «прочие доходы» по размеру были наименьшей составляющей в новой структуре.

Такой прием дает возможность без ущерба для пояснительных возможностей снизить количество уравнений, изъять несущественные экзогенные переменные и, наконец, существенно снизить объем работ по процедуре прогнозирования. При задании дать прогноз поступлений бюджета по источникам доходов прогноз доходов, которые отнесены к «прочим», делается как обычно - отдельно для каждого вида доходов.

Вообще одновременно могут использоваться несколько разных моделей. Это дает возможность осуществлять перекрестную проверку прогноза.

Анализ причинных связей имеет своей целью из научных экономических позиций на качественном уровне определить круг факторов, которые по логике экономических связей могут влиять на доходы бюджета. Предметом такого анализа является совокупный доход и составляющие совокупного дохода. Анализ должен ответить на вопрос: от каких показателей, которые характеризуют состояние экономики региона, может зависеть размер совокупного дохода или определенных его составляющих? Какие экономические показатели могут рассматриваться как экзогенные переменные, чье влияние на доходы должно быть проверено?

Выполнение этой части процедуры прогнозирования связано с преодолением определенных трудностей. Проблема в том, что в экономике действующие факторы тесно переплетаются между собой и так или иначе влияют друг на друга. Существует большое количество факторов, которые непосредственно или опосредованно влияют на размер доходов. Зачисление их всех к экзогенным переменным для последующей обработки было бы неоправданным. Поэтому, нужно не только определить факторы влияния как таковые, а и выделить между ними значительные, те, которые подлежат дальнейшей обработке.

Установлено, что на размер доходов бюджета влияют две группы факторов. К первой группе можно отнести количество и виды налогов, размер налоговых ставок, сбор налоговых платежей, кризис платежей, задолженность по заработной плате, бартерные операции, которые в совокупности представляют собой механизм извлечения части произведенного дохода в бюджет. От эффективного функционирования этого механизма в значительной степени зависят доходы бюджета, поэтому необходимо дальнейшее его совершенствование.

Вторая группа включает размер и эффективность использования факторов производства, объем реализации продукции и услуг, отраслевую, стоимостную и региональную структуру экономики, уровень рентабельности предприятий, инфляцию, интенсификацию производства. Стоит подчеркнуть, что решающее влияние на доходы бюджета, резервы их увеличения производит именно эта группа факторов. При этом формирование доходов рассматривается как два тесно взаимозависимых процесса: с одной стороны - формирование доходов бюджетов всех уровней; с другой - производство дохода в отраслях, которые производят товары и услуги, его распределение и использование на формирование доходов бюджетной системы, т.е. производство - распределение - расходы производителей доходов - доходы бюджетов разных уровней.

Прогнозирование будущих значений дохода основывается на том, что общие условия, которые определили динамику дохода на протяжении отрезка времени, который является базисным для полученных регрессионных моделей, не получат серьезных изменений в прогнозируемом периоде и предыдущая тенденция, которую описывают упомянутые модели, может быть продолжена в будущее (экстраполирована). Прогноз дохода осуществляется подстановкой в уравнение регрессии значений независимых переменных, которые определяют условия, для которых делается прогноз.

2.2 Методы планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

Методы прогнозирования и планирования выражаются в способах и приемах разработки прогнозных и плановых документов и показателей применительно к различным их видам и назначениям.

Основой методики прогнозирования и планирования являются проведение аналитического исследования, подготовка базы данных, изучение и соединение информации в единое целое. Будущее во многом становится предсказуемым, если правильно и полно учитываются сложившаяся ситуация, факторы и тенденции, способствующие ее изменению в перспективе. Без этих предпосылок прогнозирование превращается в вероятностное гадание.

Для решения крупных комплексных задач применяются системный анализ и синтез. В качестве системы выступают народное хозяйство в целом, его сферы, части, отрасли, предприятия; бюджет, его доходы и расходы; выделяются подсистемы, входящие в систему более высокого порядка. Система предполагает целостность, единство своих элементов, которые взаимообусловлены и иерархически соподчинены. При системном анализе острее и непосредственнее обнажаются проблемы и выявляются способы их решения. Эффективность системного анализа обусловлена тем, что целое всегда больше суммы его частей.

