В начале 20 века в результате революционных событий под влиянием факторов идеологического, политического, национального, географического характера, произошло радикальное изменение территориального устройства Российского государства, были основаны автономные образования как субъекты федерации, построенные на национальной автономии. Их правовой статус нашел свое закрепление в Конституции РСФСР 1978 года. Последующие изменения территориального устройства России были закреплены в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 годов.
Значительное изменение конституционно-правовой природы автономных образований связано с реформированием экономической и политической систем Российского государства и становление некоторых институтов демократии на рубеже 80-х, 90-х годов, что привело к изменению правового положения национально-территориальных и административно-территориальных образований в России.
Федеративный Договор от 31 марта 1992 года, а в последующем и Конституция Российской Федерации, учредили федеративные отношения, равноправными субъектами которых стали республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Особое положение среди них заняли республики в составе Российской Федерации, чей правовой статус был определен Конституцией Российской Федерации 1993 года как государств в составе Российской Федерации (ч.2.ст.5.).
Несмотря на то, что сегодня многими учеными ведется активная исследовательская работа в области федеративных отношений в России и, в частности, исследование вопросов о статусе субъектов Российской Федерации, динамично развивающиеся новые федеративные отношения требует глубокого их переосмысления и анализа с целью выработки новых подходов для решения возникающих проблем. Это осуществляется известными российскими конституционалистами, такими как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, Н.А. Михалева, В.В. Невинский, И.А.Умнова. Эту тематику затрагивали в своих работах Н.В. Варламова, Д.Л. Златопольский, В.Г. Ермаков, В.В. Иванов, О.Е. Кутафин, Д.А. Керимов, В.О. Лучин, М.А. Митюков, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев. Представляются актуальными и интересными работы А.В. Безрукова, С.В. Вавилова, Г.В. Дегтева, М.С. Джунусова, Д.А. Ивайловского, Т.С. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.Н. Кима, Д.Н. Миронова, И.Ш. Муксинова, А.С. Пиголкина, В.К. Самигуллина, С.С. Собянина, О.В. Хышиктуева, С.М. Шахрая, В.И. Чистякова, Э.С. Юсубова.
Защищена докторская диссертацияВ.К. Самигуллина на тему “Конституционное развитие Башкирии” (М., 1998 г.). Нынешний директор Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия Э.С. Юсубов защитил кандидатскую диссертацию на тему “Республика - субъект Российской Федерации” (ТГУ, 1997 г.). На тему “Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и пути его совершенствования на современном этапе” защитил кандидатскую диссертацию в 2001 году Д.А. Ивайловский. Защищены и готовятся другие работы по правовому статусу республик в составе России.
В предлагаемой работе исследуются история формирования конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации, на примере Республики Алтай в сравнении с правовым положением других субъектов в составе Российской Федерации. Также рассматриваются юридические особенности федеративных отношений, имеющееся между Российской Федерацией и ее субъектами; взаимоотношения, складывающиеся между самими субъектами России; некоторые конституционно-правовые признаки республик в составе Российской Федерации - все это на примере Республики Алтай.
Целью исследования настоящей работы является выделение причин и условий становления и развития конституционно-правового статуса Республики Алтай как субъекта Российской Федерации, определение современного положения Республики Алтай в системе федеративных отношений с привлечением общетеоретических, историко-правовых и сравнительно-правовых изысканий.
Соответственно основной цели выдвигается ряд конкретных задач:
- анализ правовых, экономических, социально-политических условий и предпосылок становления правового статуса Горного Алтая;
- выявление основных черт правового статуса Горно-Алтайской автономной области в Советский период, его развитие;
- установление основных тенденций реформирования правового статуса Горно-Алтайской автономной области на рубеже 80-х, 90-х годов;
- исследование современного правового статуса Республики Алтай в составе Российской Федерации;
- анализ развития законодательства в регионах России, в том числе на примере Республики Алтай, исследование проблемы соответствия регионального законодательства федеральному законодательству.
- выработка подходов и дача рекомендаций по разрешению наиболее проблемных вопросов в сфере конституционно-правового статуса Республики Алтай, а также обоснование необходимости укрепления и повышения статуса Республики Алтай.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке многих важных понятий, на которые существуют самые различные взгляды и подходы: конституционно-правовой статус, правовое положение субъекта Российской Федерации, государство, законодательство субъекта, суверенитет. Содержащиеся в исследовании выводы представляют собой определенный вклад в изучение государственного устройства как важного раздела конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что, предлагаемые в нем отдельные выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов России, в частности, органов государственной власти (Государственным Собранием - Эл Курултай РА, Правительством РА) Республики Алтай.
Ряд изложенных выводов могут представлять интерес в рамках правоприменительной и политической деятельности на уровне как общероссийском, так, и региональном.
Работа включает в себя введение, две главы, которые делятся на параграфы, заключение, список использованных источников и литературы.
В вводной части работы обосновывается актуальность выбранной темы, практическая реализация научных рекомендаций по укреплению правового статуса Республики Алтай, определяются цели и задачи исследования.
Первая глава посвящена рассмотрению вопроса о социально-политических и правовых предпосылках образования Горно-Алтайской автономной области (начало 20-х годов.). Кроме этого вопроса исследуется вопрос о правовом положении Горно-Алтайской автономной области, этапы развития конституционно-правового статуса Горно-Алтайской автономной области в рамках конституционного развития России. (Конституции РСФСР и СССР с 1918 по 1978 годов.). В указанной главе уделено внимание вопросам децентрализации государственной власти в РСФСР в конце 80-х начале 90-х годов, становлению новых федеративных отношений в России.
Во второй главе “Республика Алтай - субъект Российской Федерации” рассматривается вопрос о преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Республику Алтай; дается характеристика и анализ конституционно-правовых признаков Республики Алтай как субъекта Российской Федерации; исследуются вопросы о разграничении предметов ведения и полномочий как ядра правового статуса Республики Алтай, а также даются рекомендации по разрешению некоторых сложных вопросов, возникающих в конституционном процессе в Республике Алтай.
В заключении подводятся итоги рассмотренного, делается вывод по основным проблемам, а также излагаются рекомендации по укреплению и совершенствованию правового статуса Республики Алтай.
1. ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ.
1.1. ОБРАЗОВАНИЕ ГОРНО-АЛТАЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ.
Истоки конституционно-правового образования Горно-Алтайской автономной области связаны с периодом Октябрьской революции 1917 года.
Накануне Февральской революции административная структура России была сложной: 74 губернии, 20 областей, 2 округа, 9 градоначальств, 8 генерал - губернаторов См.: Сенцов А.А. Национально-государственное устройство России накануне Октября 1917 года // Советское государство и право. - 1990. - № 11, с. 120..
Известную роль в развитии национальной автономии сыграли идеи теоретических разработок известных основоположников научного социализма К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина. Так, некоторые положения В.И.Ленина об отношении к федерализму были сформулированы им еще до Октябрьской революции 1917 года. В то время он пытался теоретически обосновать и соединить два принципа - сохранения единства унитарной России и право наций на самоопределение. Однако, он, в то же время отрицал в России существование такой формы государственного устройства как федерация. С федерацией он связывал раздробленность государства, что, по его мнению, противоречит интересам единства классовых сил пролетариата в борьбе за социализмСм.: Ленин В.Н. Критические замечания по национальному вопросу // Полн. Соб. Соч.т.24.с.124-146.. Однако впоследствии, под влиянием событий, связанных с Октябрьской революцией 1917 года, В.И.Ленин приходит к выводу о необходимости федерации. Эволюция взглядов В.И.Ленина на федерацию как возможную форму устройства России связана с изменением конкретных исторических обстоятельств. Среди них особо выделяется усиление национальных движений и центробежные тенденции на окраинах России. Вопрос объединения оставался открытым: будет ли Россия федерацией автономных образований или в ее составе объединятся национальные советские союзные республики. В науке советского государственного права по этой проблеме было несколько мнений. Так, Д.Л. Златопольский исходил из того, что РСФСР с момента своего учреждения строилась как федерация основанная на автономии. Другие, считали, что в состав РСФСР первоначально должны были входить суверенные республики и автономные образования. Третьи считают, что, провозглашая Федерацию, советская власть оставила вопрос о форме и субъектном составе РСФСР открытым Чистяков Д.И. Становление Российской Федерации. М., 1966. С.80.
. Высказывалось мнение и том, что Конституция РСФСР 1918 года “законодательно завершила переход от плана создания союзного государства к плану построения федерации на основе автономии” Митюков М.А. Первая Советская Конституция 1918 года и становление законодательства об автономных областях. //Советское конституционное законодательство и вопросы государственного управления. Томск,1980.- с.86.. Однако, если провести анализ политических документов партии большевиков и Конституции РСФСР 1918 года, то они дают основания утверждать, что РСФСР предполагалось как союзное государство, не связанное с автономными образованиями. Её субъектами должны были стать суверенные национальные республики Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР. // Правоведение. 1960. №1. С.22-30..
С приходом советской власти в Сибири возникли предпосылки создания таких форм национальной государственности, соответствующих национальным интересам.
