100
1.1. Понятие «местное самоуправление».
Местное самоуправление является одним из основных ви-дов самоуправления наряду с национальным, профессиональ-ным, самоуправлением по интересам и политическим. В специ-альной литературе в настоящее время можно встретить доста-точно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением со-временной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образо-ваний, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только рос-сийский опыт земского и городского самоуправления второй половины XIX - начала XX вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.
Одно из первых определений понятия местного само-управления в отечественной юридической литературе было да-но А. Васильчиковым, сторонником общественной (общест-венно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внут-реннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление -- это единст-во прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления» Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-странных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. С. I-IV..
Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей государственной школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М. Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление -- это лишь составная часть госу-дарственного управления.
Понимание муниципального самоуправления как разно-видности местного государственного управления получило ши-рокое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее известных -- германской му-ниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и госу-дарственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муници-пального управления, социал-реформистские концепции мест-ного самоуправления, теории социального обслуживания и др.
Понятие «местное самоуправление» в юридической лите-ратуре также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные ор-ганы и их должностные лица. Последние, как правило, осуще-ствляют методы нетрадиционной политики, активнее исполь-зуют общественную инициативу. Их деятельность часто олице-творяет неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.
Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы местного само-управления. Ибо оно обладает одновременно качествами соци-ального и политического, публично-правового и частноправово-го. С одной стороны, самоуправление -- это естественное со-стояние человека и общества, что отличает его от государства.
В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сло-жившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти на-ступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом -- реформами местного самоуправ-ления наступал откат с очередным усилением тенденции цен-трализации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.
Но антагонизм общества и государства -- такая же неиз-бежность, как и их извечная потребность друг в друге. Органи-зационная обособленность общества и государства, органов ме-стного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени -- это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоя-тельностью социального и политического. Вместе с тем, мест-ное самоуправление, являясь проявлением общественного (со-циального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление -- это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В. Барабашев, местное самоуправление -- это публичная власть, существую-щая наряду с государственной властью, которую отличают та-кие признаки, как: 1) локально-управленческий характер орга-нов; 2) наличие определенных формальных гарантий органи-зационной, финансово-бюджетной и функциональной само-стоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с на-селением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются на-селением) Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 15-16.
Таким образом, местное самоуправление -- это публичная власть, сочетающая в себе также признаки общественного (ес-тественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле-ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен-ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче-ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре-чивыми, часто непримиримыми интересами.
Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благо-приятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассо-вых и общенациональных отношений, гармонизации различ-ных интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов. Местное самоуправление структурирует тот уровень са-моорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естест-венные потребности отдельного человека, условия их удовле-творения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как жи-лищно-коммунальные, противопожарная защита, полицей-ская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и нерацио-нально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень -- это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, об-щественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспри-нимает издержки жизни в большом городе -- загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов» Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляю-щееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 163-170. .
Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая при-обретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выпол-няющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материн-ства и отцовства, социальное и культурное обслуживание лю-дей и т.п. -- традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.
Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное самоуправление «играет для установления незави-симости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно от-крывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером» Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
. Естествен-ному характеру формирования местного сообщества соответст-вует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их дея-тельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления показывают более тон-кое понимание проблем местного населения, чем государствен-ные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большин-ство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и дохо-дах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.
Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют од-ни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водо-снабжения, решаются они по-разному в муниципальных обра-зованиях. В этом проявляются не только субъективные факто-ры, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать опреде-ленный выбор муниципальных благ. В этой возможности важ-нейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти, действующие именно на ме-стном уровне.
Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более реальной подотчетности населению. Это обеспе-чивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за пре-доставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обо-стрение социальных проблем, имея на местном уровне допол-нительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).
Определенная «прозрачность» муниципальной власти уси-ливает доверие населения к ее возможностям. В муниципаль-ных органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все мест-ные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.
На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечи-вает органам местного самоуправления большую ценность де-нег -- важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить уча-стие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эф-фективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных соци-альных групп, объединенных местом проживания, солидар-ность местного сообщества.
Важная социальная роль муниципальных органов обуслов-лена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития обра-зования, здравоохранения и культуры, жилищного и комму-нального хозяйства, социально-бытового обслуживания населе-ния и ряд других решались на уровне органов местного само-управления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу -- обеспечивают комплексное решение вопросов обслу-живания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.
Однако, решая специфические местные проблемы, органы местного самоуправления должны учитывать приоритеты го-сударственной политики: улучшение демографической ситуа-ции, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слабо-развитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.
Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии -- это selfgovernment (самоуправление), во Франции -- centralisa-tion administrative (административная централизация), в Гер-мании -- standische verfassung (сословные учреждения).
Однако, в настоящее время в терминологических особен-ностях проявляется скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправ-ления, которая нашла свое закрепление в принятой странами - членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хар-тии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под ме-стным самоуправлением понимается право и реальная спо-собность органов местного самоуправления регламентиро-вать значительную часть государственных дел и управлять его, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на форми-рование представлений о местном самоуправлении в нацио-нальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) ме-стного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что местное само-управление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.
Более близкое к принятому европейским сообществом оп-ределение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР -- система организации дея-тельности граждан для самостоятельного (под свою ответ-ственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).
Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматри-вать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заве-дование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.. Такой систем-ный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.
М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие ме-стного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как систе-мы, состоящей из совокупности демократических организаци-онных форм (выборов) и институтов прямой (непосредствен-ной) демократии (референдумов), других форм прямого воле-изъявления, а также указанием на то, что посредством выбор-ных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федера-ции. --М., 1996. С. 460,470..
Принятие Конституций РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании местного самоуправления. В 1995 г. кон-ституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
«1. Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
2. Местное самоуправление как выражение власти наро-да составляет одну из основ конституционного строя Рос-сийской Федерации» (ст. 2).
Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его принятия дискуссии активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)» Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 13-14..
Таким образом, местное самоуправление -- это:
* основа конституционного строя России;
* форма народовластия;
* право населения муниципального образования на само-управление;
* самостоятельная деятельность населения муници-пального образования, признаваемая и гарантируемая Консти-туцией РФ, а также предполагающая ответственность;
* наличие собственной компетенции -- вопросов местного значения;
* сочетание прямой (непосредственной) и пред-ставительной демократии;
* организация власти с учетом интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций.
Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается и признании местного самоуправления как неотъемлемого пра-ва населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Зако-на) Курской области предусматривает возможность самостоя-тельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким об-разом допускает возможность упразднения местного само-управления на территории отдельного муниципального обра-зования и его замену органами государственной власти, под-черкнул, что право проживающих на территории муници-пального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муни-ципального образования.
1.2. Территориальные основы местного самоуправления.
Местное самоуправление может осуществляться в рамках не-больших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы го-сударственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, со-гласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.
Длительную историческую эволюцию прошел админист-ративно-территориальный принцип организации местного са-моуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная еди-ница, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провин-ции. В нашей стране получили широкое распространение тра-диционные административно-территориальные единицы -- сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. -- город, поселок, район, область.
Установление административно-территориального деле-ния государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относи-ла определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего орга-на государственной власти России -- Съезда народных депута-тов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основыва-ясь на законодательных актах, закрепляющих его компетен-цию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и пере-именования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», ос-новываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в це-лостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного само-управления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчине-ния», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.
В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществ-лялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. оста-лось только 8 тыс.
Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подхо-дов к определению территориальной основы местного само-управления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и из исторических тради-ций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины -- сель-ская община или город, не имеющий районного деления. Объе-динения общин (союзы общин) составляют второй уровень -- округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные го-рода. В ФРГ допускается существование так называемых горо-дов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопро-са об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответст-вующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного само-управления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы ад-министративно-территориального деления и учреждения мест-ного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.
Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор-мы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ -- городское или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления мест-ного самоуправления на иных уровнях.
2. Территориальные основы местного самоуправления оп-ределяются с учетом исторических и иных местных традиций.
3. Изменение границ территорий, в которых осуществля-ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения на-селения соответствующих территорий.
Таким образом, Конституция РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправле-ния признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправле-ния на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкрети-зировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов го-сударственной власти и органов местного самоуправ-ления в определении территориальных основ местного само-управления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их со-блюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных терри-ториях, закрытых административно-территориальных образо-ваниях, городах федерального значения.
Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципаль-ных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавли-вают и изменяют порядок образования, объединения, преобра-зования или упразднения муниципальных образований, уста-навливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.
Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Консти-туционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской об-ласти. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преоб-разования или упразднения муниципальных образований, ус-тановления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, под-черкнул, что такие принципы не должны являться ограничи-тельными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Уста-ва (Основного Закона) Курской области принципы (определе-ние территориального устройства исходя из максимальной эф-фективности решения социально-экономических вопросов ме-стного значения; наличие производственной, коммуникацион-ной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материаль-но-финансовых ресурсов для осуществления деятельности ор-ганов местного самоуправления и обеспечения государствен-ных минимальных социальных стандартов жителям муници-пального образования и др.) в силу неопределенности содержа-ния допускают их интерпретацию в качестве условий, ограни-чивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправле-ние. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Кон-ституции РФ.
К ведению местного самоуправления относится образова-ние, объединение, преобразование или упразднение внутриго-родских муниципальных образований, установление или изме-нение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население му-ниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, мо-гут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.
Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным деле-нием. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований являет-ся открытым и эти территории устанавливаются в соответст-вии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований, преду-смотрев, что «население городского, сельского поселения не-зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государ-ства.
В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который включает:
1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципаль-ные земли;
2) прилегающие к ним земли общего пользования;
3) рекреационные зоны (землями рекреационного назна-чения в соответствии с земельным законодательством призна-ются выделенные в установленном порядке:
* земли, предназначенные и используемые для организо-ванного массового отдыха и туризма населения (земельные уча-стки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, сана-ториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, ту-ристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских тури-стских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, рас-положенных вне земель оздоровительного назначения);
* а также земли пригородных зеленых зон, занятые леса-ми, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выпол-няющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион-ного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;
4) земли, необходимые для развития поселений;
5) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламен-тами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельско-хозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.
Законодатель оставил открытым перечень состава терри-тории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подроб-но возможность выкупа земельных участков для муници-пальных нужд, если таковых для развития поселений оказы-вается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земель-ный кодексы РФ.
В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муници-пальных нужд осуществляется в исключительных случаях, свя-занных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципаль-ного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в уста-новленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случа-ях, установленных законами субъектов Федерации.
В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Соб-ственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведом-лен об этом органом, принявшим решение, которое также под-лежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собствен-ником участка. При определении выкупной цены в нее вклю-чаются рыночная стоимость земельного участка и находящего-ся на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причи-ненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упу-щенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если собственник не согласен с решением об изъятии у не-го земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.
Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.
Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.). Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 133.
Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.
Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного управления в пригородных зонах городов.
Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении в Воронежской области, является зоной совме-стных интересов городского и иных территорий местного само-управления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его террито-рий путем согласительных процедур q участием всех заинтере-сованных сторон, а при отсутствии согласия -- в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Реше-ние о создании пригородной зоны предусматривает закрепле-ние ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории при-городной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 133, 134
.
При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учиты-вать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образова-ния, или особыми законодательными актами органов государ-ственной власти.
1.3. Особенности регулирования местного самоуправления
Регулирование местного самоуправления осуществляется с по-мощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упоря-дочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной ре-гуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными воз-можностями других социальных норм Нерсесяц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. С. 50. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы я методы социаль-ного регулирования в значительной степени зависят от обще-ственных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.
Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе являлось обычное (общинное, при-мирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло органи-зацию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай -- один из лучших методов право-творчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существен-ное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной пер-спективе» Методология права. М., 1981. С. 218.. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле зако-нодателя в применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон -- это два самостоя-тельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятель-ствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.
Особое значение обычая в регулировании местного само-управления объясняется рядом обстоятельств. Среди важней-ших-- антропологическая направленность местного само-управления как естественно-ценностного уровня самоорганиза-ции человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в кото-рое они включаются. На этом уровне решается большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат -- формируются нормы поведения, основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и дей-ствий, коллективных возможностей представительной и непо-средственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в те-чение длительного времени в составе ее населения крестьянст-ва.