Выделяются следующие стадии системного анализа: постановка задачи; определение целей и критериев оценки; структурный анализ факторов, тенденций, их взаимодействия; разработка концепции и вариантов развития системы. Факторы классифицируются на:

- связанные с общеэкономической ситуацией в стране;

- зависящие от деятельности непосредственно производителей;

- формируемые под воздействием рыночных отношений и государственного регулирования.

Каждый фактор обусловливает понижающую, повышающую или стабилизирующую тенденцию.

Анализ включает морфологический, по аналогии, регрессивный, корреляционный, группировки, расчет индексов и другие приемы исследования. Морфологический анализ позволяет получать систематизированную информацию по всем возможным решениям проблемы и предполагает полное и всеобщее знание об объекте. В результате такого анализа вырабатывается новая информация, разные комбинации параметров (их варианты), альтернативные способы их достижения.

Прогнозирование по аналогии базируется на законах формальной логики, логических конструкциях, устанавливающих схемы умозаключений. Основные законы: непротиворечивость, исключение третьего, двойное отрицание и т.д.; логические конструкции: «если, то», «или», «либо», «неверно, что» и др. Историческая аналогия является одним из самых древних методов прогнозирования.

Регрессивный анализ предусматривает исследование зависимостей определенной величины от других величин. Используется при прогнозировании сложных многофакторных объектов в среднесрочной и долгосрочной перспективе при наличии показателей за ряд лет.

Корреляция (парная и множественная) устанавливает взаимосвязи между разными показателями, тенденциями, их взаимное влияние. Парная корреляция характеризует взаимосвязь между двумя, а множественная - между несколькими показателями.

Анализ ситуации в стране проводится с помощью наиболее важных и всеохватывающих макроэкономических показателей: валовой внутренний продукт (ВВП), инфляция, качество жизни, занятость и др.

Валовой внутренний продукт служит системообразующим показателем, все другие показатели отражают его изменения. При стабильном росте ВВП стране не страшны ни дефицит бюджета, ни госдолг. Экономика деградирует при отсутствии роста, при неизменном ВВП опасны госзаймы, так как возвращать долги будет нечем. Это и должно быть учтено при социально-экономическом прогнозировании и планировании.

Анализируются также перспективы действия таких факторов, как демографическая ситуация, состояние природных ресурсов, национальное богатство, научно-технический потенциал, социальная структура общества, внешнее положение страны. Проводится комплексный анализ состояния каждой отрасли во взаимосвязи с общим социально-экономическим положением в стране и регионе, выявляются устойчивые тенденции и факторы, влияющие на их направления.

Прогноз строится на основе исходных данных и предположений о будущем. Его качество определяется надежностью информации и обоснованностью предстоящих изменений в направлении факторов и тенденций. Исходные данные должны содержать неопровержимые с позиции сегодняшнего дня факты, утверждения. Обоснование предположений о будущем является наиболее сложной стадией прогнозирования. В условиях рынка предположения не являются определенными и однозначными.

Чтобы предвидеть возможные варианты и оценить будущую ситуацию в целом, используются соответствующие методы прогнозирования.

Метод экстраполяции применяется при стабильности системы, устойчивости явлений, когда динамика процессов, показателей в перспективе определяется тенденциями их изменения в прошедшем периоде. Предполагается, что развитие идет непрерывно, гладко, силы прошлого в состоянии контролировать будущее. Прогноз становится проекцией прошлого в будущее.

Будущее воспроизводит прошлое только в случаях, если в прогнозном периоде не будут действовать факторы, влияние которых изменит характер тенденций прошедших лет. Поэтому нужно иметь информацию об устойчивости тенденций за срок, в 2-3 раза превышающий срок прогнозирования.

Важным элементом экстраполяции является анализ временных рядов, обработка ретроспективного ряда. Временной ряд содержит изменяющиеся, упорядоченные во времени показатели и характеристики. Результат во многом зависит от того, за какой период построен ряд, сколько лет велось наблюдение.