Вопрос о самоопределении Горного Алтая начал решаться на уровне губернии. 07 мая 1917 г. на Томском Народном Собрании было определено, предоставить инородцам Алтая в силу их особой культуры, быта и уклада жизни, в силу совершенно особых географических, этнографических и почвенных условий тех местностей, которые они населяют, полную возможность самоопределения и создавать свое самоуправление См.: Отчет Алтайской Горной Думы. Протокол Учредительного Горно-Алтайского Краевого съезда инородческих и крестьянских депутатов, стр. 6.// Из материалов представленных сектором систематизации законодательства ГС_ЭК РА; ЦХАФ АК. Ф. 1 О.П. 239.п. 1 Д. 37 Л. 1-6. Типографская копия.
.
Официально о самоопределении Горного Алтая было заявлено на Съезде представителей инородческих волостей Горного Алтая, который проходил 1-6 июля 1917 г. в г. Бийске См.: Курский . Заря новой жизни Горного Алтая. // Газета “Жизнь Алтая”, № 147, от 11 июля 1917 г.. По вопросу по самоуправлению съезд постановил “обратиться в надлежащие инстанции о признании самоопределения в самостоятельную земскую единицу, а пока не переходное время организовать свой собственный исполнительный орган, назвав его Алтайской Горной Думой” См.: Отчет Алтайской Горной Думы. Протокол Учредительного Горно-Алтайского Краевого съезда инородческих и крестьянских депутатов, стр. 6.// Из материалов представленных сектором систематизации законодательства ГС_ЭК РА; ЦХАФ АК. Ф. 1 О.П. 239.п. 1 Д. 37 Л. 1-6. Типографская копия.
. Политическая программа Думы основывалась на идеях сибирского областничества и эсеров См.: Чеботарева В.Г. Наркомнац РСФСР: свет и тени национальной политики. 1917 - 1924 гг. М., 2003, с. 235..
Один из активных политических деятелей того времени, сподвижник областничества В.И. Анучин, высказывал, в связи с проводимыми мероприятиями по самоопределению свои мысли. Он утверждал, что Алтай должен быть самостоятельным штатом с присоединением к нему минусинцев и Урянхая См.: Мамет Л.П. Ойротия. Горно-Алтайск.- 1994. - с. 69.. Член Сибирского национального совета Г.М. Токмашев придерживался аналогичных позиций См.: Мамет Л.П. Ойротия. Горно-Алтайск. - 1994. - с. 68.. Необходимо отметить, что вопрос о выделении Горного Алтая в самостоятельную административную единицу в работе Горной Думы стоял на первом месте. Несмотря на сопротивление руководящих органов Бийского уезда, было вынесено решение выделиться в самостоятельную единицу Горно-Алтайский уезд.
Одновременно на заседании Алтайского губернского земского комитета, которое проходило в г. Барнауле 6 июля 1917 года было заслушано сообщение М.О. Курского и Г.И. Гуркина о Бийской Горной Думе и вынесенных ею положениях СМ.: ЦХАК АК, ф. Р-230, оп. 1, д.3, л. 84, 84 об.. Комитет определил, что приветствует стремление инородцев к развитию, однако отметил, что “граждане должны пользоваться в государстве одинаковыми и равными для всех правилами”.
На прошедшем Учредительном Горно-Алтайском Краевом съезде 21-27 февраля 1918 г. были большие прения по вопросу о выделении в самостоятельную единицу. Теперь же высказывались идеи о выделении Горного Алтая в самостоятельную губернию и даже в республику См.: Мамет Л.П. Ойротия. Горно-Алтайск. - 1994. - с. 78; ЦХАФАК. Ф. 239. Оп. 1. Д. 1., Л. 122, 123. Машинописная копия..
В конечном итоге на состоявшемся 6-12 марта 1918 года учредительном съезде был принят важнейший документ - резолюция Горно-Алтайского краевого съезда, который признал “объединить в самостоятельную республику земли, входившие некогда в состав государства Ойрот; при этом новая республика должна войти как составная часть в общероссийскую федерацию” См.: Протокол Учредительного Горно-алтайского съезда.- стр.16.//Из материалов представленных ГС_Эк РА; ЦХАФАК. Ф. 239. Оп. 1. Д. 1., Л. 122, 123. Машинописная копия.
. Было определено, что для учреждения республики назначается курултай (съезд депутатов) во главе комиссии из трех лиц. Кроме того, были приняты положения о статусе выделяемого Горного Алтая, согласно которым Горная часть Алтая выделялась из состава Алтайской и Томской губернии в Каракорум-Алтайский округ, который, в свою очередь, делится на волости. Высшим органом власти провозглашался съезд депутатов, которые избирают Окружной совет (Исполнительный орган). Окружной Совет избирает Окружную Управу. Однако, организации Каракорума препятствовали власти Бийского уезда, в результате не раз происходили вооруженные столкновения См.: ЦХАФ АК. Ф. 233. Оп. 5. Д. 16. Л. 206 - 207 об. Типографская копия..
Постановлением земельного отдела МВД Временного Российского Правительства о 18 января 1919 года было определено “образовать Каракорумский уезд в составе Алтайской губернии, установив местопребывание уездных учреждений для этого уезда с. Улалинского той же волости” См.: ЦХАК АК, ф № 233, оп. 2, д. 258, л. 29..
13 апреля 1920 г. постановлением Алтайского губревкома Каракорумский уезд выделен в самостоятельный уезд и переименован в Горно-Алтайский с центром в с. Шебалино См.: ГАС РА, ф. № Р-5, оп. 1, д. 105, л. 3..
РСФСР как Федерация, основанная на национальной автономии, была закреплена в Конституции РСФСР 1918 года, принятой 5 Всероссийским Съездом Советом. В статье 11 Конституции подчеркивалось, что “Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР.”
В Конституции РСФСР 1918 года было проведено разграничение компетенций высших органов власти РСФСР. В частности, к правам Российской Федерации было отнесено “установление границ и компетенции областных союзов, входящих в состав РСФСР, разрешение споров между ними, а также принятие в состав РСФСР новых субъектов и признание выхода из ее состава отдельных членов”. Отнеся к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК утверждение областных объединений, установление границ и компетенции автономных единиц, принятие в состав РСФСР новых сочленов и признание выхода из федерации отдельных её частей, Конституция закрепила правовые основы пределов советской автономии, согласно которым самоуправление наций, создающих автономные образования, должно осуществляться в рамках, устанавливаемых федерацией с учетом их национальных особенностей. Конституция РСФСР 1918 года создала юридическую базу для образования новых автономных единиц в составе России. Это утверждалось в основном решением федеральных органов государственной власти. Так, например, в марте 1919 года была образована Башкирская автономная Советская Социалистическая Республика18 Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономной Башкирии от 23 марта 1919 г. // Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937). М.,1940. С.55-56..
В дальнейшем законодательство об автономии развивается по линиям закрепления конкретных видов автономии и регулирования и компетенции, федеративных связей и государственно-правовых институтов Митюков М.А.. Первая Советская Конституция 1918 года и становление законодательства об автономных областях. //Советское конституционное законодательство и вопросы государственного управления. Томск,1980.- с.86.
.
В подготовленном В.И.Лениным и принятом 14 октября 1920 года постановлении Полютбюро ЦК “О задачах РКП (б) в местностях, заселенных восточными народами”, подчеркивалась необходимость проведения в жизнь автономии”, в соответствующих конкретным условиям формах для тех восточных национальностей, которые не имеют ещё автономных учреждений В.И.Ленин. Полное собр.соч.,т.41, с.342..
Декретами ВЦИК в 1919 - 1920 г.г. оформляется образование Башкирской, Татарской и Киргизкой (Казахской) АССР, выражающих политическую автономию территорий, населенных соответствующими народами. Фактически ряд автономных областей возник уже до принятия актов об их образовании. Известны случаи, когда в них конструировались органы власти, проектировались границы, разрабатывались положения об автономных областях.21 См.: Рябухин Е. Из истории образования Удмуртской автономии. - Уч.зап. Глазовского пед. Ин-та, 1957, вып. 4, с. 69.
Первые автономные области РСФСР (Чувашская, Калмыцкая и др.) образовывались совместными декретами ЦИК и СНК. Указанные акты об образовании автономных областей разрабатывались с участием представителей заинтересованных национальностей и играли учредительную роль, провозглашая и закрепляя национальную государственность некоторых народов. Несмотря на то, что принимались декреты и положения об автономных областях, их правовой статус регламентировался довольно слабо. В связи с этим, в законодательстве начала 20-х г.г. проявились две тенденции: первая выражалась в установлении в автономных областях органов государственной власти, подобно губернским; вторая - в стремлении образовать в них государственно-правовые институты, свойственные автономной республике. Вследствие чего, уже до принятия Конституции СССР 1924 года, сложились 3 типа автономных областей: 1) с ЦИК, Совнаркомом и наркоматами (например, Южная Осетия); 2) с ЦИК и его отраслевыми отделами (например, Кабардино-Балкарская); 3) с областными исполнительными комитетом, наделенным правом гуписполкома, и его отраслевыми отделами (большинстово АО, в том числе автономная область Ойротского народа). См.: Советская политика за 10 лет по национальному вопросу в РСФСР. М., 1928, с. 31-32.