Обычное право сохранило свое значение как один из ис-точников муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем широкого использования местных тради-ций в организации и деятельности местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального права предполагает различение обычного права и местного обычая. Бели первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в законодательстве, то второй -- реализовывался в жизни конкретного локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как первого (в частности, при опреде-лении предметов ведения местного самоуправления), так и вто-рого (при регулировании организации и деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов, уличных комитетов, домовых комитетов и др.).
Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправ-ления большое распространение получили нормы корпора-тивного права. В прошлом такое право формировалось купе-ческими гильдиями и ремесленными цехами, артелями и об-щинами. Оно регулировало создание и функционирование кор-поративного сообщества, обеспечивало коллективность отно-шений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, со-вместной хозяйственной деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на самоуправление отдельного (локального) сообщества.
В регулировании жизнедеятельности местного сообщества определенное значение всегда имели также морально-этические нормы, которые сохраняют свое значение и в жиз-ни современного местного сообщества. Именно здесь наиболее актуальны такие понятия как доверие, взаимопомощь, поддерж-ка, и, наоборот, осуждение антиобщественного поведения.
Говоря о становлении нормативного правового акта как основного социального регулятора местного самоуправле-ния, поучительно вспомнить известное выражение Гераклита о том, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Закон как веление разума, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского, должен обладать следующими признаками: 1) разумность веления; 2) соответ-ствие общему благу; 3) компетентность органа, его установив-шего; 4) обнародование. С учетом данных требований, нельзя не отметить особую значимость нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, а также от-ветственность субъектов правотворчества. Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только об-щему благу, но и благу локального коллектива, каждого от-дельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетент-ность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают инте-ресы местного сообщества, отвечают его установкам и потреб-ностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».
Правовая основа местного самоуправления в России нача-ла формироваться с 90-х годов XX в. В юридической литерату-ре по-разному определяются этапы становления правовой базы местного самоуправления и характеристика их сущности. Оп-тимальным можно считать выделение трех основных этапов в формировании правовой основы местного самоуправления:
I этап (1990-1993 гг.) -- это период возрождения местно-го самоуправления в СССР и РСФСР в рамках советской го-сударственности, когда, с одной стороны, пытались транс-формировать местные Советы из органов государственной власти и управления в органы местного самоуправления, а, с другой, шла активная разработка новой концепции местного самоуправления и его основных институтов. Возрождение местного самоуправления началось с принятия 9 апреля 1990 г| Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основное содержание которых можно свести к следующим принципиальным положениям:
* Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой они имеют двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления.
* Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считался уровень края, области, автономной области и автономных округов.
* Исполнительно-распорядительные (административные) органы местного самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматри-вались как исполнительные комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствова-ло разграничение компетенций представительных и админист-ративных органов. Советы (как представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22 августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех звеньев ис-полнительных органов в единую систему исполнительной вла-сти в РФ.
Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов государственной власти и местного само-управления в РФ, но попытки обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма противоречивый ха-рактер. Тем более, что политическая ситуация начала 90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из местных органов государственного управления в органы ме-стного самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к формированию адекватной интересам населе-ния и потребностям ситуации системы местного самоуправле-ния. Отдельные положения нормативных актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кри-зис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как местное самоуправление.
Перелом ознаменовался роспуском местных Советов и вы-ходом Положения об основах организации местного само-управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с Положением:
1. Система местного самоуправления должна была вклю-чать представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также главное должностное лицо -- главу местного самоуправления (главу местной ад-министрации); кроме этого, население по своей собственной инициативе могло создавать и иные органы местного само-управления.
2. В зависимости от уровня осуществления местного само-управления (территориальной основы) закреплены такие об-щие принципы организации местного самоуправления:
* структура местного самоуправления определяется чис-ленностью населения муниципального образования;
* представительные органы как выборные коллегиальные органы или собрания представителей органов местного само-управления формируются на всех уровнях осуществления ме-стного самоуправления, за исключением городов и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек; в по-следних функции представительного органа местного само-управления могут осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также выборным главой местного самоуправления;
* глава местного самоуправления (глава местной админи-страции) назначается соответственно главой администрации края, области, города федерального значения, автономной об-ласти, автономного округа или избирается населением.
3. Самостоятельность местного самоуправления определя-лась наличием собственной компетенции. Положение в общих чертах разграничивало компетенции представительного, ис-полнительно-распорядительного органов и главы местного са-моуправления (главы местной администрации).
Таким образом, начало 90-х гг. XX в. стало периодом фор-мулирования проблематики местного самоуправления, переосмысления российского исторического опыта, разработ-ки концептуальной основы будущих реформ. Из теоретиче-ских проблем, которые были поставлены в связи с политиче-ским развитием в стране, особое внимание вызывал статус местного самоуправления, его соотношение с государствен-ным управлением. Закрепление местного самоуправления как системы, отде-ленной от государственных органов, получило развитие в за-конах субъектов РФ. Часть регионов перевела проблему мест-ной власти в практическое русло, создавая подчас специфиче-ские прецеденты. В частности, на отдельных территориях идея местного самоуправления фактически была подменена идеей общественного самоуправления с сохранением системы мест-ного государственного управления.
В других же субъектах РФ, наоборот, вопреки опыту госу-дарственного централизованного управления, отмечалась эй-фория по поводу отделения местного самоуправления от сис-темы государственной власти, идеализировались возможности местного самоуправления. Акцент на самостоятельности и не-зависимости местного самоуправления в значительной степени был обусловлен политическими причинами, местническими настроениями. Коллизии были заложены в положениях о «до-говорном» характере взаимоотношений государственных и му-ниципальных органов. Подчас в тех же уставных документах, наряду с положениями о «независимости» местного самоуправ-ления, появлялись нормы, более жестко регламентирующие местное самоуправление.
II этап (1993-1995 гг.) начинается после принятия новой Конституции РФ. Закрепление местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России соответствовало требованиям Европейской Хартии местного самоуправлении, предусматривавшей, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».
Одним из первых шагов по реализации новой Конституции РФ стал Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», который в качестве условия эффективной деятельности муниципальных органов закрепил финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Указ регламентировал: 1) состав му-ниципальной собственности; 2) порядок ее формирования, а также право органов местного самоуправления в администра-тивном и судебном порядке оспорить любое решение органов государственной власти, касающееся проблем муниципальной деятельности. Особенно широкие возможности для формирова-ния финансово-экономической основы местного самоуправления открыло принятие нового Гражданского кодекса РФ.
Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» и его принятие подготовили новый этап в развитии му-ниципального права.
III этап начинается с 1 сентября 1995 г., даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации ме-стного самоуправления в Российской Федерации» в юридиче-скую силу. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное за-конодательство, конкретизирующее общее принципы органи-зации местного самоуправления, принимаются акты, регла-ментирующие основные стороны жизнедеятельности муници-пального образования.
Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований -- к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации мест-ного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного само-управления, которые наряду с федеральными и регио-нальными актами формируют единую правовую основу орга-низации и деятельности местного самоуправления.
2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения
В процессе правового регулирования организации и деятельно-сти местного самоуправления значительное место принадлежит его актам. Органы местного самоуправления принимают решения по таким важным вопросам местной жизни, как: структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между отдельными муниципальными органами и их должностными лицами, административно-территориальная организация муниципального образования, бюджетное устрой-ство и бюджетный процесс в муниципальном образовании, му-ниципальные займы и кредиты, правила учета нуждающихся в жилой площади и т.д.
Правовой акт местного самоуправления -- это офици-альный документ, регулирующий муниципальные отноше-ния. Его официальный характер определяется тем, что он из-дается от имени конкретного субъекта местного самоуправле-ния, а его право на принятие правового акта определяется за-конодательством или уставом муниципального образования. Отсюда следует ряд важнейших требований. В частности, субъ-екты муниципального правотворчества должны принимать (издавать) правовые акты в рамках закрепленных за ними полномочий. Важно, чтобы принимаемые решения и издавае-мые акты не выходили за пределы компетенций соответст-вующих субъектов правотворчества.
Правовой акт принимается управомоченньм субъектом местного самоуправления. Основным из указанных субъектов является население муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении, регламентируя достаточно традици-онный способ принятия населением правового решения на ме-стном референдуме, одновременно с этим вводит новую фор-му-- народную правотворческую инициативу. Ее реализация создает новую разновидность правовых актов местного само-управления -- решение органа местного самоуправления, при-нятое в порядке народной правотворческой инициативы.
Наряду с населением муниципального образования в соот-ветствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации» право на принятие (издание) правового акта по вопро-сам своего ведения имеют также органы местного самоуправ-ления и их должностные лица. Наименование и виды правовых актов местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с закона-ми субъектов Федерации.
Акт местного самоуправления характеризуется особой формой выражения содержащейся в нем информации. Такой формой является норма муниципального права. Федераль-ный закон «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» в ст. 15 определяет сущ-ность нормы муниципального права как «общеобязательного правила по предметам ведения муниципального образования, предусмотренного уставом муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права устанавливаются также Конституцией РФ, федеральными и региональными нормативными правовыми актами, муниципальные акты соз-дают лишь часть норм муниципального права.
Пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления ограничиваются, как правило, двумя способа-ми:
1) закреплением прав органов местного самоуправления на принятие конкретных видов нормативно-правовых актов (так, Федеральный закон «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 6 пре-дусматривает, что к вопросам местного значения относится принятие и изменение уставов муниципальных образований);
2) определением перечня вопросов, в рамках которых местно-му самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств, включая и правовое регулирование.
Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что решения, при-нятые путем прямого волеизъявления граждан, решения орга-нов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза-тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также органами местного самоуправления и гражда-нами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления офи-циально признается государством и его органами, т.е. не нуж-дается в дополнительном утверждении органами государствен-ной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательст-вом, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами.
Акты местного самоуправления отличает специфиче-ский язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, пред-лагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие «самоуправленческое право» Тихомиров ЮЛ. Публичное право. М., 1995. С. 126.. Но большинство поня-тий муниципального права прочно вошло в правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук (политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на ла-тинизированном и древнегреческом языках.
Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам местного самоуправления состоит в необхо-димости их соответствия российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов, со-держание которых подчас грубо нарушает российское законо-дательство. В таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству и также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.
В целях упорядочивания местного нормотворчества, со-вершенствования качества принимаемых актов органами госу-дарственной власти субъектов РФ обычно более детально раз-рабатываются общие принципы подготовки, принятия и ут-верждения муниципальных актов. Их содержание можно све-сти к следующим основным положениям:
1. Все акты представительных органов местного само-управления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в пред-ставительный орган. Иные акты представительного органа ме-стного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным органом самостоятельно, однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, приняв-ших участие в голосовании.
2. Акты по вопросам принятия устава муниципального об-разования или внесения в него поправок и дополнений, адми-нистративно-территориального устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных должностных лиц ис-полнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления, счита-ются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.
3. Акты, принимаемые представительным органом, затра-гивающие права, свободы и обязанности человека и граждани-на, не могут применяться, если они не опубликованы (обнаро-дованы) официально.
4. Глава местной администрации вправе опротестовать решение соответствующего представительного органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям представительного органа, либо недос-таточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами. Протест с необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствую-щий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом местного само-управления. Действие опротестованного решения приостанав-ливается с момента получения представительным органом ме-стного самоуправления протеста главы местной администра-ции.
Представительный орган местного самоуправления откло-няет протест главы местной администрации, если за опротесто-ванное решение проголосует не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом слу-чае решение представительного органа местного самоуправле-ния вступает в силу в срок, указанный представительным ор-ганом, и не может быть опротестовано повторно главой мест-ной администрации. Бели решение представительного органа местного самоуправления опротестовано по мотивам его проти-воречия действующему законодательству, глава местной адми-нистрации после отклонения его протеста представительным органом вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы местной админист-рации не будет отклонен представительным органом, опроте-стованное решение представительного органа считается отме-ненным.
Правом возврата акта для повторного рассмотрения может обладать глава местной администрации, если он не обладает правом подписывать акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.
5. Глава местной администрации (муниципального образо-вания) имеет право «вето», т.е. право отклонить правовые ак-ты, принятые представительным органом местного самоуправ-ления.
Правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации (муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи дней после поступле-ния правового акта глава местной администрации (муници-пального образования) может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган по мотивам несоот-ветствия правового акта нормам действующего законодатель-ства или невозможности исполнения в силу недостаточной фи-нансовой или материальной обеспеченности.