Обработка временного ряда включает сглаживание и выравнивание, поиск коэффициентов, минимизирующих отклонения. Применяют методы скользящего среднего и экспоненциального сглаживания.

Метод скользящего среднего предполагает, что следующий во времени показатель по своей величине равен средней за последние месяцы (годы) величине, например средней за последние 3 месяца. Прогноз при экспоненциальном сглаживании определяется как сумма фактических и прогнозных данных за период, взвешенных с помощью специальных коэффициентов, определяемых статистическим путем.

Метод экспертной оценки базируется на рациональных доводах и интуиции высококвалифицированных специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте.

В качестве экспертов используются экспертные комиссии и советы органов власти, научные советы институтов, отдельно взятые лица. Одно из основных условий - они не должны быть заинтересованы в результатах экспертизы. Для экспертной оценки определяется состав экспертов; разрабатывается процедура экспертизы (опрос, шкала оценок, способы выявления коллективного мнения, анализ результатов). Экспертиза может быть индивидуальной и коллективной и выражаться в форме докладной записки, сценария, интервью и т.д. Индивидуальная экспертиза осуществляется путем выявления мнения экспертов, не связанных между собой.

Коллективная экспертиза проводится разными способами: созданием комиссий, где согласуются мнения; проведением мозговой атаки, т.е. коллективного решения проблемы на основе спонтанной лавинообразной генерации новых идей.

Для надежности экспертных оценок нужно выполнение по крайней мере двух условий: наличие высококвалифицированных экспертов и обеспечение объективности, независимости их мнений.

Нестабильность в обществе, экономике затрудняет применение экстраполяции и экспертной оценки в прогнозировании.

Нормативный метод применяется для расчета и прогнозных и плановых показателей. Нормы и нормативы разрабатываются заранее на законодательной или ведомственной основе. Норма - это максимально допустимая величина. Норматив - соотношение элементов производственного процесса (составляющая нормы).

В прогнозировании используются более обобщенные, а в планировании более конкретные нормы. Нормы закладываются практически во все сколько-нибудь значимые показатели. Более того, доведение норм и нормативов заменяет установление абсолютных показателей, т.е. объемов.

Нормы и нормативы подразделяются на ресурсные, экономические, социальные. При необходимости они конкретизируются и дифференцируются по отдельным направлениям, объектам, регионам.

Наличие норм и нормативов позволяет определять прогнозные и плановые показатели на основе прямого счета.

С помощью нормативов регулируются как рыночная, так и внерыночная, в основном непроизводственная, сферы. В рыночной сфере применяются нормативы налоговых и других обязательных платежей и отчислений, резервных фондов, резервные требования, продолжительность рабочего дня, недели, отпуска и др. В непроизводственной сфере используются нормативы по минимальной пенсии, расходов на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное обслуживание и другие, обеспечиваемые за счет государственного и местных бюджетов.

Этот метод дает возможность объективно оценить потребности отраслей в финансовых ресурсах, создать реальные условия заинтересованности и ответственности в сберегательном и эффективном использовании финансовых ресурсов. В условиях рыночной экономики этот метод имеет особенное значение, именно нормативный метод планирования финансовых ресурсов позволяет предусмотреть стратегические потребности в финансовых ресурсах.

Его эффективность зависит от:

- согласования методик определения норм и нормативов на всех уровнях в разные годы;

- комплексности планирования по всех разделах, параграфах и статьях бюджетной классификации и по отраслях народного хозяйства;

- своевременного корректирования норм и нормативов, обоснованности методов их расчета;

- эффективности формирования и использования норм и нормативов.

Рядом с нормативным методом в условиях рыночных отношений важное значение имеет балансовый метод, который помогает сбалансировать источники ресурсов с запланированными расходами, установить взаимосвязь производственных и финансовых показателей, создать финансовые резервы.

Для наших условий наиболее оптимальным является соединение нормативного и балансового методов.