Установление Советской власти на Горном Алтае возродило прежние административные споры. Был ликвидирован Каракорум Алтайский округ как самостоятельная единица. Горный Алтай был вновь включен в состав Бийского уезда. Бийским уревкомом для управления территорией Горного Алтая было создано на правах подотделов 3 районных ревкома, которые должны были служить посредниками между уездными и волостными ревкомами. Однако, указанное положение дел не удовлетворяло интересы населения Горного Алтая. По инициативе горно-алтайских ревкомов был поднят вопрос о выделении советского Горно-Алтайского уезда. Так, Улалинский ревком, считал, что выделение Горного Алтая в самостоятельную единицу является обязательным и обосновывал свою позицию следующими аргументами:
“1. Естественно-исторические условия уезда, горный характер местности, климат и почвы, совершенно отличные от прилегающей степи;
1. хозяйственные формы самые разнообразные, начиная от первобытного скотоводства и кончая земледелием при искусственном орошении;
2. специальные отрасли хозяйства, не имеющиеся в других местах губернии…;
3. необходимость использования огромной силы горных рек, могущих вызвать к жизни промышленность края и облегчить промышленность городов;
4. использование горных богатств;
5. землеустройство в соответствии с государственной программой земельного дела на Алтае будет иметь совершенно своеобразные условия, могущие быть достаточно выявленными только органами местного самоуправления;
6. в деле поднятия духовной культуры, создание школ, курсов, специально приспособленных к языку, понятиям и развитию алтайцев возможно при своем культурном центре;
7. политическая жизнь края, глубоко консервативного благодаря глубокому невежеству, оживится путем воздействия на него деятелей из своего алтайского центра.” См.: Мамет Л.П. Ойротия. Горно-Алтайск. - 1994. - с. 100..
26 марта 1921 года Постановлением Сибирского революционного комитета ввиду территориальной, этнографической и экономической обособленности Горного Алтая, Горный Алтай был выделен из Бийского уезда и включен непосредственно в состав Алтайской губернии с правами уезда См.: ГАС РА, ф. № Р-5, оп.1, д.178, л.1..
Однако, несмотря на активную деятельность горно-алтайских ревкомов по самоопределению, Бийский ревком с постановлением не считался и продолжал считать Горный Алтай себе подведомственным.
Скорейшему образованию Горно-Алтайской автономии препятствовали внутренние противоречия среди населения. Обращают на себя архивные источники, указывающие на то, что часть местного населения Горного Алтая примкнуло к белогвардейскому движению, поскольку последние обещали народу национальную автономию. Партийные и советские органы практически не проводили агитационную кампанию… В результате местное население совершенно не были осведомлены о национальной политике Советской власти См.: ГАРФ, ф. 1318, оп.1, д. 215, л. 307-307 об..
Реально вопрос об образовании самостоятельной административной единицы в Горном Алтае начал обсуждаться только после окончательного установления Советской власти на Горном Алтае, после ликвидации бандитизма, мешавшего мирному национальному самоопределению алтайцев.
Практические вопросы национальной политики систематически обсуждались на заседаниях Сиббюро. При Сиббюро, а также губернских комитетах партии имелись специальные органы для работы среди национальных меньшинств.
Вопрос об образовании Ойротской автономии Первоначально область получила наименование Ойротской. Но в силу того, что такое наименование не соответствует исторической действительности и противоречило самоназванию алтайцев, с января 1948 года область стала называться Горно-Алтайской. В декабре 1947 года Облисполком Ойротской области выступило с обращением к Политбюро ЦК ВКП (б) о переименовании Ойротской автономной области в Горно-Алтайскую автономную область. Термин Ойрот не привился алтайцам в качестве самоназвания несмотря на то, что Ойротская область существовала 25 лет. Алтайское население во всех официальных документах писало не “ойрот”, а “алтаец”. Кроме того, “ойрот” - это алтайское произношение термина “ойрат”. Термин “ойрот” является синонимом терминов “калмык” или “западный монгол”. Среди алтайцев “ойрот” известен в династическом значении. Им называли династию западно-монгольских ханов, жестоко угнетавшую алтайские племена на протяжении 3-х веков, до половины 18 века включительно. В преданиях алтайцев все многочисленные западно-монгольские ханы выступают под общим собирательным именем “Ойрот-хан”. стал обсуждаться вскоре после публикации решения 10 съезда партии. В начале июня 1921 года в г. Томске Сибирский отдел по делам национальностей созвал совещание представителей национального населения Горно-Алтайского, Бийского и Ачинского уездов, которое высказалось за образование автономной “Ойротской республики” См.: Очерки по истории Горно-Алтайской автономной области. Г-Алтайск. 1973.С.145-154.. 8 июля 1921 года на заседании коллегии Томского губнаца, при участии заместителя представителя Наркомнаца при Сибревкоме был также официально рассмотрен вопрос об алтайской автономии. Было решено разработать конкретные предложения для доклада в центральных нацорганах См.: ПАНО, ф.1,оп.1, д.82,л.51; ГАНО,ф.1, оп.1, д.800, л.16..
С 10 по 18 августа 1921 года Наркомнац провел в Томске сибирское совещание с участием представителей всех нацотделов, на котором было решено собрать все имеющиеся материалы по алтайскому вопросу.
5 сентября 1921 года коллегия народного комитета по делам национальностей заслушала сообщение Сарысеп Конзычакова См.: Сары-Сеп-Конзычаков Леонид происходил из семьи священника - миссионер. Алтаец. Учился в духовном, затем Бийском катехизисном училищах. Активно участвовал в создании алтайской автономии. был назначен председателем Алтайской губернской комиссии по ойратскому вопросу. В Москве был уполномоченным Алтая по решению проблемы автономии края…// Гордиенко П. Ойротия. г. Горно-Алтайск, 1994. с. 118 - 119. , бывшего председателя Кузнецкого отдела Карокорумской управы, оказавшегося на посту заместителя председателя Алтайского губнаца. Он предлагал объединить Горно-Алтайский, Бийский, Кузнецкий, Минусинский и Ачинский уезды в “Республику Ойрот”. Проект Конзычакова отражал стремление алтайского байства к созданию “великого среднеазиатского государства Ойрот”. К сожалению, не располагая достаточными аргументами в пользу создания “государства Ойрот”, он пытался обосновать необходимость такого объединения с помощью легенд и народных сказаний. После доклада, Наркомнац решил запросить “принципиальное отношение к такому объединению Сиббюро ЦК РКП(б) и Сибревкома” См.: ПАНО, ф.1, д.1194, л.1, 3..
Сибирское бюро ЦК обсудив 2 октября 1921 года запрос Народного комитета по делам национальностей об отношении к вопросу о выделении в автономную единицу Горно-Алтайского, Бийского, Кузнецкого, Минусинского и Ачинского уездов, признало “организацию Ойротской автономной области нецелесообразной” См.: ПААК, ф.2, оп.2, д.1, л.57.. В постановлении отмечалось, что территория предлагаемого объединения не представляет единого целого ни в географическом, ни в экономическом отношении. Коренное население составляет явное меньшинство. При таких условиях, по мнению Сибирского бюро ЦК организовать по национальному признаку “Советскую власть на огромной территории протяжением 1500 верст невозможно”. Сибирское бюро ЦК охарактеризовало проект не только как “совершенно нежизненный”, но и “политически опасный” ввиду его “неспособности” обеспечить политическую устойчивость южной границы Сибири” См.: ПААК, ф.2, оп.2, д. 82, л. 67..
10 ноября заключение Сибирского бюро ЦК обсуждалось на заседании коллегии народного комитета по делам национальностей, признавшей выделение “Ойротско-Хакасской единицы” необходимым. 11 ноября 1921 года С. Конзычаков обратился к И.В.Сталину с письмом, в котором сообщил о решении коллегии Народного комитета по делам национальностей, просил выдать ему “надлежащее отношение” на имя Сибирского бюро ЦК с предложением “не препятствовать и содействовать” созыву совещаний и конференций по подготовке выделения “Ойрот-Хакасской автономной единицы” Очерки по истории Горно-Алтайской автономной области. Г-Алтайск.-1973. С.145-154.. Ознакомившись с письмом, И.В.Сталин 13 ноября 1921 года заявил об удовлетворении просьбы. Однако, Организационное бюро ЦК, обсудив 15 ноября 1921 года заключение Сибирского бюро ЦК и предложение коллегии Народного комитета по делам национальностей, отвергло проект создания “Ойрот-Хакасской” автономии и тем самым поддержало мнение Сибирского бюро ЦК. Тем не менее, Организационное бюро ЦК допускало возможность образования алтайской единицы и с этой целью разрешило созвать съезд представителей Горно-Алтайского уезда и двух волостей Бийского уезда.