Если после этого представительный орган местного само-управления повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации (муниципального образо-вания), большинством не менее чем 2/3 голосов от числа из-бранных депутатов представительного органа, он подлежит безусловному подписанию главой местной администрации (му-ниципального образования) в течение трех дней и опубликова-нию (обнародованию).
6. Порядок подготовки и подписания правовых актов мест-ной администрации устанавливается главой местной админи-страции в соответствии с законодательством. Порядок офици-ального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 117-121
.
Таким образом, правовой акт местного самоуправле-ния-- это официальный письменный акт, принятый непо-средственно населением муниципального образования либо органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий об-щеобязательные правила по предметам ведения местного са-моуправления в соответствии с российским законодательством и уставом муниципального образования.
Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов муниципаль-ных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих на конкретных террито-риях. Вместе с тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифици-ровать по следующим основаниям:
1) по нормативной природе различаются:
* нормативные правовые акты длительного действия, ад-ресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных об-разований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;
* правовые акты индивидуального содержания, адресо-ванные конкретному лицу или органу и рассчитанные на одно-кратное применение: ордер -- договор найма жилого помеще-ния в муниципальном жилищном фонде социального исполь-зования, распоряжение мэра города о выделении дополнитель-ных средств на ремонт объекта социально-культурного назна-чения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;
2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:
Ш решения, принятые непосредственно населением муни-ципального образования на местном референдуме: уставы му-ниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуж-даются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органа-ми местного самоуправления и вступают в силу после офици-ального опубликования (обнародования); граждан: решения о создании органов территориального обще-ственного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;
Ш решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования.
Ш правовые акты, принятые в порядке народной право-творческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры ор-ганов местного самоуправления и др.;
Ш правовые акты, принятые коллегиально представитель-ным органом местного самоуправления или выборным колле-гиальным органом территориального общественного само-управления: положения об органах территориального общест-венного самоуправления и др.;
Ш правовые акты, принятые на основе единоначалия: рас-поряжения и приказы главы муниципального образования (главы местной администрации) и др.;
Ш договоры, если хотя бы одна из сторон представляет ин-тересы соответствующего муниципального образования: дого-вор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа ме-стного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграни-чении компетенций и финансовых средств и др.;
3) по содержанию правовые акты местного самоуправ-ления можно сгруппировать в зависимости от предметов веде-ния местного самоуправления следующим образом:
* правовые акты по вопросам хозяйственной деятельно-сти;
* правовые акты по вопросам социальной политики;
* правовые акты по вопросам деятельности местного са-моуправления в культурной сфере;
* правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и др.
4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:
* правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);
* правовые акты, не требующие официального опублико-вания (обнародования), как правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные виды актов мест-ного самоуправления. Так, например, акты применения муни-ципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нару-шений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонару-шении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают пра-вильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.
В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест-ной администрацией. К актам представительного органа мест-ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо-люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми-нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.
Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления являются:
Устав муниципального образования -- основной нор-мативный правовой акт, определяющий статус муниципально-го образования; акт нормативно-учредительного характера.
В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници-пального образования; система местного самоуправления; ре-гулируются территориальная, финансово-экономическая и ор-ганизационная основы местного самоуправления, общий поря-док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных му-ниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются га-рантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного само-управления.
Регламент представительного органа местного са-моуправления -- правовой процессуальный акт, регулирую-щий общие принципы работы представительного органа мест-ного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмот-рения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.
Постановление -- нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, сво-боды и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием му-ниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. По-становления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего по-становление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распоря-дительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкрет-ных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки ис-полнения.
Как правило, только в виде постановлений могут изда-ваться акты представительного органа местного самоуправле-ния, которыми: (а) принимается или изменяется структура ор-ганизации местного самоуправления, образуется, реорганизу-ется структурное подразделение или орган местного само-управления; (б) вводится штраф или иное взыскание, устанав-ливается правило или положение, за нарушение которого на-лагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновля-ются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кре-дита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду соб-ственности, находящейся в ведении органов местного само-управления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых по-становлений.
Положение -- акт, систематизирующий нормы статутно-го (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принима-ются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также оп-ределяющие их взаимоотношения с другими органами, органи-зациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на мест-ном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муници-пальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности мест-ного сообщества, например, в области укрепления обществен-ного порядка.
Правила -- нормативно-правовой акт, детально регла-ментирующий порядок осуществления какого-либо вида дея-тельности.
Распоряжение -- акт ненормативного характера, изда-ваемый по оперативным вопросам; акт применения права.
Правовые акты резолютивного характера -- резо-люции, заявления, обращения -- акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.
Протокол -- документ коллективного органа, фиксирую-щий основные этапы его работы, перечень обсужденных во-просов, содержание выступлений и принятых решений.
Приказы и инструкции -- правовые акты оперативно-распорядительного характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.
Указание -- распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопро-сам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.
? ???????????? ? ???????????? ????????????????? ??????? ????????? ???????? ?? ??????? ????????? ???????????? ??????? ???????? ??????????????. ???, ?????????? ?????????? ????? ?? ??????????????? ?????????? ? ???????? ???????? ???????? ?????????? ? ?????? 25 ???????????? ?????? «?? ????? ????????? ???????? ??????????????», ??????? ????????? ?????? ???????? ?????????????? ????????????? ??????? ???????? ????? ?? ???????? ???????? ????????, ?????????? ?????????? ?? ???????? ????????? ? ???????? ????? ??????????????. ?????????? ???????????? ?????? ???? ?????????? ????????????. ??? ?? ?????? ???????????? ?????? ?????????? ? ????????? ?????? ? ??????????? ???? ???????? ?????????????? ?????? ?????? ?? ???????? ?????????????? ? ???????????? ????????? ????????? ? ??????? ?????? ??????????? ??????? «?? ????? ????????? ??????????? ???????? ?????????????? ? ?????????? ?????????» ?? 28.08.1995 ?.. ???????? ???????? ?????????????? ???????????????, ??? ???????? ?????? ??????? ??????? ?? ???????? ???????? ???????? (???????? ?????? ?????? ?????????????? ???????????) ????? ???? ???????????? ? ????? ?????????? ?? ??????????.
????? ???????? ?? ??????? ????????? ???????????? ??????? ? ??????????? ??? ???????? ?????????????? ?????? ???????????? ? ??????? ????????????? ???????????.
2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований
Муниципальное образование -- городское, сельское посе-ление, несколько поселений, объединенных общей территори-ей, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муници-пальным образованием понимается субъект муниципального права, население, проживающее в городском или сельском по-селении либо на иной территории.
В настоящее время в России сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдель-ные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсо-веты, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). По различ-ным типам территориальной организации местного само-управления применительно к субъектам РФ сложилось сле-дующее распределение: а) на уровне районов -- в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов -- в 37 субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов -- в 23 субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков -- в 5 субъектах; д) на уровне городских районов и округов -- в 2 субъектах; е) на уровне городов и сельских округов -- в 11 субъектах; ж) не оп-ределены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными об-разованиями -- в 5 субъектах.
В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Сара-товской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях -- административной единице, включающей несколько поселе-ний, объединенных общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных образований определены такие само-управляющиеся территории как отдельные поселки, села, де-ревни, части городов районного и республиканского подчине-ния.
Действующее законодательство регулирует вопросы, свя-занные с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы ре-шаются с учетом мнения населения соответствующей террито-рии представительным органом местного самоуправления го-рода самостоятельно, в соответствии с уставом города. Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответ-ствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референду-ма». Наряду с учетом мнения населения российское законода-тельство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и из-менения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных об-разований в Российской Федерации» внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на террито-рии России. С этой целью в орган исполнительной власти со-ответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование, представляются следующие документы:
1) рекомендация о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. (В случае несогласия заявителя с отка-зом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении муниципального образова-ния в Федеральный реестр основанием для регистрации явля-ется комплект документов, представляемый непосредственно заявителем и сопровождаемый мотивированным обосновани-ем);
2) копия заявления о внесении муниципального образова-ния в Федеральный реестр;
3) копия пояснительной записки с указанием наименова-ния муниципального образования, наименования администра-тивного центра муниципального образования (если муници-пальное образование включает в свой состав несколько поселе-ний), адреса, по которому располагается орган местного само-управления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет не-сколько поселений;
4) копии документов, содержащих сведения о наличии му-ниципальных образований, находящихся в границах муници-пального образования, представившего документы для внесе-ния в Федеральный реестр; сведения о нахождении муници-пального образования, представившего документы для внесе-ния в Федеральный реестр, в границах другого муниципально-го образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования);
5) копия решения о создании муниципального образова-ния или иного документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на соответствующей территории;
6) копия протокола избирательной комиссии о результатах выборов депутатов представительного органа местного само-управления либо выборных должностных лиц местного само-управления (если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа);
7) опубликованный устав муниципального образования.
Орган исполнительной власти в месячный срок рассмат-ривает представленные документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою рекомендацию, а также копии представленных документов в органы федеральной власти, ко-торые также в месячный срок либо оформляют и выдают соот-ветствующее свидетельство, либо в случае несоответствия представленных документов законодательству возвращают их.
Отказ может быть обжалован заявителем в судебном порядке. Аналогичный порядок установлен и для исключения муници-пального образования из Федерального реестра, констатирую-щего таким образом упразднение - муниципального образова-ния.
Федеральный реестр муниципальных образований в РФ ведется на бумажных и электронных носителях. Внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образова-ния на территории РФ. Внесение муниципального образования в Федеральный реестр осуществляется путем записи в книгу для ведения Федерального реестра данных, включающих: (1) наименование муниципального образования; (2) адрес административного центра муниципального образования; (3) перечень документов -- оснований для внесения в Феде-ральный реестр; (4) регистрационный номер; (5) дату регист-рации.
В книге для ведения Федерального реестра производится запись о внесении муниципального образования в Федераль-ный реестр и отметка об оформлении и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. Книга ведется по образцу Федерального реестра муниципаль-ных образований в РФ, утвержденного Постановлением Пра-вительства РФ от 23 мая 1998 г.
Изменения в Федеральный реестр вносятся в случаях:
а) изменения наименований муниципальных образований;
б) перенесения административных центров муниципальных образований; в) изменения адреса, по которому располагают-ся органы местного самоуправления; г) изменения состава по-селений, входящих в муниципальное образование. Для внесе-ния изменений в Федеральный реестр уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального об-разования представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ, устанавливающего порядок изме-нения наименований, объединения или преобразования му-ниципальных образований, а также заверенную копию соот-ветствующего решения, надлежащего в соответствии с зако-ном субъекта РФ и уставом муниципального образования ор-гана государственной власти или органа местного самоуправ-ления.
Регистратор в месячный срок со дня поступления докумен-тов в Министерство рассматривает их на соответствие требо-ваниям, установленным Положением о Федеральном реестре, и при отсутствии противоречий указанным требованиям:
1) производит запись о внесении изменений в соответст-вующей графе книги для ведения Федерального реестра;
2) вносит изменения в Книгу сведений о муниципальных образованиях;
3) сдает рассмотренные документы в архив Министерст-ва;
4) передает сведения, необходимые для внесения в элек-тронную копию книги для ведения Федерального реестра, ре-гистратору компьютерной сети;
5) готовит сопроводительные документы для направления извещения о внесении изменений в Федеральный реестр зая-вителю (в случае направления почтовой связью и обеспечива-ет их отправку либо передает оформленное надлежащим обра-зом извещение своему непосредственному руководителю для вручения уполномоченному представителю муниципального образования.
Исключение муниципального образования из Федерально-го реестра производится в случае его упразднения. Под уп-разднением муниципального образования не следует понимать упразднение права на местное самоуправление населения дан-ной территории. Причем, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. упразднение муниципального образования в обязательном порядке преду-сматривает либо проведение на соответствующей территории местного референдума, либо решение представительного орга-на местного самоуправления. Для исключения муниципально-го образования из Федерального реестра по заявлению органа, принявшего в соответствии с законом субъекта РФ решение об упразднении муниципального образования (либо уполномо-ченного представит еля населения -- в случае принятия реше-ния непосредственно населением), уполномоченный орган ис-полнительной власти субъекта РФ представляет комплект до-кументов, содержащий заявление об исключении муниципаль-ного образования из Федерального реестра, заверенную копию решения об упразднении муниципального образования, свиде-тельство о внесении муниципального образования в Федераль-ный реестр.