Практически вся система финансового планирования строится на балансовом методе. Каждый финансовый план составляется в виде баланса доходов и расходов. То есть пропорции определяются через сопоставление и увязку потребностей в финансовых ресурсах с источниками их формирования. При этом обязательным условием является сбалансирование финансовых ресурсов.

Так, основной финансовый план государства - бюджет - имеет доходную часть, или источники формирования (налоги, сборы и прочие поступления), и расходную часть, или направления средств(финансирование капитальных вложений, народного хозяйства, социально-культурной сферы и т.д.).

Исполнение финансовых прогнозов - обязательное условие работы всех предприятий и учреждений. Исполнение таких прогнозов значительно зависит от уровня организации производства и управления.

Несмотря на самостоятельность отдельных финансовых планов и движения финансовых ресурсов на разных уровнях хозяйствования, все они взаимоувязаны, т.к. являются обобщением разных сторон создания, распределения и перераспределения части стоимости совокупного внутреннего продукта.

Главное задание финансового планирования состоит в обеспечении оптимального соотношения между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств.

Современная экономика требует совершенствования и развития финансового планирования на всех уровнях, повышение инициативы и ответственности всех сфер финансового аппарата в составлении и исполнении финансовых планов, что противоречит выводам отдельных научных деятелей об отмирании института планирования. Отказ от планирования невозможен также в связи с необходимостью снижения инфляции.

Методы планирования показателей бюджета - прямые финансовые расчеты и балансовый, которые дополняют один другого. По каждому виду доходов или расходов определяют исходную базисную величину за период, предыдущий планового, а потом учитывая факторы, которые повлияют на показатель в периоде, который планируется, рассчитывают его уровень, При помощи балансового метода достигается согласование показателей бюджета с показателями общей величины финансовых ресурсов, доходов и расходов населения, с финансовыми планами министерств, ведомств и разных хозяйственных субъектов.

Бюджетное планирование - достаточно сложный и недостаточно разработанный в методическом плане процесс. Особенно это ощущается в условиях рыночных отношений, когда утратила свое значение система планирования, которая существовала раньше. Необходимость совершенствования бюджетного планирования обусловлена тем, что при разработке показателей бюджета закладывается тот механизм, который государство в полной степени может использовать для регулирования экономических и социальных процессов в народном хозяйстве.

Бюджетное прогнозирование - один из видов экономического прогнозирования и во времени может делится на кратко- и долгосрочное. Наиболее принятыми его методами являются: экстраполяция, моделирование, экспертные оценки. Последовательность работ при прогнозировании показателей бюджета: определение задач, целей; сбор и анализ информации; выбор модели прогнозирования; разработка рекомендаций для оптимизации решений, которые принимаются по данным прогнозных расчетов.

Метод моделирования социально-экономических процессов, используемый в прогнозировании и планировании, базируется на разработке экономико-математических моделей и решении задач с помощью электронно-вычислительных машин. Модели применяются чаще при краткосрочном планировании и прогнозировании, когда вероятность структурных изменений невелика.

Основу моделирования составляет прикладная математика, особенно ее разделы: линейное и оптимальное программирование, математическая статистика, теория игр, нелинейное (параметрическое, стохастическое и др.) программирование и т.д. Язык прикладной математики и статистики формализует экономические процессы и связи и выражает их условиями и уравнениями модели. Экономико-математическая модель обычно имеет форму компьютерной программы, включающей уравнения отношений переменных к определенному объекту.

Моделирование позволяет учитывать множество факторов, вскрывать взаимосвязи и выбирать наилучшие варианты и решения. Вместе с тем всякая модель отражает действительные явления ограниченно, в пределах заданных параметров, что необходимо учитывать при анализе результатов решения задач на ЭВМ.

Все рассмотренные методы планирования применяются в комплексе; нельзя обойтись каким-либо одним из них, так как каждый помогает решать одну сторону проблемы. Но во всех случаях при разработке балансов, целевых комплексных программ, проектов обязательно требуются научно обоснованные нормативы.