Алтайский губернский комитет, ознакомившись с постановлением Сибирского бюро ЦК по вопросу об организации Горно-Алтайской области и с телеграммой Народного комитета по делам национальностей о созыве представителей Горного Алтая, также высказался за “автономность алтайских народностей” и образовал две комиссии для детальной разработки административных границ будущей автономии и плана агитационно-массовой кампании. См.: ПАНО, ф. 1, оп. 1, д. 249, л. 220, 250, 251.. Однако, в связи с гражданской войной съезд “представителей алтайских народностей” был отложен.
Сибирское бюро ЦК согласилось с решением Алтайского губернского комитета. Поскольку, однако, в вопросах об административных границах и принципах подхода к организации будущей автономной единицы выявились различные мнения, Сибирское бюро ЦК предложило председателю Сибирского революционного комитета С.Е.Чуцкаеву “окончательно обсудить эти вопросы в Москве” См.: ПАНО, ф. 1, оп. 1, д. 249, л. 220, 250, 251.. 31 января 1922 года О.Е.Чуцкаев доложил Сибирскому бюро ЦК, что разрешено организовать автономную область “в пределах Горно-Алтайского уезда, но не включая инородцев Енисейской губернии” См.: Там же.. Таким образом, переговорами председателя Сибирского революционного комитета с центральными партийными и советскими органами в Москве закончился важнейший этап в создании автономной области. Вопрос об образовании автономной единицы решался положительно, были определены границы будущей автономии.
Учитывая, что образование автономной области сыграет важную роль в оздоровлении политической атмосферы в Горном Алтае, Алтайский губернский комитет признал необходимым “обратить максимум внимания” и проявить наибольшую гибкость в решении этого вопроса”. При его непосредственном участии разрабатывались основные документы, связанные с подготовкой образования автономной области.
Согласившись с основными принципами проекта комиссии, губернский комитет подчеркнул, что, во-первых, вновь образуемая автономия должна быть территориально целым объединением; во-вторых, в автономную область должны войти волости с преобладанием алтайского населения, но по соображениям экономического и административного характера могут быть допущены отклонения; в третьих, в основу внутреннего районирования положить этнографические признаки, допуская, в случае необходимости, отдельные отклонения.
Однако, население Горного Алтая учитывая печальный опыт Каракорума, весьма осторожно относилось к планам создания автономной области.
Вопросы о принципах управления и административных границах организуемой автономии неоднократно обсуждался в Сибирском бюро ЦК и Сибирском революционном комитете. Исключительное внимание Сибирского бюро ЦК к вопросам организации и границам будущей автономной единицы объяснялось стремлением найти правильное, единственно возможное решение, отвечающее национальной политике. Необходимо отметить, что в последующем Сибирское бюро предложило Алтайскому губернскому комитету в срочном порядке наметить кандидатов в состав Горно-Алтайского областного комитета, вопрос об административных границах и органах управления перенесло на обсуждение Сибирского революционного комитета.
“Исходя из принципа самоопределения национальностей и принимая во внимание, что население Горного Алтая в значительной части своей состоит из племен…, представляющих в этнографическом отношении и в условиях быта однородную группу, резко отличающуюся от русского населения”, Сибирский революционный комитет 18 марта 1922 года признал необходимым образовать автономную область на территории, границы которой были описаны в докладе комиссии Алтайского губернского комитета. Указанное решение было оформлено постановлением Сибревкома “Об образовании Ойротской автономной области:
“1. Признать необходимым образование Ойротской автономной области из Горно-Алтайского и частей Бийского уезда, с преобладающим алтайским населением.
2. Границами Ойротской области и Алтайской губернии признать границу, описанную в докладе комиссии по выделению Ойротской автономной области при Алтайгубисполкоме.
3. Вопрос о присоединении к Ойротской автономной области частей Кузнецкого уезда Томской губернии оставить открытым.
4. Административным центром Ойротской автономной области признать с. Улалу”. См.: ПАНО, ф. 1, оп. 1, д. 375, л. 74, 76.
Вопрос о включении волостей, населенных шорцами См.: Национальность ныне, проживающая на территории Кемеровской области.,остался открытым до выяснения их этнографического состава и экономического тяготения. Позднее Сибирский революционный комитет, придя к совершенно правильному выводу, что Горная Шория “всецело” тяготеет к Кузбассу, отказался включить ее в состав организуемой автономии См.: Очерки по истории Горно-Алтайской автономной области. Г-Алтайск. 1973.с. 145-154..
Созидательная работа по организации автономной области тормозилась необходимостью сосредоточения главных усилий на ликвидации бандитизма. Обстановка изменилась лишь к середине апреля 1922 года. 20 апреля Сибирское бюро ЦК, заслушав доклад председателя Сибирского революционного комитета, приняло решение: “Ввиду сокращения бандитизма в Алтае обратиться в ЦК РКП(б) с просьбой ускорить решение вопроса об организации Ойротской автономии” См.: ПАНО, ф. 1, оп. 3, д. 35, л. 41..
После многочисленных обсуждений вопроса о создании Ойротской автономии в разных инстанциях этот вопрос, наконец-то был решен. Деятельное участие в разработке проекта образования автономной единицы принимал Народный комитет по делам национальностей. По его просьбе Декретом ВЦИК от 1 июня 1922 года “было провозглашено образование Ойротской автономной области” См.: СУ РСФСР, 1922 г., № 39, ст. 450..
В состав области включались: Усть-Канская, Катандинская, Уймонская, Онгудайская, Туэктинская, Песчаная, Салдамская, Шебалинская, Улалинская, Бешпельтирская, Имеринская, Чемальская, Чергинская, Кош-Агачская, Киргизкая, Улаганская, Чибитская, Челушманская и Паспаульская волости Горно-Алтайского уезда, а также Лебедская, Верх-Бийская, Успенская и Ыныргинская волости Бийского уезда Очерки по истории Горно-Алтайской автономной области.Г-Алтайск.-1973. С.145-154.. Необходимо отметить, что в перечне волостей автономной области ойротского народа не оказалось ряда волостей, ранее входивших в состав Горно-Алтайского уезда: Солтонская, Старо-Бардинская (ныне Красногорский район), Алтайская, Грязнухинская (ныне Советский район) и некоторые другие волости. Отсюда небезосновательны сегодняшние призывы некоторых политиков и известных людей Республики Алтай о присоединении ушедших в состав нынешнего Алтайского края при образовании в 1922 году Ойротской области территорий к Республике Алтай.
Согласно принятому Постановлению от 01 июня 1922 года вся полнота власти вручалась Революционному комитету. В его задачу входило созвать областной съезд, который изберет исполнительный комитет с правами губернского исполнительного комитета, но с бюджетом и штатами уездного исполнительного комитета.
Народному комитету внутренних дел, Народному комитету по делам национальностей, Сибирскому революционному комитету поручалось образовать смешанную комиссию для разрешения вопросов, могущих возникнуть при детальном установлении границ.
В апреле месяце 1923 годы облревкомом были проведены выборы в Советы. Всего было избрано в состав сельсоветов 1321 человек. Председателей сельсоветов избрано 122. Членов волостных исполкомов 27 человек. Необходимо отметить, что в составы Советов были представлены практически все слои населения. Так, бедные слои населения представляли около 75 %. Представители коренной национальности Ойротской автономной области в составе сельских советов были составляли 48%, а в составе волостных исполкомов - 53%. См.: ПАНО, ф. 1, оп. 1, д, 714, л. 13, 53-55.(архив)
1 мая 1923 года начал работу Первый съезд Советов Ойротской автономной области, на котором присутствовало 137 делегатов, в том числе 51 алтаец. На съезде отмечалось, что создание Ойротской автономной области явилось практическим претворением в жизнь национальной политики. См.: ГАГААО, ф. 5, оп. 1, д. 429, л. 1-101.
Таким образом, образование автономии алтайского народа явилось значительным шагом на пути социально-экономического, политического и культурного развития Горного Алтая.
Следует оговориться, что автономные образования, в том числе и Ойротская автономия, образовывались прежде всего для нации, живущей на определенной территории. Они создавались на территории, где определенная нация жила и развивалась исторически.
Продолжая мысль, следует отметить, что Россия как союзное государство изначально было основано на автономии по национально-территориальному принципу. Продекларированная и реализованная на практике автономия позволила обеспечить не только правовое, но и фактическое равенство наций и народностей. См.: Власов А.П. Образование Горно-Алтайской автономной области.//Долады научной конференции, ноябрь 1971 г. Томск. 1972 г.-с. 17. Развитие России на началах автономии привело к возникновению государственности у ряда народов, ранее ее никогда не имевших.
1.2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОРНО-АЛТАЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ И ЕГО РАЗВИТИЕ.
После образования 1 июня 1922 года Ойротской автономной области, её статус претерпел различного рода изменения. Это было связано, прежде всего, с национальной политикой федеральных органов государственной власти, с другой стороны, стремлением Горно-Алтайской автономной области повысить свой правовой статус до уровня республик. Большое влияние на развитие правового положения автономных областей оказали принятые Конституции РСФСР.