2.3. Характеристика Устава муниципального образования как основного правового акта местного самоуправления.
Устав муниципального образования -- один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно-стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор-мировали опыт создания подобных актов местного самоуправ-ления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, разли-чающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных доку-ментов, основанием для классификации которых является ха-рактер функций местного самоуправления:
1) устав общего типа -- разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;
2) классифицированный устав -- регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального об-разования;
3) устав необязательный -- предполагает, что органы ме-стного самоуправления имеют право менять формы деятельно-сти в зависимости от реальных обстоятельств;
4) уставы «местных правил» -- наиболее гибкий тип уста-ва, предоставляющий органам местного самоуправления наи-большую свободу в выборе форм деятельности.
Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель-ности местного самоуправления. Правовое значение устава му-ниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществ-ление местного самоуправления населением ладного муници-пального образования.
Устав муниципального образования, как правило, начина-ется с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, нахо-дят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образо-вания, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного са-моуправления или Декларации «О принципах местного само-управления в государствах-участниках Содружества». Пример-ный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Со-брание представителей муниципального образования (наиме-нование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и ме-стные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организа-ции и устройству на принципах демократии, добиваясь боль-шей эффективности в деятельности органов власти, обеспе-чения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все ос-новные причины, по которым был создан и принят устав муни-ципального образования.
Устав -- это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:
* Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту уста-ва, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руково-дствуется.
* Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного органов муниципального образования, на-именования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильно-сти в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.
* Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного са-моуправления, формирования органов местного самоуправле-ния и избрания либо назначения его должностных лиц, разре-шения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юри-дическими лицами.
* Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (де-путатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение допол-нительных доходов и т.д. Акмалова А.А. Муниципальное право России. - С. 100
Важной особенностью устава является его самодостаточ-ность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законода-тельные нормы, имеющие отношение к местному самоуправле-нию, а при необходимости цитировать и собственно статьи зако-нов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден за-ниматься поиском других нормативных актов.
Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере спо-собствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечи-вается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также по-ложений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия (Приложение 1).
2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преду-смотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:
1) граница и состав территории муниципального обра-зования;
2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча-стия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных орга-нов местного самоуправления, членов других выборных орга-нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу норма-тивных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле-ния;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов ме-стного самоуправления и выборных должностных лиц мест-ного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выбор-ных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного само-управления;
12) условия и порядок организации муниципальной служ-бы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользо-вания и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления; обу-словленные компактным проживанием на территории му-ниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исто-рических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного само-управления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления в соответствии с законами Российской Феде-рации и законами субъектов Российской Федерации.
Последнее положение говорит о том, что Федеральный за-кон оставил открытым перечень вопросов, которые может ре-гулировать устав муниципального образования. Каждое муни-ципальное образование в зависимости от особенностей органи-зации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Феде-ральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муници-пального образования разрабатывается муниципальным обра-зованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправ-ления или населением непосредственно.
В основном в муниципальной практике закрепляются сле-дующие варианты принятия уставов: (1) устав принимает-ся в результате местного референдума; (2) устав принимается представительным органом местного самоуправления боль-шинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.
Устав муниципального образования подлежит государст-венной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В соответствии с постановлением Президиума Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г., «государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу».
Рассмотрим пример из судебной практики:
«Болмасов, Давыдов, Трапезников обратились в суд с заявлением о признании недействительными: п.4 ст.6 Закона Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в части, устанавливающей, что устав муниципального образования вступает в силу после его регистрации, и п.1 ст.5 Закона Рязанской области от 25 января 1996 г. "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу.
При этом они ссылались на противоречие названных Законов области в данной части п.5 ст.8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и это обстоятельство не связывается с фактом регистрации устава.
Судебная коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда требования заявителей удовлетворила, признав указанные положения Законов Рязанской области не соответствующими названному Федеральному закону.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции отменила и вынесла новое решение об отказе заявителям в удовлетворении их требований.
Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене кассационного определения ввиду неправильного применения норм материального права.
Президиум Верховного Суда РФ 29 октября 1997 г. протест оставил без удовлетворения, указав следующее.
По мнению прокурора, установление законом субъекта Российской Федерации норм, связывающих вступление в силу уставов муниципальных образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит за пределы компетенции субъекта Российской Федерации и не согласуется с положением Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
С доводами протеста согласиться нельзя.
В силу ст.12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Установление же общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Исходя из названных конституционных положений, кассационная инстанция обоснованно указала на то, что в ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (пп.1, 16).
Согласно п.3 ст.8 данного Федерального закона устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, а в соответствии с п.5 того же Закона устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
При таких обстоятельствах нет оснований считать, как это утверждалось в протесте, что обжалуемые заявителями нормы, относящиеся к порядку регистрации уставов муниципальных образований и их вступлению в силу, приняты субъектом Российской Федерации с превышением его компетенции или вопреки названному Федеральному закону.
Логическое толкование упомянутых статей Федерального закона позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией соответствующего единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.
В этой связи суд второй инстанции указал на ошибочность подхода суда первой инстанции, рассматривавшего стадии принятия, регистрации и опубликования (обнародования) устава изолированно друг от друга.
Довод в протесте о том, что регистрация уставов муниципальных образований означает вмешательство органов государственной власти в осуществление полномочий местного самоуправления, необоснован, так как противоречит Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону.
Требование государственной регистрации уставов муниципальных образований относится к установлению общих принципов организации местного самоуправления, являющихся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому такая регистрация не может рассматриваться как участие органов государственной власти в осуществлении полномочий местного самоуправления, а, напротив, выступает необходимым условием деятельности местного самоуправления. В качестве гарантий соблюдения прав местного самоуправления на данной стадии выступают положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что основанием для отказа в регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации, а сам отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Таким образом, судом второй инстанции принято законное и обоснованное постановление» Постановлением Президиума Верховного суда РФ «Государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу» от 28 октября 1997 г. // БВСР 98-3.
.
Субъект РФ вправе определить конкретные ме-ханизмы регистрации устава муниципального образования.
Так Закон г. Москвы "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве" устанавливает следующее: «Устав представляется на государственную регистрацию Руководителем муниципального образования в течение 10 дней со дня его принятия муниципальным Собранием муниципального образования или дня официального опубликования результатов местного референдума о принятии устава.
Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава, является выданное уполномоченным органом свидетельство о государственной регистрации (Приложение 2). Решение о государственной регистрации устава принимается уполномоченным органом в 30-дневный срок со дня приема документов.
Государственная регистрация устава осуществляется путем внесения записи в Государственный реестр уставов муниципальных образований в г. Москве с указанием регистрационного номера и даты
регистрации.
Принятие уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации устава не является препятствием для повторного представления устава на государственную регистрацию после устранения
замечаний, указанных в решении уполномоченного органа. Плата за регистрацию уставов не взимается.
Устав должен быть официально опубликован в течение 10 дней после получения свидетельства о его государственной регистрации. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования.
Закон вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования». Закон г. Москвы "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве" от 29 октября 2003 г. N 65//"Тверская, 13" от 25 ноября 2003 г. N 142.
(Приложение2)
Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. От-каз в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
В качестве примера рассмотрим Определение Конституционного суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года N 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г.Стрекозова, судей Н.Т.Ведерникова, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, О.С.Хохряковой, с участием адвоката Д.М.Кирдяшкина - представителя Администрации Санкт-Петербурга как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Администрации Санкт-Петербурга о проверке конституционности указанных положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации эти нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителя стороны, заключения экспертов - доктора юридических наук А.Е.Постникова и кандидата юридических наук Л.А.Ревенко, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - В.В.Лазарева, от Совета Федерации И.Б.Власенко, от Верховного Суда Российской Федерации М.Н.Лаврентьеву, от Министерства юстиции Российской Федерации Т.Э.Шуберт, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.А.Белкина, от Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления А.А.Замотаева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно части первой статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" устав муниципального образования
регистрируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Другими положениями статьи 4, а также статьями 5 и 6, частью второй статьи 7 и статьей 9 установлены сроки и процедуры представления
устава, его рассмотрения и регистрации Законодательным Собранием, а также правила, касающиеся оформления регистрации и ведения реестра уставов.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Администрация Санкт-Петербурга утверждает, что этими положениями, определяющими полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по регистрации уставов муниципальных образований, нарушается закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку регистрация уставов, по мнению заявителя, относится к исполнительно-распорядительной деятельности, по своему характеру является административной функцией и должна осуществляться органами исполнительной власти. Кроме того, считает заявитель, наделение представительного органа правомочиями по регистрации устава не соответствует статьям 12 и 133 Конституции Российской Федерации, гарантирующим самостоятельность местного самоуправления и право на его судебную защиту.
2. Вопрос о порядке регистрации устава муниципального образования Конституцией Российской Федерации непосредственно не урегулирован. Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление порядка регистрации устава муниципального образования отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (пункт 16 статьи 5). Одновременно данный Федеральный закон определяет некоторые принципиальные положения, относящиеся к этому порядку, а именно: устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации; основанием для отказа в государственной регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации; отказ в государственной регистрации устава может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке (пункты 3 и 4 статьи 8). На основе и с соблюдением указанных положений законодатель субъекта Российской Федерации вправе определить конкретные механизмы и процедуры регистрации уставов муниципальных образований.
Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет), таким образом, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т. е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации, по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.
3. Согласно статье 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации и подпункту "б" пункта 1 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации в связи с запросом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации проверяет конституционность закона субъекта Российской Федерации, если этот закон издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Иные законы субъекта Российской Федерации, как следует из пункта 7 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации вправе проверять по таким запросам, если это предусмотрено заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" издан по вопросу, отнесенному Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга, утвержденным Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 года, Конституционному Суду Российской Федерации право проверять конституционность такого рода законов по обращениям органов государственной власти Санкт-Петербурга не предоставлено. Что касается соответствующих положений указанного Федерального закона, то они в запросе Администрации Санкт-Петербурга не оспариваются.
При таких обстоятельствах запрос о проверке конституционности положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" в силу части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть признан допустимым, а потому производство по настоящему делу в соответствии с пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
4. Проверка соответствия Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" относится к правомочиям Уставного суда Санкт-Петербурга как органа конституционного контроля, что следует из статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и предусмотрено статьями 50 и 51 Устава Санкт-Петербурга.
Другие суды при рассмотрении конкретных дел, связанных с отказом в регистрации уставов муниципальных образований, согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, вправе самостоятельно решать, руководствуясь статьей 120 (часть 2) в ее взаимосвязи со статьей 76 (части 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, какой закон подлежит применению в случаях противоречия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации. Статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации не исключают и право законодателя специально предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия законов субъектов Российской Федерации иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.
5. Заявитель полагает, что закрепленный оспариваемыми нормами порядок регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в значительной степени снижает эффективность установленного Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством механизма судебной защиты прав местного самоуправления, поскольку специфические особенности законодательного органа (его коллегиальный характер, особый статус депутатов) могут препятствовать исполнению решения суда о незаконности и необоснованности отказа в такой регистрации, чем, по мнению заявителя, нарушаются статьи 12 и 133 Конституции Российской Федерации, гарантирующие самостоятельность и право на судебную защиту местного самоуправления.
В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, а также пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность законов, изданных не только по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, - предметом проверки может быть и закон, изданный по вопросу, отнесенному к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Правом на обращение с такой жалобой обладают граждане и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
Однако, как следует из представленных материалов, заявитель фактически ставит вопрос не об имевших место, а о возможных нарушениях конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления в связи с порядком, установленным Законом Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга". Все уставы муниципальных образований Санкт-Петербурга зарегистрированы, и суды не рассматривали дела по спорам об отказе в их регистрации. Жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод оспариваемыми положениями названного Закона Санкт-Петербурга в Конституционный Суд Российской Федерации не поступали. Следовательно, проверка конституционности оспариваемых норм Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" в настоящем деле не может быть осуществлена Конституционным Судом Российской Федерации не только по запросу органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (статья 125, пункт "б" части 2, Конституции Российской Федерации), но и в процедуре, предусмотренной для рассмотрения дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (статья 125, часть 4, Конституции Российской Федерации).