Действующие методы управления бюджетно-налоговой системой не только не помогают, а достаточно часто вредят усилиям предприятий и регионов в развитии производства, повышении его эффективности и увеличении доходов предприятий, отраслей и бюджета. Методы увеличения доходов бюджета носят в основном фискальный характер и недостаточно учитывают такие показатели, как эффективность использования ресурсов, объемы производства и реализации продукции и услуг, стоимостную, отраслевую и региональную структуру экономики, уровень рентабельности и интенсификации производства и инфляции.

Поэтому есть острая необходимость в совершенствовании действующих и разработке новых методов анализа, прогнозирования и планирования бюджетного процесса на разных уровнях экономики, которые способствовали оптимизации финансовых отношений и взаимосвязей, определению показателей и резервов увеличения доходов, принятия обоснованных решений на основании многовариантных расчетов.

Что касается качества прогнозирования налоговых поступлений, то его сегодня тяжело назвать удовлетворительным. Сравнение плановых показателей с фактическими свидетельствует о том, что реальность прогнозов, утвержденных на государственном уровне, относительно небольшая. По отдельным (основным) видам налогов за исследуемый период существует разбег между фактическими и прогнозными значениями (до 150% для годовых показателей). Значительные ошибки имеют место не только в традиционно сложном для прогнозирования налоге на добавленную стоимость (НДС), но и в налоге на прибыль предприятий и налоге с физических лиц.

Очевидно, что основная причина разбега плановых объемов поступлений с фактическими кроется в характере планирования, когда показатели рассчитываются не на основании реального потенциала налогообложения, а исходя из потребностей бюджета. Кроме того, сами методы прогнозирования строятся на сложной конструкции - прогноз на прогнозе. При этом совсем не учитывается одна из главных особенностей рыночной экономики - неопределенность спроса и, поэтому, уровня реализации продукции.

Еще одна проблема, касающаяся точности расчетов доходной части бюджета, связана с ее методикой. Рыночная экономика и возникновение субъектов хозяйствования различных форм собственности, а также нестабильность налогового законодательства существенно влияет на этот показатель бюджета. С одной стороны, потеря управляемости экономикой со стороны государства, выразившаяся в отсутствии финансовых планов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности, а также разрушение системы сбора экономической информации (ранее это осуществлялось по вертикали через плановые комиссии) не позволяет сделать точными расчеты предполагаемых поступлений в бюджет. С другой стороны, происходящие периодически изменения в налоговом законодательстве не дают возможности приблизить к максимальной точности расчеты доходов, так как неизвестна реакция предпринимателей, которые за это время продемонстрировали свою изобретательность в вопросе уклонения от уплаты налогов.

Таким образом, расчеты доходной части бюджета базируются на методике использования финансовых показателей, сложившихся или складывающихся фактически за предыдущий год с учетом инфляции и тенденций, наблюдаемых в макроэкономике.

Исследование методики, применяемой в финотделе в процессе планирования и прогнозирования доходов

Методологическая сторона планирования отражает совокупность принципов и методов планирования, т.е. инструментального познания и активного воздействия на социально-экономические процессы.

Методология планирования - система требований к построению плана. Она определяет основные принципы, методы и логику построения планов экономического и социального развития для различных временных периодов, звеньев и уровней, обеспечение взаимосвязи и преемственности этих планов.

Методика планирования - конкретные приемы и методы экономических, технико-экономических и экономико-математических расчетов, необходимых для разработки отдельных разделов и показателей плана, их координации и увязки, а также анализа и выполнения.

Финансовое планирование - планомерное управление процессами создания, распределения, перераспределения и использования денежных средств.

Финансовое планирование как субъективная деятельность людей только тогда даст положительные результаты, когда базируется на познании объективных закономерностей развития общества, тенденциях движения финансовых ресурсов, результативности предыдущих финансовых операций. Первоочередное значение в этом процессе имеет использование прогрессивных методов планирования, многовариантности расчетов на основании новейшей техники и высокой квалификации работников.

Важным направлением повышения эффективности работы финансовых органов местного уровня, относительно бюджетного процесса является совершенствование планирования доходной части бюджета.