Постановлением Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов в мае 1925 года Ойротская автономная область была включена в состав Сибирского края См.: ГАНО, ф. № Р-1052, оп.1, д. 569,лл. 432, 434 об.. Указанным актом провозглашалось, что Ойротская автономная область входит в состав Сибирского края в качестве самостоятельной административно-хозяйственной единицы. С 1930 года находилась в составе Западно-Сибирского края См.: Тюхтенев С.С. Где наши “губернские права? Или о статусе автономной области. // Звезда Алтая от 1 июля 1989 г. №132. .
18 ноября 1926 года ВЦИК РСФСР принял постановление “Об органах управления автономной области Ойротского народа” См.: Там же.. В данном постановлении говорилось: “Автономная область Ойротского народа, входящая в состав Сибирского края, управляется областным исполнительным комитетом, избираемым на Съезде Советов этой области, и пользуется всеми правами, предоставленными ей постановлением ВЦИК об образовании её и последующими узаконениями”.
Как считает С.С.Тюхтенев, при включении автономной области в состав Сибирского края за ней были сохранены “губернские” права См.: Там же.. Свою позицию он обосновывает тем, что кроме Ойротской автономной области в состав Сибирского края входили Алтайская, Енисейская, Иркутская, Новониколаевская, Омская и Томская губернии. Однако, он не учитывает того, что, например, Томская губерния - это губерния, а Ойротская автономная область - область. Кроме того, их статус определялся различными правовыми положениями. Отсюда, уже на нормативно-правовой основе устанавливалось их различное конституционно-правовое положение.
Однако, на уровне центральных органов власти нормативно подтверждалось, что органы автономных областей могут вступать во взаимоотношения с центральными органами власти непосредственно без участия в этом краевых органов. Отсюда, автономные области обладали в этот период довольно широкими полномочиями, а поэтому некоторые авторы утверждают, что они обладают “губернскими правами”. Указанное подтверждают следующие факты.
Постановлением Президиума ВЦИК от 28.02.1927 г. было предложено исполнительным комитетам автономных областей выработать предложения по поводу взаимоотношениях между автономными областями, входящими в состав краев и краевыми исполнительными комитетами См.: ЦГАОР СССР, ф. № 1235, оп. 104, ед.хран. 51, л. 238.. На рассмотрение автономными областями был представлен проект “О взаимоотношениях между автономными областями, находящимися в составе краевых (областных) объединений и органами краевой (областной) власти. В основу указанного проекта были положены некоторые нормы Положения о Северо-Кавказком крае СМ.: СУ РСФСР, 1925. № 11, ст. 76. и тождественный ему по содержанию закон “Об органах управления области Ойратского народа См.: СУ РСФСР, 1926. № 89, ст. 650.. В ответ на указанное, Президиумом Ойротского областного исполкома были определены основные положения, касающиеся взаимоотношений автономных областей с краевыми облисполкомами См. ЦГАОР СССР, ф. 1235, оп.121, ед.хран. 149, лл.19-20.. Каждая автономная область разработала свой проект. В проекте, представленном Президиумом облисполкомом Ойротской области, частности указывалось на то, что “автономные области, входящие в состав краевых объединений, управляются, согласно Конституции РСФСР, областными исполнительными комитетами автономных областей.. Автономные области независимы от краевых органов управления в области организационной и административной, народного образования и архивного дела, здравоохранения, социального обеспечения и местного бюджета”. Согласно проекта, автономные области приобретали права опротестовывать решения краевой власти в центральные органы власти. Было принято решение ходатайствовать перед Президиумом ВЦИКа учесть все замечания Президиума облисполкома Ойротской автономной области.
На основании представленных проектов автономными областями совместным постановлением ВЦИК и СНК РСФСР были приняты основные положения, касающиеся взаимоотношений между автономными областями, входящими в состав краевых (областных) объединений и органами краевой(областной) власти. Практически все предложения, представленные автономными областями были учтены.
Важнейшим этапом дальнейшего развития правового статуса автономных областей явилось принятия ими положений, регламентировавших их правовой статус. Поскольку в соответствии с п.1 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР “О взаимоотношениях между автономными областями, находящимися в составе краевых (областных) объединений и органами краевой (областной) власти” правовой статус автономных областей должен был регламентироваться положением, утверждаемым в порядке ст. 44 Конституции РСФСР См.: ЦГАОР СССР, ф.№ 1235, оп. 121, ед.хран. 149, лл. 37-39., отделом национальностей ВЦИК, в соответствии с планом работ на 1930 год, было преступлено к составлению Положения об Автономных областях РСФСР См.: ЦГАОР СССР, ф. № 1235, оп. 125, ед.хран. 1 “б”, л. 427.. В связи с этим в автономные области были направлены письма с предложением разработать и предоставить проекты соответствующих Автономных областей РСФСР, причем была представлена схема, нормами которой должны были руководствоваться Автономными областями при разработке проектов положений См.: ЦГАОР СССР, ф. № 1235, оп. 125, ед.хран. 1 “б”, л. 426.. В основу этой схемы была положена структура проекта положения об автономной области, предложенная Северным крайисполкомом См.: ЦГАОР СССР, ф. № 1235, оп. 125, ед.хран. 1 “б”, л. 51.. Была создана рабочая комиссия, которая должна была разработать единый проект положения Автономной области. Работа комиссии так и не была завершена. Были лишь приняты положения, регулирующие вопросы организации органов власти Автономной области и районов, в основу которых был взят проект Калмыцкой Автономной областью См.: ЦГАОР СССР, ф. № 1235, оп. 125, ед.хран. 1 “б”, л. 427 об.. Тем не менее, в позиции С.С Тюхтенева прослеживается некоторая логика, поскольку уже в сентябре 1937 года Сибирский край был разделен на Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края. В Западно-Сибирский край вошли Алтайский край с включением в его состав Ойротской автономной области и Новосибирская область См.: ГАС РА, ф. № Р-33, оп.2, д. 164, лл. 306, 307.. Изданное постановление урезало права Ойротской автономии, предоставленные ей при её образовании включением её в Алтайский край и непосредственным подчинением ему.
Также и Конституция СССР 1936 года определила, что автономная область должна входить в состав союзной республики или края См.: Сборник нормативных актов по Сов.гос.праву.М., 1984.. Конституция РСФСР 1937 года в категоричной форме устанавливала, что автономная область находится в составе РСФСР и входит в край. Точно такое же положение было закреплено уже в статье 86 Конституции СССР 1977 года и в статье 82 Конституции РСФСР 1978 года См.: Сборник нормативных актов по Сов.гос.праву.М., 1984... На практике эти урезанные права подтверждались. Так, например, в крае считали необходимым обязательно утверждать решения областного исполнительного комитета прежде чем эти решения доходили до Москвы. Все это порождало непреодолимую волокиту.
Как уже подчеркивалось Конституция РСФСР 1978 года значительно урезала права автономных областей по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 года, закрепив в своем тексте следующее категоричное положение. Так, в статье 82 Конституции определялось, что автономная область находится в составе РСФСР и входит в край. Выходит, что автономная область находилась в двойном подчинении: во-первых со стороны РСФСР, с другой со стороны Алтайского края. Отсюда возникает вопрос. Что же представляла собой автономная область? Каково было её правовое положение?
Автономная область - одна из форм автономного территориального образования. Автономная область - это область, отличающаяся особенностями быта и национального состава. В СССР имелись 8 автономных областей, из них 5 в РСФСР, в том числе Горно-Алтайская автономная область. Согласно статье 83 Конституции РСФСР 1978 года, органы государственной власти и управления автономной области обладали правом непосредственного сношения с органами государственной власти и управления союзных республик. Такое же положение содержалось в статье 73 Закона РСФСР “О Горно-Алтайской автономной области”, однако добавлялось “а также с органами государственной власти и управления Алтайского края” См.: О Горно-Алтайской автономной области РСФСР: Закон РСФСР от 2 дек. 1981 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР.1981.№49.ст.1664..
Следует отметить, что из законодательного закрепления этого положения с необходимостью не вытекало, что эти нормы реализуются на практике. История Российского государства сотни раз подтверждает факты, когда написанный текст закона на бумаге, так и оставался не реализованным. Это извечная проблема не только России, но и многих других государств. Можно хотя бы привести пример по вопросу представительства Горно-Алтайской автономной области в органах государственной власти РСФСР и СССР в конце 80-х годов 20 века. Известно, что Конституция СССР 1977 года провозглашала равенство наций и народностей, гарантировала им это равенство. Одной из твердых гарантий являлось то, что она устанавливала для автономных областей твердые нормы представительства в высшем органе государственной власти СССР, невзирая на их величину и численность населения. Отсюда, несмотря на то, что население автономных областей по количеству не равновеликое, оно пользуется одинаковым правом в смысле представительства в высшем органе государственной власти СССР: каждая автономная область по национально-автономным округам избирает по пять народных депутатов СССР и еще избирает народных депутатов по территориальным округам.(ст.110 Конституции СССР 1977 года, ст.4 закона “О Горно-Алтайской автономной области”.)