В силу статей 10 и 118 Конституции Российской Федерации и в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" постановления судов обязательны для всех без исключения органов государственной власти и подлежат неукоснительному исполнению; их неисполнение влечет ответственность, предусмотренную федеральным законом. Поэтому судебное постановление, которым отказ в регистрации устава муниципального образования признан незаконным, должно быть обязательно исполнено независимо от того, какой орган государственной власти - законодательный или исполнительный принял решение об отказе. Коллегиальный характер законодательного органа и связанные с этим особенности принятия им решений не могут служить препятствием для исполнения судебного постановления о незаконности его решения и, следовательно, не могут служить основанием для оценки нормативного акта, в соответствии с которым такое решение принимается, как неконституционного.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43, статьей 68, частями первой и четвертой статьи 71, частями первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 85
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:
1. Прекратить производство по делу по запросу Администрации Санкт-Петербурга о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9
декабря 1997 года "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга", устанавливающих полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по регистрации уставов
муниципальных образований.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу является окончательным и обжалованию не подлежит.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской
Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Определение Конституционного
суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года N 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-
Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга". //Российская газета", N 109, от 09.06.99
Итак, Устав муниципального образования - это местный закон, по которому строится работа администрации, Собрания депутатов, общественных формирований, их взаимоотношения, права, обязанности и ответственность. Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель-ности местного самоуправления.
В данном документе чётко прописана компетенция представительного и исполнительного органов, что помогает в работе местной администрации. На территории муниципальных образований работают многочисленные партии: КПРФ, ЛДПР, НДР, Отечество, ДРП и пр.; большую активность проявляют общественные движения, профсоюзы, “Союз предпринимателей”, Совет ветеранов, Совет женщин и пр. Устав регламентирует права всех организаций, партий, движений.
Список литературы:
Нормативные акты:
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 // Народный депутат., 1993, №11
2. Закон г. Москвы "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве" от 29 октября 2003 г. N 65//"Тверская, 13" от 25 ноября 2003 г. N 142.
3. Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (извлечения) Одобрен правительством Москвы 29 января 2002 года, принят в первом чтении городской Думой 27 февраля 2002 года. // «Вестник Мэрии Москвы» № 7, февраль 2002 года, стр 58-68.
4. Конституция РФ 1993 г.
5. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 31 мая 1999 года N 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-
6. Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга". //Российская газета", N 109, от 09.06.99
7. Постановлением Президиума Верховного суда РФ «Государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу» от 28 октября 1997 г. // БВСР 98-3.
8. ??????????й ????? «?? ????? ????????? ??????????? ???????? ?????????????? ? ?????????? ?????????» от 12 августа 1995 года (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 N 38-ФЗ, от 26.11.96 N 141-ФЗ, от 17.03.97 N 55-ФЗ)
Литература:
1. Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-странных земских и общественных учреждений. - СПб., 1872. Т. 1.
2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996.
3. Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляю-щееся общество / Пер. с англ. - М., 1993.
4. Токвиль А. де. Демократия в Америке. - М., 1992.
5. Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994.
6. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федера-ции. --М., 1996.
7. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999.
8. Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002.
9. Нерсесяц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. - М., 1998.
10. Методология права. - М., 1981.
11. Тихомиров ЮЛ. Публичное право. - М., 1995.
12. Подготовка Свода законов: пора завершать начальную стадию// Журнал российского права.1998.№2.С.155.
13. Суханов Е.А. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. - М., 1998
14. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. - М., 1967.
15. Бабаев В.К. Нормы советского права. Проблемы теории. Под.ред.М.И.Байтина, В.К.Бабаева. - Саратов, 1987.
16. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1994
17. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ., 2000
18. Конституционное (государственное) право - М.: Юрид.лит., 1999
19. Шишкин С.И. Правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. - М., 1998
20. Шишкина Н.Э. Местное управление и самоуправление (практика зарубежных стран). - М., 1997
21. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2001
22. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. - 1997.
23. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид. лит., 1998
24. Устав Иркутской области. Научно-практический комментарий. - Иркутск.: Восточно-Сибирское издательство., 1995
25. Комментарий к Федеральному Закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Норма., 2002
26. Прохоров В.Т., Камо В.С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. // Советское государство и права. - 1992.,- № 7.
27. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра. //Журнал российского права. - № 8. - 1997. - С 10-24.
28. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права - № 6- 2000
"ПРИНЯТ"
Решением районного Собрания
Пресненского района г. Москвы
№ 21/7/99 РС от 27 декабря
2001г.
Глава Управы
Пресненского района
А.В. Краснов
ГЛАВА 1.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ « ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН г. МОСКВЫ»,
ЕГО СТАТУС, УСТАВ И ТЕРРИТОРИЯ
Статья 1.Статус муниципального образования « Пресненский район г. Москвы».
1. Муниципальное образование "Пресненский район г. Москвы" создано Решением районного Собрания Пресненского района г. Москвы № 21/7/99 РС от 27 декабря 2001г., является самостоятельным муниципальным образованием в составе г. Москвы Российской Федерации и не входит в другие муниципальные образования.
2. На территории Пресненского района г. Москвы осуществляется местное самоуправление в пол ном объёме, предусмотренном Конституцией РФ, федеральными законами, законами г. Москвы, настоящим Уставом.
3. Пресненский район г. Москвы имеет свой герб и иную символику, отражающую его социально-экономические, исторические, географические и иные особенности и традиции.
Описание герба Пресненского района г. Москвы и порядок использования его изображения определяется Положением «О гербе Пресненского района г. Москвы», принимаемым районным Собранием в установленном законом порядке.
4. Вопрос об изменении статуса Пресненского района г. Москвы как муниципального образования, в том числе при его объединении с другими муниципальными образованиями, реорганизации или упразднении, решается на местном референдуме в соответствии с действующими законами Российской Федерации и г. Москвы.
Статья 2.Устав муниципального образования «Пресненский район г. Москвы».
1. Устав муниципального образования «Пресненский район г. Москвы» (далее - Устав) является основным нормативно-правовым документом, определяющим правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления в муниципальном образовании «Пресненский район г. Москвы».
2. Правовую основу Устава составляют:
- Конституция Российской Федерации;
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации »;
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Закон г. Москвы « Устав города Москвы»;
- иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и г. Москвы, регламентирующие вопросы организации местного самоуправления.
3. Устав и вносимые в него изменения и дополнения принимаются районным Собранием Пресненского района г. Москвы:
4. Право внесения проекта Устава (проектов изменений и дополнений Устава) имеют:
- советники районного Собрания;
- органы местного самоуправления;
- глава Управы.
Вносимые проекты рассматриваются районным Собранием в срок не позднее 60 дней со дня их внесения.
5. Устав имеет прямое действие и высшую юридическую силу по отношению к другим нормативно-правовым актам органов местного самоуправления Пресненского района г. Москвы, которые не должны противоречить настоящему Уставу.
6. Настоящий Устав подлежит государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Граница Пресненского района проходит: по р. Москва, далее по осям Причального проезда 3-й и 2-й Магистральной улицам северо-западной границе и северной границам полосы отвода Смоленского направления МЖД, далее пересекая Смоленское направление МЖД на юго-восток (300 метров) до Грузинского пер., далее по осям: ул. Грузинский вал, 2-й Брестской и Б. Садовой ул., северо-восточной границе территории сада "Аквариум", юго-западной границе владения № 1 по Благовещенскому пер., осям: Благовещенского, Трехпрудного, Б. Палашевского, Сытинского пер. и Тверского бульвара, границам между владениями № 24 и 26 по Тверскому бульвару и владениями № 3 и 5 по Б. Гнездниковскому пер., осям: Б. Гнездниковского и Леонтьевского пер., границам между владениями № 18 и 20 по Леонтьевскому пер. и владениями № 17 и 19 по Вознесенскому пер., оси Вознесенского пер., границам между владениями № 22 и 20 по Вознесенскому пер. и владениями № 17 и 19 по Брюсову пер., далее, пересекая Брюсов пер., по границам между владениями № 6 и 8-10 по Брюсову пер. и владениями № 11 и 13 по Газетному пер., далее, пересекая Газетный пер., по границам между владениями № 12 и 14 по Газетному пер. и владениями № 5 и 7 по Никитскому пер., далее пересекая Никитский пер., по границе между владениями № 2 и 4 по Никитскому пер., юго-западным границам территорий гостиниц "Интурист" и "Националь", оси Моховой ул., южной и западной границам территории МГУ имени М.В. Ломоносова, границам между владениями № 2 и 4 по Романову пер., далее, пересекая Романов пер., по границам между владениями № 3 и 5 по Романову пер. и владениями № 4 и 6 по Б. Кисловскому пер., осям: Б. Кисловского, Н. Кисловского и Калашного пер., границам между владениями № 1 и 3 по Калашному пер., и владениями № 6 и 8а по Никитскому бульвару, далее, пересекая Никитский б-р, по границе между владениями № 7а и 7б по Никитскому б-ру, южной границе владения № 8 по Мерзляковскому пер., осям: Хлебного и Скатерного пер., Поварской ул., Новинского б-ра, Б. Девятинского пер. и Конюшковской ул. до р. Москвы.
2. Границы муниципального образования "Пресненский район г. Москвы" установлены в соответствии с исторически сложившимися границами Пресненского района г. Москвы как административно-территориальной единицы г. Москвы, существовавшей на момент создания муниципального образования, и утверждены Законом г. Москвы № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» от 05.07.1995г. (в ред. Законов от 16.07.97г.,9.09.98г., 12.07.99г.,12.04..2000г., 28.06.2000г.)
Карта-схема муниципального образования «Пресненский район г. Москвы» приведена в Приложении 1, являющимся неотъемлемой частью настоящего Устава.
ГЛАВА 2.
ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ « ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН Г. МОСКВЫ»
Статья 4.Местное самоуправление и формы его осуществления.
Местное самоуправление в границах муниципального образования «Пресненский район г. Москвы» осуществляется местным сообществом непосредственно (через референдумы, сходы, выборы, территориальное общественное самоуправление и другие формы прямого волеизъявления граждан), а также через создаваемые ими органы местного самоуправления.
Статья 5.Местное сообщество.
1. Членами местного сообщества являются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Пресненского района независимо от сроков проживания, места рождения, достигшие 18 лет и обладающие избирательным правом.
2. Местное сообщество является основным субъектом местного самоуправления. Оно является источником власти, собственником муниципального имущества и финансов на территории района.
3. Решения местного сообщества по вопросам местного значения, принятые им путём прямого волеизъявления на местном референдуме, имеют на территории муниципального образования высшую силу.
4. Права членов местного сообщества в осуществлении местного самоуправления обеспечиваются органами и должностными лицами местного самоуправления и гарантируются действующим законодательством.
Статья 6.Органы и должностные лица местного самоуправления.
1. Органы и должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией и полномочиями на решение вопросов местного значения в соответствии с действующим законодательством и настоящим уставом.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и г. Москвы.
3. Структура и принципы формирования органов местного самоуправления определяются представительным органом местного самоуправления, полномочно действующим от лица местного сообщества (если иное решение не принято непосредственно местным сообществом на местном референдуме) и закрепляются настоящим Уставом.
4. Органами местного самоуправления Пресненского района г. Москвы являются:
а) представительный орган - районное Собрание;
б) исполнительно-распорядительный органы - Управа района , администрация района.
5. Выборным должностным лицом местного самоуправления в муниципальном образовании «Пресненский район г. Москвы» является глава Управы Пресненского района г. Москвы» (далее - глава Управы).
6. Должностными лицами местного самоуправления, работающими по трудовому договору (контракту) являются:
а) руководители управлений, комитетов и отделов администрации;
б) иные должностные лица администрации.
ГЛАВА 3.
КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 7.Вопросы местного значения.
1. В ведении муниципального образования «Пресненский район г. Москвы» находятся вопросы местного (районного) значения.
К вопросам местного значения относятся:
- принятие и изменение настоящего устава, контроль за его соблюдением;
- обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
- комплексное социально-экономическое развитие Пресненского района г. Москвы;
- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- регулирование планировки и застройки территории района;
- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
- контроль за использованием земель на территории района;
- вопросы владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности, представление льгот по плате за землю, в порядке, установленном действующим законодательством;
- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения;
- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- благоустройство и озеленение территории района;
- организация утилизации и переработки бытовых отходов;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация и содержание муниципальных архивов;
- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
- создание условий для деятельности учреждений культуры в районе;
- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- организация и содержание муниципальной информационной службы;
- создание условий для деятельности средств массовой информации района;
- создание условий для организации зрелищных мероприятий;
- создание условий для развития физкультуры и спорта в районе;
- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
- участие в охране окружающей среды на территории района;
- обеспечение противопожарной безопасности в районе, организация муниципальной пожарной службы.