В Калининском финотделе г.Донецка применяется следующая методика планирования и прогнозирования доходов бюджета. Планированием и прогнозированием доходов бюджета занимается отдел прогнозирования и контроля доходной части бюджета. Методика планирования состоит в разработке прогнозных расчетов поступления налогов и сборов на предстоящий период по Калининскому району г.Донецка. Для правильного расчета прогнозных показателей необходима следующая информация: данные о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков; уровень их платежеспособности; количество налогоплательщиков зарегистрированных в ГНИ Калининского района г.Донецка; статистические данные по Калининскому району и прочие данные.

На основании вышеперечисленной информации, а также при учете всех факторов влияющих на величину поступления доходов, рассчитываются прогнозные поступления по отдельным доходным источникам. Расчет прогнозных поступлений передается в горфинуправление для рассмотрения и утверждения. В горфинуправлении расчетные объемы доходов местных бюджетов, закрепленных для обеспечения исполнения делегированных полномочий определяются на основании коэффициента налогоспособности, который исчислен исходя из отчетных данных за 2006-2008 года о фактическом поступлении налогов, сборов (обязательных платежей), с учетом потерь закрепленных доходов в связи с предоставлением льгот плательщикам налогов согласно решениям местных советов, а также прогнозного объема доходов сводного бюджета Украины, определенного на основании основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины на 2009 год.

Рассчитанные горфинуправлением прогнозные задания передаются в районный финотдел г.Донецка. Финотдел Калининского района г.Донецка рассматривает прогнозные показатели на предстоящий год, рассчитанные горфинуправлением. При необходимости финотдел просит пересмотреть некоторые показатели, предоставляет при этом письмо горфинуправлению, в котором конкретно объясняются причины несогласия. Если причины действительно являются объективными, горфинуправление пересматривает расчет отдельных прогнозных показателей и уточняет прогнозное задание по налогам, сборам и обязательным платежам.

Рассмотрим расчет отдельных поступлений налогов, сборов (обязательных платежей). Ниже приведен расчет прогнозных поступлений по подоходному налогу.

По состоянию на 01.01.2009 года в ГНИ Калининского района г.Донецка зарегистрировано 5913 предприятий, отчетность предоставляют 2916 предприятий - потенциальных плательщиков подоходного налога, на которых работает 54058 сотрудников.

Согласно статистической отчетности 1-ПВ, на 01,01,2009 г. по предприятиям основного круга:

промышленности:

Среднемесячная заработная плата составляет 436,3грн. по 25 предприятиям с численностью 6800 человек.

Поступления подоходного налога по этим предприятиям составит 494,7т.грн. в месяц.

6800 * 72,75 = 494,7тыс.грн.

строительства:

Среднемесячная зарплата 389,4грн. по 21 предприятию численностью 3700 человек.

Поступление подоходного налога составит 234,4тыс.грн.

3700 * 63,35 = 234,4тыс.грн.

Также 1008 предприятий, сдающих ф.8-ДР с нулевыми показателями, (потенциальные плательщики подоходного налога с численностью 2569 человек) начисляют заработную плату 118,0грн.

Подоходный налог составит 30,2тыс.грн.

2569 * 11,75 = 30,2тыс.грн.

Среднемесячная заработная плата трудящихся Калининского района г.Донецка остальных предприятий составляет 244,3грн., на которых работает 40989 человек:

54058 - (6800 + 3700 + 2569) = 40989

Среднемесячное поступление подоходного налога составит:

40989 * 34,35 = 1407,9тыс.грн.

Исходя из этого, ожидаемое поступление подоходного налога за месяц от юридических лиц составит 2167,2тыс.грн.

494,7 + 234,4 + 1407,9 + 30,2 = 2167,2тыс.грн.

Среднемесячное поступление подоходного налога от физических лиц 40,0тыс.грн.

Таким образом, среднемесячное поступление подоходного налога составит 2207,2тыс.грн.

2167,2 + 40,0 = 2207,2тыс.грн.

Ожидаемое годовое поступление составит 26,5млн.грн.