Особенно несправедливое положение создалось с представительством автономных областей в Верховном Совете РСФСР. Так, в соответствии со статьей 105 Конституции РСФСР 1978 года и закона “О выборах в Верховный Совет РСФСР” депутаты избирались по округам с равной численностью населения - от 150 тысяч населения один депутат См.: О Выборах в Верховный Совет РСФСР: Закон РСФСР от 08.08.78.// Ведомости Верховного Совета РСФСР.1978.№32.ст.845.. В соответствии с этой нормой представительства в конце 80-х годов на последних выборах в Верховный Совет РСФСР от Горно-Алтайской и Еврейской автономной областей избраны по одному депутату, от Карачаево-Черкесской и Адыгейской автономных областей - 2, от Хакасской автономной области - 3 депутата См.: Тюхтенев С.С. Где наши “губернские” права? Или о статусе автономной области.// Звезда Алтая от 01.06.89.№ 132.. В этой связи вполне можно согласиться с мнением профессора С.С. Тюхтенева, о том что возникает парадокс: РСФСР, ее высший орган государственной власти должен быть ближе, доступнее и роднее автономной области. А в действительности, наоборот - во всесоюзном органе депутатов от автономной области больше См.: Там же..
Особенность статуса автономной области также заключалась в том, что основные его положения формулировались автономной областью совместно с союзной республикой, в состав которой она входила. Правовой статус автономной области закреплялся в Законе об автономной области. Проект этого закона вносился Советом Народных депутатов автономной области на утверждение Верховного Совета союзной республики, который принимал данный закон. Такое положение означало, что в окончательной форме объем полномочий автономной области, ее правовое положение определялись союзной республикой. Именно на этой основе Верховный Совет РСФСР 2 декабря 1981 года принял 5 законов соответственно о каждой автономной области, имеющееся в России: Об Адыгейской, Горно-Алтайской, Хакасской, Карачаево-Черкесской и Еврейской автономных областях. Каждый такой закон подробно урегулировал статус соответствующей автономной области. Правовой статус Горно-Алтайской автономной области был урегулирован Законом РСФСР от 2 декабря 1981 года “О Горно-Алтайской автономной области в РСФСР”.
Следует отметить, что все законы структурно и текстуально совпадали, естественно учитывались национально-культурные, исторические, географические особенности каждой из них. В каждом законе об автономной области устанавливалось, что в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР правовое положение автономной области определяется данным законом, а также иными законодательными актами СССР и РСФСР (ст.2.). В законе “О Горно-Алтайской автономной области” подробно была закреплена компетенция Совета народных депутатов: здесь были сформулированы полномочия автономной области более чем в 20 сферах государственной деятельности, а также права его исполнительного комитета.
Акты государственных органов Горно-Алтайской автономной области обладали особой юридической силой. Так, акты Советов народных депутатов автономной области не могли быть отменены Советом народных депутатов края: их вправе был отменить в случае несоответствия их закону лишь Президиум Верховного Совета РСФСР.(п.10, ст.115.Конституции РСФСР 1978 года). Акты исполнительного комитета Совета автономной области не могли быть отменены вышестоящим органом края, их вправе лишь был отменить Совет Министров РСФСР.
Горно-Алтайская автономная область обладала особыми правами по устройству своей территории, каких не имели наиболее крупные административно-территориальные единицы - края и обычные области. Согласно Закону “О Горно-Алтайской автономной области РСФСР”, Горно-Алтайская автономная область устанавливала границы своих районов и районное деление. По ее представлению они утверждались Президиумом Верховного Совета РСФСР. Подобных прав не имели обычные области и края, границы и районное деление которых устанавливались не ими, а Президиумом Верховного Совета союзной республики. Правами по устройству своей территории Горно-Алтайская автономная область обладала именно как автономная единица, где проживает определенное по своему национальному составу население. Поэтому всякое изменение автономной области даже внутри не затрагивала национальные интересы, и, следовательно не могло быть осуществлено без участия государственных органов автономной области.
Одной из особенностей правового статуса Горно-Алтайской автономной области было то, что бюджет области являлся составной частью бюджета края, что при распределении ресурсов несправедливо оценивалось реальное положение области, не в полной мере учитывались интересы Горно-Алтайской автономной области. Это не раз отмечалось в различных выступлениях высших должностных лиц области См.: С.С. Тюхтенев. Путь к самостоятельности.// Звезда Алтая от 01.06.91..
Согласно статье 10 Закона РСФСР “О Горно-Алтайской автономной области РСФСР”, органом государственной власти области являлся Совет народных депутатов. Областной Совет решал все вопросы местного значения, проводил в жизнь решения вышестоящих органов, руководил деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов. Деятельность Совета строилась на основе следующих принципах: ( статья 13)
- коллективное, свободное деловое обсуждение и решение вопросов;
- гласность;
- регулярная отчетность исполнительного комитета;
- законность;
- государственное планирование;
- широкое привлечение граждан к участию в работе органов создаваемых Советом народных депутатов.
Исполнительным и распорядительным органом являлся, избираемый из числа депутатов исполнительный комитет. При осуществлении своей деятельности он издавал решения и распоряжения.(ст. 49.)
Таким образом, конституционно-правовой статус Горно-Алтайской автономной области характеризовался тем, что она входила одновременно в Алтайский край и в РСФСР и соответственно находилась в двойном подчинении. Отсюда вытекало, что права ее были значительно урезаны, а следовательно не в полной мере учитывались интересы всего народа Горно-Алтайской автономной области. Очевидно ограниченный правовой статус Горно-Алтайской автономной области сказался на экономическом и социальном развитии региона.
2. РЕСПУБЛИКА АЛТАЙ - СУБЬЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
2.1. СТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ. (1989 ПО 1997 ГОД).
Процессы децентрализации государственного устройства, демократизация российского общества, предопределили на уровне всего российского государства проведение реформ 1989-92 годов, которые в свою очередь заложили законодательные и иные основы для вывода автономных областей из составов краев и преобразования их в республики. По мнению Д.И. Табаева, решение вопроса в 1989-90 годах о выходе Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края было схоже с событиями 1917-1922 годов, когда Горный Алтай стремился отделиться от Бийского уезда См.: Табаев Д.И. Республика Алтай - субъект РФ. // Росс. Юрид. журнал.-Екатеринбург.1997. № 2..
Вопрос о выходе области из состава Алтайского края встал остро в ноябре 1989 года, когда на одиннадцатой сессии областного Совета народных депутатов двадцатого созыва, им было вынесено решение “О повышении правового статуса области” См.: О повышении правового статуса области: Решение одинадцатой сессии обл. Сов. Нар. деп. Горно-Алт. Авт. Обл. // Звезда Алтая.1989.от 21 нояб., в котором были выражены положения сентябрьского (1989 г.) Пленума ЦК КПСС и платформы КПСС “Национальная политика партии в современных условиях”. В решении отмечалось, “что предложения о повышении правового статуса области с одобрением встретило население Горного Алтая”. Депутаты областного Совета, выражая волю народа области, решили воспользоваться предоставленным правом и просить центральные органы решить вопрос о выводе Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края и непосредственном вхождении в состав РСФСР. Кроме того, в решении были указаны причины повышения конституционно-правового статуса автономной области. В частности, было указано, что “нахождение области в составе Алтайского края первоначально ввиду слабого развития экономики области сыграло положительную роль, но постепенно превратилось в сдерживающий фактор развития, так как при планировании и распределении материально-технических средств не учитывались уровень развития производственных сил области, её национальные особенности, природно-климатические условия и другое” См.: О повышении правового статуса области: Решение одинадцатой сессии обл. Сов. Нар. деп. Горно-Алт. Авт. Обл. // Звезда Алтая.1989.от 21 нояб..
На негативный фактор нахождения Горно-Алтайской автономной области в составе Алтайского края, а в связи с этим на ограниченный правовой статус области указывал на одиннадцатой сессии Верховного Совета РСФСР депутат от Горно-Алтайского избирательного округа Карамаев М.В. Наряду с представителями других автономных областей (Кауфмана - Еврейская автономная область, Штыгашева - Хакасская автономная область) Карамаев М.В. выступал за повышение конституционно-правового статуса автономных областей, указывая на то, что назрела необходимость изменения правового статуса автономных областей с непосредственным подчинением органам государственной власти и управления РСФСР.
Мощным толчком для изменения республиками в составе России своего государственно-правового статуса явилось принятие ею 12 июня 1990 года первым съездом народных депутатов РСФСР Декларации о Государственном суверенитете РСФСР См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1990. № 2. Ст. 22.. В статье 9 Декларации была признана необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных образований, краев и областей.