Пресненский район г. Москвы вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы не исключенные из ее ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Пресненский район г. Москвы способствует обеспечению жизнедеятельности города Москвы в целом и осуществлению городом функций столицы Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".
Органы местного самоуправления района самостоятельно ведут дела, находящиеся в ведении района, в пределах своей компетенции могут заключать договоры с государственными органами, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также с органами местного управления других районов города для решения вопросов, представляющих совместный интерес.
Статья 8.Материально - финансовые ресурсы района.
1. Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление Управе, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения района.
Статья 9.Землевладение и землепользование.
К вопросам местного значения в области земельных отношений относятся:
- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- установление с учетом требований действующего законодательства правил землепользования и застройки территории Пресненского района;
- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель.
Статья 10.Наделение органов и должностных лиц местного самоуправления от дельными государственными полномочиями.
1. Органы государственной власти Российской Федерации и г. Москвы могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочия ми с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств в установленном законом порядке.
ГЛАВА 4.
ФОРМЫ И ПОРЯДОК НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Статья 11. Формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении
- местный референдум;
- собрания и конференции жителей;
- муниципальные выборы;
- народная правотворческая инициатива;
- обращения и петиции граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
- изучение общественного мнения (консультативные опросы и иные способы выявления мнения граждан);
- территориальное общественное самоуправление;
- иные формы, не противоречащие Конституции и Законам Российской Федерации и г. Москвы.
Статья 12.Местный референдум.
1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум.
2. Решение о проведении местного референдума принимается районным Собранием.
3 .Инициатива проведения местного референдума может исходить от:
- членов местного сообщества;
- государственных и общественных органов;
- коллективов предприятий, учреждений, организаций, расположенных на террито-рии района;
- зарегистрированных в установленном законом порядке партий и общественных движений, действующих на территории района.
4. Право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении местного референдума принадлежит каждому члену или группе членов местного сообщества;
Сбор подписей организуют инициативные группы местного референдума, образуемые в соответствии с законодательством г. Москвы.
5. Местный референдум подлежит обязательному назначению, если инициатива его проведения исходит от:
1) не менее чем 5% членов местного сообщества;
2) не менее чем 2/3 советников районного Собрания от установленного числа.
6. На местный референдум не могут выноситься вопросы:
а) о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании, утверждении, о назначении либо даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности советников районного Собрания и должностных лиц администрации района;
г) о принятии или об изменении местного бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении муниципального образования.
7. После принятия решения о проведении местного референдума органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение по вопросам, вынесенным на референдум.
8. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, проживающие на территории, на которой проводится местный референдум, и обладающие избирательным правом.
9. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что это составляет не менее 25% от общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме.
10. Если решение по вопросу, вынесенному на местный референдум, не принято, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса можно обращаться не ранее чем через год.
11. Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее 7 дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день его опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.
12. Решение, принятое на местном референдуме, имеет обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории района, а также граждан.
13. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами и должностными лицами государственной власти или местного самоуправления.
Они могут быть отменены или изменены только местным референдумом либо обжалованы в судебном порядке в случае нарушения законности при проведении референдума.
14. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание правового акта, то орган местного самоуправления обязан в течение 30 дней после вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и принятия данного правового акта.
Статья 13.Собрания и конференции граждан ст. 24 ФЗ.
1.Собрания и конференции граждан местного сообщества проводятся для решения вопросов местного значения на части территории муниципального образования.
2. Порядок организации и проведения собраний и конференций устанавливаются законами г. Москвы.
3. Собрание (конференция) считается правомочным, если в нём приняло участие не менее половины членов местного сообщества территории, в пределах которой проводится собрание.
Статья 14.Муниципальные выборы ст. 23 ФЗ.
1. Выборы советников районного Собрания, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайнам голосовании и обеспечении установленных законом избирательных правах граждан.
2. Глава Управы Пресненского района г. Москвы избирается районным Собранием из своего состава в порядке, установленном действующим законодательством.
3. Порядок проведения муниципальных выборов определяется действующим законодательством.
4. Проведение муниципальных выборов гарантируется органами государственной власти Российской Федерации и г. Москвы.
5. Расходы избирательных комиссий на подготовку и проведение муниципальных выборов производятся за счет средств местного бюджета.
Статья 15.Правотворческая инициатива ст. 25 ФЗ № 154.
1. В соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом местное на селение Управы Пресненского района г. Москвы имеет право на правотворческую инициативу по вопросам местного значения.
2. Проекты правовых актов по вопросам местного значения вносятся их инициаторами в органы или должностным лицам местного самоуправления.
3. Проекты нормативных актов, переданные в органы или должностным лицам местного самоуправления в порядке народной правотворческой инициативы, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании районного Собрания с участием инициаторов предложения.
Решения по внесённым проектам правовых актов принимаются районным Собранием в срок не более 60 дней и подлежат обязательному опубликованию.
Статья 16.Обращение граждан в органы местного самоуправления ст. 26 ФЗ
1. Граждане имеют право на обращение в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны рассматривать данные обращения в порядке и в сроки, установленные законом г. Москвы.
2. Обращения граждан могут быть в виде предложений, заявлений, ходатайств и жалоб. Они могут быть индивидуальными или коллективными, устными или письменными.
3. Если вопрос, содержащийся в обращении, не относится к ведению органов и должностных лиц местного самоуправления, то они в 5-и дневный срок направляют его по подведомственности.
4. Запрещается переадресовывать жалобы на рассмотрение тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуются заявителем.
5. Запрещается разглашать сведения о частной жизни граждан, ставшие известными должностным лицам в связи с рассмотрением обращения граждан.
6. Обращения граждан могут быть оставлены без рассмотрения в следующих случаях:
а) аналогичное обращение того же лица (лиц) было ранее рассмотрено и отсутствуют основания для пересмотра принятого решения;
б) по вопросу, содержащемуся в обращении, имеется вступившее в законную силу решение суда;
в) обращение направлено лицом, которое решением суда признано недееспособным;
г) обращение является анонимным;
д) обращение содержит выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.
7. Неправомерный отказ в приёме или рассмотрении обращений граждан, нарушение сроков и порядка их рассмотрения, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, преследование граждан за критику, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина (без его согласия), а также другие нарушения законодательства об обращении граждан влекут за собой ответственность должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации и г Москвы.
Статья 17.Мирные массовые акции населения.
1. Граждане на территории Пресненского района г. Москвы имеют право на проведение мирных демонстраций, митингов, шествий, пикетирования и других массовых акций.
2. Порядок организации и проведения мирных массовых акций населения регламентируется действующим законодательством.
3. Организаторы массовых мирных акций обязаны за 10 дней уведомить об их проведении главу Управы, указав форму и цель проведения массовой акции, дату, время начала и окончания акции, место, атрибутику, маршрут следования и предполагаемое число участников, фамилии, имена, отчества и места жительства и работы (учёбы) организаторов акции, дату подачи заявления.
4. Глава Управы обязан в срок не позднее 5 дней до предполагаемого дня проведения массовой акции письменно уведомить её организаторов о своём решении (разрешении или мотивированном отказе).
5. Глава Управы вправе предложить обратившимся с заявлением иные время и место проведения массовой акций, а также по согласованию с организаторами изменить время, место (маршрут) и порядок проведения массовой акции в целях обеспечения общественного порядка, нормальной работы транспорта, государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций.
6. Глава Управы не даёт согласия на проведение массовой акции в случае её противоречия действующему законодательству.
7. Организаторы и участники массовых акций несут ответственность за соблюдение при их проведении общественного порядка и действующего законодательства.
2. Глава Управы в своей деятельности подотчётен местному сообществу и районному Собранию ( п. 5 ст. 16 ФЗ ).
Глава Управы ежегодно представляет районному Собранию:
а) отчёт о своей работе;
б) отчёт об исполнении бюджета истекшего года;
в) проект бюджета на новый год.
Статья 21.Полномочия главы Управы Пресненского района г. Москвы.
1. Глава Управы:
- обеспечивает на территории района реализацию единой общегородской социально-экономической политики;
- выполняет исполнительно - распорядительные, координирующие и контрольные функции непосредственно или через администрацию района и ее структурные подразделения;
- осуществляет правомочия Управы как юридического лица; - является распорядителем финансовых ресурсов района, открывает и закрывает счета Управы в банках;
- вправе без доверенности осуществлять функции заказчика и заключать соответствующие договоры, представлять район во всех организациях и учреждениях, судебных органах;
- обеспечивает работу районного Собрания в соответствии с правовыми актами города Москвы и решениями районного Собрания;
- входит в состав районного Собрания с правом решающего голоса;
- является председателем районного Собрания, председательствует на его заседаниях или поручает выполнять функции председательствующего заместителю председателя районного Собрания, а в его отсутствие - одному из советников;
- вправе выносить на рассмотрение районного Собрания проекты решений по вопросам, относящимся к компетенции Управы;
- руководит деятельностью администрации района.
2. Срок полномочий главы Управы - четыре года.
3. Глава Управы в пределах своих полномочий издает распоряжения.
4. Правовое регулирование трудовых отношений главы Управы осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы, устанавливающим требования, социальные гарантии и компенсации для государственных служащих государственной службы города Москвы (за исключением требований к стажу государственной (муниципальной) службы (работы).
Статья 22.Избрание главы Управы.
Глава Управы избирается районным Собранием тайным голосованием из своего состава. Порядок регистрации кандидата на должность главы Управы и избрания главы Управы определяется районным Собранием самостоятельно. Кандидатуру на должность главы Управы вправе предлагать советники районного Собрания и мэр Москвы.
Кандидатом на должность главы Управы может быть зарегистрирован советник районного Собрания, поддержанный не менее чем одной четвертью от установленного числа советников районного Собрания.
Кандидат на должность главы Управы считается избранным, если за него проголосовало более половины от установленного числа советников районного Собрания.
В случае если районное Собрание в течение месяца со дня досрочного прекращения полномочий главы Управы не избрало главу Управы, его обязанности временно исполняет первый заместитель главы Управы до избрания главы Управы районным Собранием.
Временно исполняющий обязанности главы Управы пользуется всеми правами главы Управы, за исключением права входить в состав районного Собрания с решающим голосом и права быть председателем районного Собрания.
Полномочия главы Управы начинаются в день его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы Управы или в день досрочного освобождения его от должности.
Статья 23.Досрочное освобождение главы Управы.
1. Досрочное освобождение главы Управы от должности осуществляется в следующих случаях:
1) отставки главы Управы.
Глава Управы подает в районное Собрание заявление об отставке, которое должно быть рассмотрено в течение недели со дня подачи в порядке, установленном регламентом Управы;
2) выражения недоверия главе Управы районным Собранием.
Вопрос о выражении недоверия главе Управы рассматривается районным Собранием в случае, если за это высказалось не менее половины советников от установленного состава районного Собрания.
Основанием для выражения недоверия главе Управы является:
- систематическое неисполнение либо нарушение главой Управы законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы, обязанностей, установленных указанными актами;
- виновные действия или бездействие главы Управы, приведшие к существенным отрицательным последствиям в экономической, социальной, экологической, культурной и других областях деятельности.
Внесение, рассмотрение и принятие решения районного Собрания о выражении недоверия главе Управы осуществляются в порядке, установленном настоящим Уставом и регламентом Управы.
При рассмотрении на заседании районного Собрания вопроса о выражении недоверия главе Управы председательствует и подписывает решение районного Собрания заместитель председателя районного Собрания.
Решение о выражении недоверия главе Управы принимается районным Собранием тайным голосованием не менее 2/3 голосов от установленного числа советников районного Собрания. В случае если решение о выражении недоверия главе Управы районным Собранием не принято, повторное внесение данного вопроса возможно не ранее чем через три месяца со дня голосования по данному вопросу;
3) невозможности дальнейшего исполнения главой Управы своих обязанностей по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.