2207,2 * 12 = 26,5млн.грн.

Горфинуправлением рассчитано прогнозное задание на 2009 год по подоходному налогу исходя из фактического поступления 2008 года в сумме 21399тыс.грн. (75%) или 28532тыс.грн. в контингенте.

В 2008 году достигнут значительный рост фактического поступления подоходного налога по сравнению с 2007 годом в связи с тем, что:

? в результате усиленной работы РИК, управления труда, службы ГНИ, направленной на погашение задолженности по заработной плате прошлых лет (на 01.01.2008 года задолженность по заработной плате составляла 9,057млн.грн.) выплачена в течение года в сумме 8,5млн.грн., за счет чего дополнительно в бюджет поступило 2,125млн.грн., подоходного налога.

Сумма задолженности по заработной плате на 01.01.2009 года составит всего 2,0млн.грн., поступление подоходного налога в 2009 году от выплаты заработной платы составит 0,5млн.грн., что на 1,625млн.грн. меньше, чем в 2008 году.

Также необходимо при расчете прогноза по подоходному налогу на 2009 год исключить из налоговой базы поступлений 2008 года следующее:

? поступление подоходного налога от гражданина Нидерландов Кайзера Питера в сумме 134,3тыс.грн., выбывшего из числа плательщиков района в 2008 году;

? поступление по предприятиям, перешедшим в другие районы и закрывшимся составило - 365,5тыс.грн.

Итого 499,8тыс.грн.

Кроме того, проведенным анализом установлена тенденция темпов снижения количества вновь зарегистрированных предприятий. Так, в 2008 году сократилось количество регистрируемых СПД - юридических лиц по сравнению с 2007 годом на 21,1%.

В 2009 году снижение количества регистрируемых СПД - юридических лиц по сравнению с 2008 годом ожидается на 21,6%. Вместе с тем, снижается численность работающих на вновь регистрируемых предприятиях. Следовательно, нет оснований ожидать значительного поступления подоходного налога в 2009 году от вновь созданных плательщиков.

По админштрафам на 2009 год прогнозное задание горфу составляет 160,0т.грн. Фактическое поступление в 2008 г. составило 162,5т.грн. Согласно Бюджетного кодекса Украины в 2009г. в местный бюджет по данному показателю будут зачисляться только штрафы, которые налагаются исполнительными органами местных советов или созданными ими админкомиссиями. Поступление таких админштрафов в 2008г. составило 4,1т.грн. Следовательно прогнозное задание завышено на 155,0т.грн.

По плате за госрегистрацию СПД прогнозное задание на 2009г. составляет 105,0т.грн. Ранее в адресс горфу был направлен анализ поступлений платы за гос.регистрацию, согласно которого наблюдается снижение поступлений. Основной причиной является снижение количества регистрируемых юридических лиц, плата за регистрацию которых составляет 119грн. В тоже время отмечается рост регистрирующихся СПД-физических лиц, плата за регистрацию которых составляет 25,5грн. (т.е. в 4,7 раза ниже платы за регистрацию юридических лиц).

Поскольку до 2008г. 30% платы за регистрацию поступало на внебюджетный счет, следовательно при сравнении поступлений за 2005-2007гг. фактически отмечается снижение. Далее рассмотрим подробно расчет прогнозного поступления платы за регистрацию, а также проведем анализ поступления платы за регистрацию за 2007-2009гг.

Таблица 15. Анализ поступлений платы за регистрацию СПД

Кроме того, согласно Закону Украины «О внесении изменений в Законы Украины о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности» от 21.09.2007г. №1987-111 СПД, созданные в организационных формах, не предусмотренных Законами Украины, государственная регистрация которых проведена до вступления в силу настоящего Закона, обязаны привести организационную форму в соответствие с требованиями Законов Украины в течение пяти лет после вступления в силу настоящего Закона. При этом плата за перерегистрацию не взимается.

По поступлению процентов банка за пользование временно свободными бюджетными средствами прогнозное задание на 2009г. составляет 50,0т.грн.