17 августа 1990 года Советом народных депутатов Горно-Алтайской автономной области была принята Декларация “О федеративном Договоре и повышении государственно-правового статуса Горно-Алтайской автономной области”, которой в силу необходимости “занятия автономной областью достойного места в качестве полноправного субъекта в обновленном Союзе суверенных республик” провозглашалась необходимость заключения Федеративного договора и повышение государственно-правового статуса Горно-Алтайской автономной области путем признания ее субъектом Федерации СССР и РСФСР См.: ГАС РА, ф. Р-33, оп. 6, д. 992, лл. 172-173.. Была создана комиссия по консультации с РСФСР по вопросам разработки и согласования основных принципов Федеративного устройства СССР и РСФСР и определения политического статуса автономной области как субъекта Федерации. В конце этого же месяца были выработаны предложения к заключению Федеративного Договора и повышению государственно-правового статуса Горно-алтайской автономной области См.: ГАС РА, ф. № Р-33, оп. 6, д. 152”а”, лл. 4, 7-8.. В частности, предлагалось в Федеративном Договоре и Конституции РСФСР значительно расширить права автономных образований в решении социально-экономических вопросов, землепользовании и т.д. Предлагалось включить в указанные документы положение о равном представительстве и квоте в республиканских органах от автономных образованиях, ввести институт постоянного представительства от республики или автономной области при Президиуме Верховного Совета РСФСР и Совете Министров РСФСР.
В постановлении 3 внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР “Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР” было дано поручение определить порядок преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в национально-государственные образования См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 27. Ст. 934.. В соответствии с этим Верховный Совет РСФСР принял закон РСФСР “О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей” См.: Там же.. В соответствии с Законом РСФСР “Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР” было внесено изменение в часть 1 статьи 71 Конституции РСФСР 1978 года, и он был вынесен на утверждение Съездом народных депутатов РСФСР См.:Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 27. Ст. 935..
Принятая Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической Республики на третьей внеочередной сессии Горно-Алтайского областного Совета народных депутатов 25 октября 1990 года См.: Законы Республики Алтай. 1992. Вып. 1. С.2-6.. Декларация провозгласила государственный суверенитет Горно-Алтайской автономной Советской Социалистической Республики и определила его как “естественное необходимое условие существования её национальной государственности, истории, культуры, традиций и призван обеспечить каждому человеку неотъемлемое право на достойную жизнь, свободное развитие и пользование своим родным языком”.
В юридической литературе правовую природу деклараций о государственном суверенитете одни авторы рассматривают в качестве научной концепции развития конституционного и текущего законодательства См.: Тимченко М.А. Декларации о независимости и суверенитете: Причины появления и их значение. // Развитие национальной государственности союзной республики на современном этапе. Киев. 1990. С. 8., а другие - как документы преимущественно политического характера См.: Топорнин Б.Н. Новый Союзный Договор: теоретические подходы. // Новый Союзный Договор: поиски решений. М. , 1990. С.13.. На практике они оказали сильное воздействие на развитие конституционного законодательства РСФСР и её субъектов. Анализ деклараций о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической республики и её влияния на конституционные изменения показывает, что она является законодательным актом конституционного значения. Такая государственно-правовая природа декларации, по мнению Э.С.Юсубова, “выражается в следующем:
- она наделена учредительной функцией и является юридической базой конституционного и текущего законодательства республик;
- предметом её регулирования явились значительные, существенные общественные отношения, связанные с государством и властью, взаимоотношениями между обществом и государством, с правами и свободами человека и гражданина;
- учреждались органы государственной власти республик, в том числе и судебные, которые осуществляли их правовую охрану;
- она воздействовала на конституционную реформу в республике” См.: Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 66..
Таким образом, в Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической республики, как и впрочем в остальных других декларациях республик, было объявлено об изменении своего правового статуса в составе России в сторону его повышения.
Следует оговориться о том, что республики провозглашая суверенитет, в основном, за исключением некоторых (Чечня, Татарстан), нисколько не подрывали целостность Российского государства. Так, как уже отмечалось, в Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской Советской Социалистической республики под государственным суверенитетом понималось не абсолютное верховенство и независимость См.: Шевцов В.С. Государственный суверенитет. М. , Наука. 1979.С.5.. Государственный суверенитет трактовался как “естественное необходимое условие существования её национальной государственности, истории, культуры, традиций…” (ст.2 Декларации). Государственный суверенитет провозглашался в целях согласия, взаимоуважения, братства и единства между гражданами всех национальностей. Отсюда, республики в составе РСФСР фактически обладали лишь суверенитетом национальным, под которым в теории понимается “полновластие нации, её политическая свобода, обладание реальной возможностью распоряжаться своей судьбой, свободное развитие истории, культуры, языка…” См.: Шевцов В.С. Государственный суверенитет. М. , Наука. 1979.С.5..
Постановлением Президиума Совета народных депутатов Горно-Алтайской автономной области “Об организационных мерах по реализации Закона РСФСР от 03 июля 1991 года “О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую ССР в составе РСФСР” от 09 августа 1991 года были намечены основные мероприятия, связанные с началом конституционной реформы в Горном Алтае См.: ГАС РА, ф. № Р-690, оп. 1, д. 13, лл. 25-28.. В частности, было решено образовать Конституционную комиссию по подготовке Конституции (Основного Закона) Горно-Алтайской ССР. Проект республиканской Конституции было намечено подготовить в срок до 1 января 1992 года.
Таким образом, выход Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края, обретение ею конституционно-правового статуса республики в составе РСФСР, явилось одной из предпосылок дальнейшего повышения статуса Республики Алтай, развития собственного законодательства, а в дальнейшем и принятия собственной первой Конституции - важной вехи конституционного процесса Республики Алтай.
Течение событий, связанных с повышением конституционно-правового статуса регионов России, ускорило процесс суверенизации, который слился с процессом федерализации. Стремление к суверенизации, по мнению Р.Г.Абдулатипова, “проявили не только “титульные” нации, но и граждане других национальностей, проживающие в республиках” СМ.: Абдулатипов Р.Г. Природа и парадоксы национального “Я”. М. , Мысль. 1991. С.255., в частности в Республики Алтай, и “титульные нации” вели себя мудро по отношению к “нетитульным”. Это можно подтвердить хотя бы положениями Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, которые нисколько не ущемляли прав “нетитульных наций”, проживающих в Республике Алтай.
Установление новых государственно-правовых отношений с регионами России стало необходимостью. Ситуация требовала политико-правовых решений, которые бы адекватно отражали процессы, происходящие в федеративных отношениях.
Федеральные органы государственной власти России пришли к выводу о необходимости заключения Федеративного Договора. В постановлении Президиума Верхового Совета РСФСР “О Федеративном Договоре” было записано, что для координации работы по его заключению необходимо сформировать Совет Федерации См.: Конституця (Основной Закон) РФ. Россия, М. , 1992. С. 109.. По своей правовой природе, это был консультативно-правовой орган, не наделенный властными полномочиями.
Договорный процесс состоял из нескольких этапов:
- разработка и согласование основных принципов федеративного устройства;
- составление текста Федеративного Договора и его заключение;
- привидение нормативно-правовых актов субъектов России в соответствии с Федеративным Договором См.: Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С.70..
В ходе длительных и политически острых процессов в течении более чем полутора лет было рассмотрено более двух десятков вариантов договора. После долгих дискуссий было определено, что предметом регулирования является разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и её субъектов. Всё это предопределило подписание 31 марта 1992 года Федеративного Договора - договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации См. : Федеративный Договор - договор оразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органми власти суверенных республик в составе РФ от 31.03.92. М. , 1992.. С заключением Федеративного Договора изменилась природа Российской Федерации, она превратилась из конституционной в конституционно-договорную.
Федеративный договор предусматривал права всех субъектов в составе России на правотворчество и использование согласительных процедур в процессе его реализации. Так, согласно статье 3 Договора “Республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”, в том числе законодательной на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти.
Федеративный договор 1992 года закрепил, так называемый, “принцип опережающего правотворчества республик”, который означает, что в части не урегулированной федеральными основами, субъекты Российской Федерации могут издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов в составе Российской Федерации и России в целом См.: Ржевский В.А. , Киселева А.В. Субъеты РФ: Типология и конституционные формы реализации. // Государство и право. М. , 1994. № 11.С. 43.. Указанный принцип в дальнейшем нашел свое закрепление в ст. 80 Конституции Республики Алтай 1997 года.
Заключение Федеративного Договора явилось безусловным стабилизатором отношений между Федерацией и Республикой Алтай. Он поставил перед собой задачу преодоления межнациональных конфликтов, содействия установленного режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, совершенствования на федеративный лад правовой системы как России в целом, так и отдельных её частей. Думается, договор был не столько “прыжком” к суверенизации регионов, главная его цель - погасить стремление к региональной суверенизации, и тем самым сохранить государственность России.
Вероятно, необходимым впоследствии будет уточнение характера федеративных отношений между Россией и Республики Алтай путём издания федеральных законов и нормативных правовых актов самой республики в сфере совместной компетенции, а также подписания внутрифедеральных договоров Республик Алтай с другими субъектами в составе Российской Федерации.
По мнению Э.С. Юсубова, “договорной механизм регулирования взаимоотношений между Россией и её субъектами может повлечь за собой заключение договоров со всеми её субъектами, в результате чего возможен пересмотр многих положений Конституции России, умаление её юридической силы, а также усиление договорных начал в строительстве российского федеративного государства” См.: Юсубов Э.С. Договор как источник правового регулирования федеративных отношений в России. // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт: Сб. материалов. - Барнаул, 1996. С. 72-76.. Видимо, можно поддержать такую позицию, так как заключение федеративных договоров с каждым субъектом в составе России, с неизбежностью говорит об ассиметричной федерации, в то время как Конституция России провозглашает субъекты равноправными (ст. 5).