В случае отсутствия главы Управы на рабочем месте по состоянию здоровья свыше четырех месяцев непрерывно, а также в соответствии с медицинским заключением о невозможности исполнения главой Управы своих обязанностей по состоянию здоровья, районное Собрание в двухнедельный срок, после получения соответствующего заявления главы Управы, либо медицинского заключения, рассматривает вопрос о прекращении полномочий главы Управы.
Внесение, рассмотрение и принятие решения районного Собрания по вопросу об освобождении главы Управы от должности по состоянию здоровья осуществляются в порядке, установленном настоящим Законом и регламентом Управы. Решение принимается районным Собранием простым большинством голосов;
4) отстранения от должности по основаниям и в порядке, установленным Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
5) в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством, в порядке, установленном регламентом Управы.
Дата принятия решения районного Собрания является датой освобождения главы Управы от должности.
При досрочном прекращении полномочий главы Управы до избрания нового главы Управы его полномочия исполняет первый заместитель главы Управы. В этом случае обязанности председателя районного Собрания выполняет заместитель председателя районного Собрания.
ГЛАВА 6.
РАЙОННОЕ СОБРАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Статья 24.Статус и порядок формирования районного Собрания.
Полномочия представительного органа населения в районе осуществляет районное Собрание. В состав районного Собрания входят советники районного Собрания и глава Управы.
Советник районного Собрания (далее - советник) избирается жителями района - гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в Москве, обладающими активным избирательным правом на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Советником может быть избран гражданин Российской Федерации - житель г. Москвы, постоянно проживающий не менее года на территории района в соответствии с установленными правилами регистрации граждан или имеющие постоянное место работы на территории района.
При этом одно лицо не может быть советником более чем одного районного Собрания.
Советник не имеет права быть должностным лицом администрации города, административного округа или района, за исключением случаев, когда он избран (назначен исполняющим обязанности) главой Управы.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Количество советников, избираемых в районное Собрание, определяется Московской городской Думой по представлению Московской городской избирательной комиссии с учетом численности избирателей района. При числе избирателей в районе до 50 тысяч избирается десять советников, при числе избирателей свыше 50 тысяч - один советник дополнительно от каждых полных или неполных десяти тысяч избирателей, но не более двадцати советников.
Порядок избрания советников устанавливается Законом г. Москвы.
Районное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа советников.
Срок полномочий советников - четыре года.
Районное Собрание для осуществления своих полномочий может образовывать постоянные и временные комиссии. В работе комиссий могут принимать участие жители района.
Председателем районного Собрания является глава Управы. В случае если глава Управы не избран, обязанности председателя районного Собрания выполняет заместитель председателя районного Собрания. Вести заседания районного Собрания по поручению председателя районного Собрания или его заместителя может один из советников.
В пределах своих полномочий районное Собрание принимает решения.
Статья 25. Полномочия районного Собрания.
К ведению районного Собрания относятся:
1) осуществление контроля за использованием материально-финансовых ресурсов района;
2) рассмотрение и утверждение бюджета района, отчета о его исполнении;
3) рассмотрение и утверждение годовой программы (плана) социально-экономического развития и застройки территории района, изменений в ней, отчета о ее исполнении;
4) утверждение границ территориальной общины; осуществление других функций, связанных с деятельностью территориальных общин и предусмотренных правовыми актами города Москвы;
5) избрание главы Управы;
6) избрание из числа советников заместителя председателя районного Собрания, порядок избрания которого определяется районным Собранием самостоятельно;
7) утверждение перечня комиссий и положений о комиссиях Управы, создаваемых на основе законодательства Российской Федерации и правовых актов города Москвы, а также представление рекомендаций по их составу;
8) осуществление контроля за деятельностью главы Управы и других должностных лиц администрации района, в том числе путем заслушивания отчетов и организации проверок; выражение недоверия главе Управы или должностному лицу администрации района в порядке, установленном правовыми актами города Москвы;
9) формирование территориальных и участковых избирательных комиссий, внесение предложений по формированию окружных избирательных комиссий;
10) формирование общего списка народных заседателей межмуниципального (районного) суда из числа кандидатур из общего списка избирателей района, представляемых главой Управы, а также группой советников районного Собрания численностью не менее одной трети от общего числа избранных членов районного Собрания;
11) принятие обращений к органам власти города, их должностным лицам, к населению района.
12) разработка и принятие устава внутригородского муниципального образования в порядке, установленном действующим законодательством.
Статья 26.Заседания районного Собрания.
Свои полномочия районное Собрание осуществляет на заседаниях, в которых принимают участие избранные в районное Собрание советники и глава Управы (далее - члены Собрания).
Районное Собрание собирается на первое заседание соответствующей территориальной избирательной комиссией не позднее чем через две недели после его избрания. Первое заседание районного Собрания открывает и ведет до избрания главы Управы старейший по возрасту советник.
На заседании председательствует глава Управы. В случае, если глава Управы отсутствует или рассматривается его отчет, либо вопрос о выражении ему недоверия, председательствует заместитель председателя районного Собрания.
Периодичность заседаний районного Собрания определяется его решениями, но не может быть реже одного раза в месяц, а в летний период - не реже одного раза в квартал. Внеочередное заседание районного Собрания может быть созвано главой Управы, Московской городской Думой, мэром Москвы, или по требованию большинства от общего числа членов Собрания. Под общим числом членов Собрания понимается число членов Собрания, сохранивших свои полномочия на текущий момент. Глава Управы обязан обеспечить условия, необходимые для подготовки и проведения заседаний районного Собрания.
Члены Собрания оповещаются о предстоящих заседаниях районного Собрания не позднее чем за неделю до дня его проведения. О внеочередных заседаниях члены Собрания оповещаются не позднее чем за один день. В эти же сроки членам Собрания предоставляется повестка дня, проекты решений и иные материалы к заседанию районного Собрания.
Районное Собрание на своем заседании правомочно принимать решения, если на заседании присутствует более половины от общего числа членов Собрания.
Решения принимаются большинством присутствующих на заседании членов Собрания и подписываются главой Управы. При несогласии с решением районного Собрания, проинформировав о своем несогласии членов Собрания, глава Управы вправе внести на повторное рассмотрение решение в течение месяца со дня его принятия. В том случае, если за решение в прежней редакции проголосует не менее двух третей от общего числа членов Собрания или в установленный срок решение не будет вынесено на повторное рассмотрение, глава Управы обязан подписать решение в прежней редакции. В отсутствие главы Управы по его поручению, а при отсутствии такого поручения - по решению районного Собрания принятое Собранием решение подписывается заместителем председателя районного Собрания.
В заседании районного Собрания могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Московской городской Думы и должностные лица Московской городской администрации.
Заседания районного Собрания проводятся открыто, за исключением случаев, когда районным Собранием принято решение о проведении закрытого заседания.
На заседании районного Собрания могут присутствовать и принимать участие в его работе по согласованию с главой Управы или советниками:
- должностные лица администрации района;
- помощники депутатов Московской городской Думы;
- представители органов территориального общественного самоуправления;
- представители общественных объединений;
- жители района;
- представители средств массовой информации.
На каждом заседании ведется протокол.
Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы районного Собрания устанавливаются регламентом Управы, принимаемым районным Собранием самостоятельно.
Решения и нормативно-правовые акты, принятые районным Собранием в рамках его компетенции, имеют юридическую силу и подлежат обязательному исполнению всеми гражданами и организациями (независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности), расположенными на территории района.
Решения районного Собрания подписываются главой Управы.
Решения Собрания вступают в законную силу с момента их подписания, если иное не определено самим решением. Решения Собрания, затрагивающие права и свободы граждан, вступают в силу после их официального опубликования.
Статья 27.Советники районного Собрания.
Статус советника устанавливается Уставом города Москвы и настоящим Уставом.
Советник имеет право:
1) принимать участие во всех заседаниях и совещаниях, проводимых Управой, в работе комиссий Управы, быть членом или руководителем комиссий и других органов Управы;
2) запрашивать и получать необходимую для выполнения своих полномочий информацию у главы Управы и других должностных лиц администрации района, знакомиться с распоряжениями главы Управы в день их оформления;
3) посещать при предъявлении удостоверения установленного образца предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории района, запрашивать и получать в установленном порядке у их руководителей информацию, необходимую для реализации своих полномочий;
4) создавать в порядке, установленном районным Собранием, рабочие группы с привлечением специалистов и населения для предварительной проработки вопросов, решение которых находится в ведении Управы;
5) проводить по поручению районного Собрания опросы населения района, использовать другие формы для выявления общественного мнения и информировать о результатах районное Собрание и должностных лиц Управы;
6) взаимодействовать с органами территориального общественного самоуправления, общественными объединениями;
7) информировать население о работе Управы, ее главы и должностных лиц администрации района, о своей деятельности.
Полномочия советников начинаются со дня их избрания и прекращаются с момента открытия первого заседания нового состава районного Собрания.
Избранным советникам вручаются удостоверения советника районного Собрания установленного образца.
Свои полномочия советник осуществляет как общественное и почетное поручение без отрыва от постоянного места работы. Как член районного Собрания советник получает денежную компенсацию в размере от двух минимальных размеров оплаты труда, но не более одной трети должностного оклада главы Управы. Компенсация выплачивается в зависимости от участия советника в заседаниях районного Собрания, а также выполнения других обязанностей, установленных настоящим Законом, регламентом Управы и решениями районного Собрания.
Затраты на компенсацию входят в смету расходов Управы.
Советнику гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления своих полномочий, защита прав, чести и достоинства.
Привлечение советника к уголовной ответственности производится с согласия прокурора административного округа города.
Советник осуществляет прием населения и ежегодно отчитывается о своей работе перед населением.
Советник вправе добровольно сложить свои полномочия.
Статья 28.Заместитель председателя районного Собрания.
Заместитель председателя районного Собрания:
- избирается из числа советников на районном Собрании в порядке, установленном районным Собранием;
- председательствует на заседаниях районного Собрания в случаях, установленных настоящим уставом;
- выполняет отдельные поручения районного Собрания и главы Управы.
Статья29.Досрочное избрание нового состава районного Собрания.
Досрочное избрание нового состава районного Собрания проводится:
1) 1) если решение об этом принято районным Собрание м;
2) 2) если решение об этом принято населением рай она в порядке, установленном действующим законодательством;
3) если постановление об этом принято Московской городской Думой;
4) если в результате добровольного сложения своих полномочий советниками или выбытия из состава районного Собрания по другим причинам общее число членов Собрания окажется меньше половины от установленного численного состава районного Собрания;
5) если в течение трех месяцев, не считая одного летнего месяца, не состоялось из-за отсутствия кворума ни одного заседания районного Собрания.
Досрочные выборы советников проводятся в трехмесячный срок с момента наступления одного из вышеперечисленных событий в соответствии с Законом города Москвы.
ГЛАВА 7.
АДМИНИСТРАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
« ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН».
Статья 30.Статус, структура и организация работы администрации Пресненского района г. Москвы.
1. Администрация муниципального образования "Пресненский район г. Москвы" (далее - администрация района) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Пресненского района г. Москвы.
2. Структура и штатная численность администрации района определяется главой Управы самостоятельно в пределах финансирования, предусмотренного бюджетом района, и в соответствии с порядком организации муниципальной службы.
3. Администрация района состоит из заместителей главы Управы и руководителей структурных подразделений администрации, назначаемых главой Управы самостоятельно. Глава Управы руководит деятельностью администрации района на принципах единоначалия.
4. Обязанности и полномочия должностных лиц администрации определяются их должностными инструкциями и положениями о структурных подразделениях администрации.
Статья 31.Комиссии Управы.
Глава Управы на основании рекомендаций районного Собрания образует комиссии Управы по делам несовершеннолетних, административную, межведомственную, жилищную, конкурсную по нежилым помещениям, наблюдательную, координационный совет по информированию населения и оказанию содействия средствам массовой информации, гаражно-стояночную, по мелкорозничной торговле, по защите прав детей, попечительский совет и другие комиссии в соответствии с правовыми актами города Москвы, распоряжениями и решениями, принятыми главой Управы и районным Собранием.
В пределах, установленных законодательством Российской Федерации и правовыми актами города Москвы, комиссии Управы выполняют распорядительные и иные функции Управы в соответствии с положениями о комиссиях, утвержденными районным Собранием.
Статья 32.Муниципальная служба ст. 21 ФЗ.
1. Муниципальными служащими являются лица, работающие на постоянной основе на должностях в органах местною самоуправления.