За 2008год годовая ставка НБУ снизилась с 27% до 12,5%. Анализ ежемесячных поступлений показал, что во 2 полугодии снизилось поступление в 2,5 раза. Следовательно, прогнозное поступление по этому показателю на 2009г. составит до 20,0т.грн.

По плате за землю прогнозный показатель, рассчитанный горфу на 2009г. составляет 5796,0т.грн. (75%) или в контингенте 7728,0т.грн. Согласно направленного ранее в адрес горфу расчета ГНИ прогноз поступления платы за землю на 2009 год составит 7135,0т.грн., где учтена сумма начислений по ставкам согласно Проекта Закона «О госбюджете на 2009 год» и погашения недоимки прошлых лет в 2009 году. Следовательно, прогнозный показатель, рассчитанный горфу завышен на 593,0т.грн.

В приложении 8 рассчитано ожидаемое поступление платы за землю в 2009году. Так как денежная оценка земли в 2009 не проводилась, то на основании Проекта Закона «О госбюджете на 2009 год» начисление налога на землю в 2009 году проводилось с учетом коэффициента 3,03, т.е. при исчислении поступлений по этому источнику учтено, что по населенным пунктам, денежная оценка которых не проведена, ставки земельного налога, установленные частью второй статьи 7 Закона Украины «О плате за землю», увеличиваются в 3,03 раза.

Из приложения 8 видно, что начисление налога на землю на 2009год с учетом коэффициента 3,03 составляет 5815т.грн., поступление арендной платы - 953т.грн., погашение недоимки прошлых лет - 367т.грн.

Итого поступление:

5815+953+367=7135(т.грн.)

Расчет прогнозных поступлений по плате за патент на 2009 год по плательщикам, состоящим на налоговом учете в районе, представлен в приложении 4. При расчете учитываются следующие факторы: количество патентов выданных, среднемесячная стоимость 1 патента, ожидаемое количество приобретения патентов. Прогноз поступления на 2009 год по плате за патент всего - 1520 тыс.грн.

По плате за патенты рассчитанное горфу прогнозное задание на 2009 год составило 1750,8т.грн.

В прогнозных расчетах поступлений по этому источнику учтена плата за приобретение торгового патента на некоторые виды предпринимательской деятельности на 2009 год, которая исчислена в соответствии с основными положениями ЗУ «О патентовании некоторых видов предпринимательской деятельности» и постановления Кабинета Министров Украины от 08.06.98г. №826 с изменениями и дополнениями.

Расчет платы за торговый патент осуществлен с учетом объема поступления в прошлом году и динамики расширения сфер деятельности в розничной торговле, операций по торговле валютными ценностями и предоставлению услуг в сфере игорного бизнеса.

Фактическое поступление в 2008 году по сравнению с 2007 г. ниже на 50,9т.грн. Кроме того, с 1.01.02г. были аннулированы 16 патентов на игорный бизнес по 2 предприятиям, сумма поступлений по которым в 2008г. составила 17,5т.грн.

Из приложения 4 видно, что прогноз поступления по плате за патент на 2009г. по физическим лицам составит 260,0т.грн., т.к. количество патентов, выданных ГНИ физ. лицам на 1.12.01г. составляет 146 штук; среднемесячная стоимость одного патента для физ. лиц - 150грн.; ожидаемое количество приобретения патентов на 2009г. по физ. лицам - 135 штук. Прогноз поступления по плате за патент на 2009г. по физ. лицам составит 260,0т.грн. Прогноз поступлений по плате за патент по юридическим лицам - 1260,0т.грн. Итого прогноз поступления на 2009г. = 1520т.грн.

Расчет прогнозных поступлений по сбору с владельцев собак на 2009 год учитывает: ожидаемое количество владельцев собак, ставку сбора по 1 плательщику в год. Прогноз поступления сбора с владельцев собак на 2009 год равен 595 грн. Расчет представлен в приложении 5.

Расчет прогнозных поступлений по налогу с рекламы на 2009 год по Калининскому району представлен в таблице 16.

Таблица 16. Расчет прогнозных поступлений по налогу с рекламы