2. Статус муниципальных служащих, требования к должностям, условия работы и оплаты труда, социальные гарантии и другие вопросы прохождения муниципальной службы регламентируются действующим законодательством и Положением «О порядке прохождения муниципальной службы», утверждаемым районным Собранием.
ГЛАВА 8.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 33.Муниципальная собственность.
1. В муниципальной собственности находятся:
- Средства местного бюджета, внебюджетные и валютные фонды;
- Имущество органов местного самоуправления;
2. В муниципальной собственности могут находиться:
- земля и иные природные ресурсы;
- жилищный и нежилой фонд;
- объекты инженерной инфраструктуры, дороги местного значения;
- учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, бюро технической инвентаризации и обмена жилой площади;
- унитарные муниципальные предприятия;
- банки и другие финансово-кредитные организации;
- ценные бумаги;
- памятники истории и культуры местного значения;
- другое движимое и недвижимое имущество.
3. Муниципальная собственность формируется:
а). путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные и валютные фонды;
6) при разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность г. Москвы и муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;
в) при невыдаче объектов федеральной собственности и объектов государственной собственности г. Москвы в муниципальную собственность;
г) при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах муниципального образования учреждается другое муниципальное или территориальное образование;
д) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в порядке, установленном действующим законодательством;
ж) путём приобретения имущества в результате гражданско-правовых сделок;
з) путём получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;
и) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.
4. Муниципальная собственность является достоянием местного сообщества, которое осуществляет свои права собственника непосредственно (путём прямого волеизъявления на референдуме) или через органы и должностных лиц местного самоуправления.
5. От имени местного сообщества управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления в порядке, определяемом районным Собранием в соответствии с действующим законодательством.
6. Муниципальная собственность может являться предметом всех видов деятельности и имущественно-правовых сделок, предусмотренных законом.
7. На базе муниципальной собственности могут быть созданы муниципальные унитарные предприятия и учреждения в порядке, определяемом районным Собранием.
8. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, составляют казну муниципального образования.
9 Приватизацию муниципального имущества осуществляет уполномоченный районным Собранием исполнительный орган в порядке и на условиях, определяемых районным Собранием. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объёме.
10. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут устанавливать условия использования земель в границах Пресненского района г. Москвы.
11.Администрация района ведёт реестр муниципальной собственности в порядке, установленном районным Собранием.
12. Право муниципальной собственности прекращается:
а). В случае гибели :или уничтожения имущества.
б) при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации и в порядке разграничения муниципальной собственности;
в) путём обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном действующим законодательством или договором;
г) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.
13. Муниципальная собственность признаётся и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Статья 34.Финансовые средства района. Местный бюджет.
1. Финансовые средства района состоят из средств местного бюджета, средств внебюджетных и валютных фондов, кредитных и иных финансовых ресурсов.
2. Органы местного самоуправления района самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет в соответствии с действующим законодательством.
3. В доходной и расходной частях местного бюджета раздельно предусматриваются средства, предназначенные для финансирования решения вопросов местного значения, и средства на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти.
4. Составной частью местного бюджета могут являться сметы доходов и расходов от дельных территориальных образований в соответствии с законами Российской Федерации и г. Москвы в порядке, определяемом районным Собранием.
5. Доходная часть местного бюджета формируется из следующих источников:
- местных налогов, сборов, штрафов и иных платежей;
- отчислений от федеральных и областных налогов в пределах установленных нормативов;
- поступлений от приватизации имущества;
- платежей от сдачи в аренду муниципальных земель и имущества;
- дотаций, субвенций и трансфертных платежей;
- доходов от принадлежащих району акций и других ценных бумаг; паев в хозяйствующих субъектах; процентных платежей за предоставление денежных займов, местных лотерей;
- отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий;
- финансовых средств, переданных органами государственной власти органам местного самоуправления района для осуществления ими отдельных государственных полномочий;
- платы за пользование природными ресурсами района в соответствии с действующим законодательством;
- иных налоговых и неналоговых доходов.
6. Не допускается изъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, сумм превышения доходов над расходами, а также сумм экономии по расходам бюджетов.
Превышение доходов над расходами по результатам отчётного года не может служить основанием для снижения нормативов отчисления в местный бюджет от федеральных и областных налогов и сборов на следующий финансовый год.
7. Решения районного Собрания об утверждении местного бюджета и отчёта о его исполнении публикуются в средствах массовой информации в 10 дневный срок с момента принятия данных решений.
8. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или г. Москвы, компенсируется органами, принявшими эти решения.
Статья 35.Местные налоги и сборы.
1. В целях обеспечения доходной части местного бюджета районное Собрание вправе устанавливать местные налоги и сборы в соответствий с действующим законодательством.
2. В решениях районного Собрания о введении местных налогов и сборов определяются дата введения налога или сбора, срок его действия, перечень плательщиков налога или сбора, ставки налогообложения, льготы по налогообложению и другие условия введения налога или сбора.
Статья 36.Обеспечение минимального бюджета района.
1.Органы государственной власти г. Москвы в соответствии с законом обеспечивают минимальный местный бюджет путём закрепления на долговременной основе доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов муниципального образования.
2. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами г. Москвы на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
3. Минимальный бюджет района должен обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством.
4. Процесс формирования и исполнения бюджета района и бюджета г. Москвы составляет единый комплекс согласованных мероприятий, сроки и порядок осуществления которых регламентируются законами г. Москвы.
5. При нарушении органами государственной власти г. Москвы сроков предоставления показателей бюджетного регулирования районное Собрание вправе своим решением утвердить нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на уровне предыдущего года для составления проекта бюджета района.
Статья 37.Взаимодействие органов местного самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями на территории района.
1.Органы местного самоуправления координируют участие предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности в комплексном социально-экономическом развитии района.
2. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют регулирование тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей, получают отчёты об их деятельности.
3. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями муниципальных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
4. Отношения между органами местного самоуправления и предприятиями, учреждения ми и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на до говорной основе.
5. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиками на выполнение работ по решению вопросов местного значения с использованием предусмотренных на эти цели собственных материальных и финансовых средств в порядке, определяемом районным Собранием.
Статья 38.Внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе в установленном законом порядке осуществлять внешнеэкономическую деятельность в интересах местного сообщества.
ГЛАВА 9.
ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 39.Запрет на ограничение прав местного самоуправления.
1. Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами г. Москвы, запрещается.
2. Должностные лица, виновные в ограничении прав местного самоуправления, несут ответственность в соответствии с законом.
Статья 40.Обязательность исполнения решении и нормативных актов местного самоуправления.
1. Решения и нормативные акты, принятые местным сообществом (путем прямого воле изъявления), органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательны для исполнения на территории района всеми физически ми и юридическими лицами.
2. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
3. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений местного сообщества, органов и должностных лиц местного самоуправления влечёт ответственность в соответствии с законом.
Статья 41.Гарантии прав местного самоуправления во взаимоотношениях
с государственными органами и иными организациями.
1. Вмешательство государственных органов и должностных лиц в компетенцию местного самоуправления, создание ими органов или назначение (увольнение) должностных лиц местного самоуправления не допускается.
2. Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в адрес государственных органов и должностных лиц, а также в адрес организаций, учреждений и предприятий (независимо от их формы собственности и ведомственной принадлежности) подлежат обязательному рассмотрению в установленные законом сроки.
3. Члены местного сообщества, а также органы и должностные лица местного само управления вправе обращаться в суд в случае ущемления их законных прав или создания препятствий в осуществлении ими своих полномочий.
ГЛАВА 10.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 42.Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
1. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:
- местным сообществом;
- государством;
- юридическими и физическими лицами.
2. Формы ответственности и порядок привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются действующим законодательством и настоящим Уставом.
Статья 43.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом.
1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом наступает в результате утраты ими доверия местного сообщества.
2. Недоверие местного сообщества может быть выражено главе Управы или советнику районного Собрания в порядке, установленном действующим законодательством.
Статья 44.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
1. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством за:
а) соблюдение Конституции и законов Российской Федерации;
б) соблюдение Устава и законов г. Москвы;
в) соблюдение Устава Управы Пресненского района г. Москвы;
г) исполнение переданных им государственных полномочий (в той мере, в какой эти полномочия обеспечены переданными на их исполнение материальными и финансовыми ресурсами).
2. Порядок привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного само управления органами государственной власти определяется действующим законодательством.
Статья 45.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.
1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в следующих случаях:
а) при ущемлении прав и законных интересов физических и юридических лиц в результате незаконных действий или бездействия органов и должностных лиц местного само управления;
б) при невыполнении органами и должностными лицами своих договорных и иных обязательств перед физическими и юридическими лицами;
в) в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.
2. Вопрос о признании неправомерными действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления в отношении физических и юридических лиц, а также о форме и мере их ответственности решается в судебном порядке.
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 46.Порядок принятия и вступления в силу настоящего Устава.
1. Устав муниципального образования «Управа Пресненского района г. Москвы» принимается решением районного Собрания.
2. Принятый районным Собранием Устав в 3-х дневный срок направляется на государственную регистрацию в регистрирующий орган. Зарегистрированный Устав подлежит опубликованию в районных средствах массовой информации.
3. Устав вступает в силу с момента его государственной регистрации и официального опубликования.
4. Вносимые в устав изменения и дополнения принимаются и регистрируются в том же порядке.
Статья 47.Пределы применения ранее принятых нормативно-правовых актов.
1. Нормативно-правовые акты и решения органов и должностных лиц местного само управления Управы Пресненского района г. Москвы, принятые до вступления в силу настоящего Устава, действуют в части, не противоречащей ему.
2. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в срок не более трёх месяцев привести в соответствие с настоящим Уставом все ранее принятые нормативно-правовые акты.
Герб Москвы
ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
----------------------------------------------------------------------
(наименование уполномоченного органа)
N --------
В соответствии с Законом города Москвы от "--" ------- N --- "О
порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований
в городе Москве" Устав (изменения и (или) дополнения в устав, новая
редакция устава) муниципального образования ---------
----------------------------------------------------------------------
(наименование муниципального образования)
зарегистрирован уполномоченным органом Правительства Москвы "----"
---------- ----- года.
Руководитель уполномоченного органа --------- И.О.Ф. руководителя
(подпись)
(печать)
| ! | Как писать дипломную работу Инструкция и советы по написанию качественной дипломной работы. |
| ! | Структура дипломной работы Сколько глав должно быть в работе, что должен содержать каждый из разделов. |
| ! | Оформление дипломных работ Требования к оформлению дипломных работ по ГОСТ. Основные методические указания. |
| ! | Источники для написания Что можно использовать в качестве источника для дипломной работы, а от чего лучше отказаться. |
| ! | Скачивание бесплатных работ Подводные камни и проблемы возникающие при сдаче бесплатно скачанной и не переработанной работы. |
| ! | Особенности дипломных проектов Чем отличается дипломный проект от дипломной работы. Описание особенностей. |
| → | по экономике Для студентов экономических специальностей. |
| → | по праву Для студентов юридических специальностей. |
| → | по педагогике Для студентов педагогических специальностей. |
| → | по психологии Для студентов специальностей связанных с психологией. |
| → | технических дипломов Для студентов технических специальностей. |
| → | выпускная работа бакалавра Требование к выпускной работе бакалавра. Как правило сдается на 4 курсе института. |
| → | магистерская диссертация Требования к магистерским диссертациям. Как правило сдается на 5,6 курсе обучения. |
| Дипломная работа | Формирование устных вычислительных навыков пятиклассников при изучении темы "Десятичные дроби" |
| Дипломная работа | Технологии работы социального педагога с многодетной семьей |
| Дипломная работа | Человеко-машинный интерфейс, разработка эргономичного интерфейса |
| Дипломная работа | Организация туристско-экскурсионной деятельности на т/к "Русский стиль" Солонешенского района Алтайского края |
| Дипломная работа | Разработка мероприятий по повышению эффективности коммерческой деятельности предприятия |
| Дипломная работа | Совершенствование системы аттестации персонала предприятия на примере офиса продаж ОАО "МТС" |
| Дипломная работа | Разработка системы менеджмента качества на предприятии |
| Дипломная работа | Организация учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства |
| Дипломная работа | ЭКСПРЕСС-АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ООО «АКТ «ФАРТОВ» |
| Дипломная работа | Психическая коммуникация |