Таким образом, Федеративный Договор и по формальным признакам не решал многие вопросы государственного устройства, не был учредительным документом и не создавал заново федеративного государства. Роль его проявилась в том, что он способствовал реализации идей федерализма в условиях, когда отношения между центром и субъектами в составе Федерации, в том числе и Республикой Алтай, ещё испытывали сильное воздействие прошлого, последствий существования суперцентрализованной структуры власти.
Конституция России 1993 года вывела полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства России; характер взаимоотношений федерации со всеми её субъектами. Статья 65 Конституции России приводит исчерпывающий перечень наименований субъектов в составе России, из которого выделяются республики. Республики, по мнению Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна, “отличаются от других субъектов федерации тем, что они наделены статусом государства и правом иметь свою собственную конституцию” См.: Эбзеев Б.С. , Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов. // Государство и право. 1995. № 3. С. 7.. Думается, такое мнение является немного некорректным, поскольку республику как составную часть России государством назвать нельзя, - это всего лишь государственно-подобное образование. Вопрос о том, является ли республика в составе России государством или нет, будет развернут в отдельном разделе главы. Сейчас бы хотелось остановиться на рассмотрении вопроса о некоторых конституционных изменениях и новациях, которые предшествовали и способствовали обретению Горно-Алтайской АССР действительного статуса Республики Алтай как субъекта Российской Федерации.
Ещё до того, как была принята Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, правовой статус Горно-Алтайской автономной области характеризовался тем, что она была представлена как в органах государственной власти СССР, так и высшем органе государственной власти союзной республики - Верховном Совете РСФСР. Тем не менее, как уже упоминалось, интересы населения Горно-Алтайской области, как, и впрочем в других автономных областях не учитывались в полной мере.
Процесс повышения правового статуса Горно-Алтайской АССР не остановился на принятии Декларации о государственном суверенитете, выходе её из состава Алтайского края, подписанием Федеративного договора. Для реального обретения Горно-Алтайской АССР статуса республики в составе России необходимо было принять соответствующие нормативные правовые акты на уровне республики. Так, например, необходимо отметить Временный регламент по избранию Председателя Верховного Совета Республики Горный Алтай, утвержденный постановлением 5 февраля 1992 года См.: Ведомости Верховного Совета Республики Алтай. 1994. № 1.. Думается, причиной принятия одним из первых этого документа явилось то, что необходимо было принять иные не менее важные нормативные правовые акты в целях восполнения “ваккума” в сфере законодательства Республики Алтай. Это, естественно, надо было делать под чутким руководством высшего должностного лица республики, кем и являлся Председатель Верховного Совета Республики Алтай. Также были приняты другие важные нормативно-правовые акты, такие, как Закон Республики Алтай “О Верховном Совете Республики Алтай” См.: Ведомости Верховного Совета Республики Алтай. 1994. № 1., который закрепил за Верховным Советом законодательные, распорядительные и контрольные функции. Не менее важным явилось принятие Верховным Советом Республики Алтай Закона “О Правительстве Республики Алтай” См.: Там же. № 2.. Данный правовой акт был принят на основании постановлений Верховного Совета Республики Алтай “О сложении полномочий исполнительного комитета Совета народных депутатов” от 6 февраля 1992 года и “Об образовании Правительства Республики Алтай” от 7 февраля 1992 года См.: Там же. № 1.. Закон наделил Правительство Республики Алтай исполнительными и распорядительными функциями.
Конституционные процессы в Республике Алтай затронули и судебную систему. В соответствии со статьей 6 Закона РСФСР “О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской, Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР” был упразднен суд Горно-Алтайской автономной области и образованы Верховный Суд Республики Алтай, а также Высший Арбитражный Суд республики.
Важнейшим событием явилось принятие нормативно-правовых актов, которые касались наименований республики. Необходимость первого нормативно-правового акта о наименовании было вызвано распадом СССР и им явилось принятие Постановления Верховного Совета республики “О переименовании Горно-Алтайской АССР”, которым республика была переименована в Республику Горный Алтай См.: Там же. № 1.. Необходимость принятия следующего акта, касающегося наименования республики было вызвано многочисленными обращениями и, Постановлением Верховного Совета от 7 мая 1992 года Республика Горный Алтай была переименована в Республику Алтай См.: Ведомости Верховного Совета Республики Алтай. 1994. № 1..
Необходимо заметить, что процессы по поводу наименований республики нисколько не противоречили ныне действующей Конституции Российской Федерации. Так, по ныне действующей Федеральной Конституции известно, что республики в составе Российской Федерации имеют право самостоятельно решать вопросы о наименовании.
Вместе с тем, несмотря на довольно быстрое восполнение пробелов в законодательстве путем принятия нормативно-правовых актов Республики Алтай, регулирующих те или иные отношения, до сих пор наблюдаются различного рода грубые противоречия, как между самими правовыми актами республики, так и между законодательством России и законодательством Республики Алтай. Это объясняется, прежде всего тем, что Республика Алтай долгое время не имела собственной конституции. Теперь же Конституция выполняет функцию ориентира правотворческой деятельности органов государственной власти Республики Алтай.
Однако, в настоящее время истинной причиной “шершавого” законодательства республики является спешный не проработанный законодательный процесс, недостаточно высокая правовая культура парламентариев и высокопоставленных чиновников органов исполнительной власти.
Ещё одно подтверждение тому, что Республика Алтай является полноправным субъектом России - это наличие признаков, основных черт, которые характеризуют её конституционно-правовой статус субъекта в составе российской Федерации. Так, ещё в проекте Конституции в статье 1 устанавливалось, что “Республика Алтай как государство имеет свою конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы” Однако, как видно назревала необходимость принятия своей конституции. Это объяснялось тем, что Конституция вообще учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на содержание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы необходимы и потому, что они становятся своего рода императивом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования.
Конституционная реформа в Республике Алтай, вызванная конституционно-правовыми преобразованиями по всей России, стремлением автономий к суверенизации и самоопределению предопределили принятие Конституции Республики Алтай. В связи с этим руководство Республики Алтай должно было сформировать собственные рекомендательные конституционные комиссии.
6 мая 1992 года Постановлением Верховного Совета Республики Алтай было утверждено положение о Конституционной комиссии См.: Ведомости Верховного совета Республики Алтай, 1994, № 1.. В соответствие с указанным положением целью конституционной комиссии являлась подготовка проекта Конституции Республики Алтай.
Реальным началом работы по разработке Конституции Республики Алтай явилось образование 2 марта 1994 года на второй сессии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай конституционной комиссии - специального органа по разработке Конституции Республики Алтай См.: Ведомости Государственного Собрания- -Эл Курултай РА, 1994, № 2, с. 31..
В процессе работы над проектом Конституции, Конституционная комиссия провела свыше двадцати заседаний, утвердила структуру Конституции, создала рабочие группы из членов комиссии для подготовки отдельных разделов и глав Основного Закона. Составленный проект Конституции пятнадцать раз тщательно обсуждался на пленарных заседаниях Конституционной комиссии. Последний вариант проекта
Конституции прошел экспертизу в государственно-правовых структурах Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, а также Совета Безопасности России и Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ.
Однако нельзя сегодня говорить о том, что некоторые положения проекта конституции не имели недоработок. Поэтому небезосновательно, в то время авторитетный орган как Совет Безопасности России после экспертизы проекта конституции высказал мнение о неправомерности ряда его положений, о чем было направлено письмо в Конституционную комиссию Республики Алтай. Это в частности, касалось положения проекта, устанавливающего исключительную собственность Республики Алтай на природные ресурсы. Вместе с тем, ряд авторитетных российских политиков и ученых, такие как С.М. Шахрай, М.А. Митюков, напротив говорили о том, что проект Конституции Республики Алтай находится в высокой степени готовности. Более того, говорить о высоком уровне готовности проекта Конституции Республики Алтай можно было и потому, что положительное заключение было получено Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который указал на то, что “в целом проект достаточно хорошо проработан. Обращают на себя внимание четкое, логичное расположение составных частей проекта, его полнота, детальная проработка большинства конституционных институтов СМ.: Стенограмма сессии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, 1997, 7 июня.”. Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Государственной Думы дал проекту конституции следующий отзыв: “проект конституции является в целом добротным и основательно подготовленным, который может быть принят за основу См.: Там же.
”. Аналогичное положительное заключение было получено от отдела Совета Федерации по вопросам федерализма и национальным отношениям.
Вопрос о принятии Конституции Республики Алтай был поставлен 7 июня 1997 года на двадцать первой сессии депутатов Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай, на которой и была принята первая Конституция Республики Алтай. Законом Республики Алтай “О Конституции (Основном Законе) Республики Алтай” 7 июня был объявлен днем принятия Конституции Республики Алтай См.: О Конституции (Основном Законе) Республики Алтай: Закон Республики Алтай от 7 июня 1997 г.// Из материалов предоставленных Государственным Собранием-Эл Курултай..
2.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА И КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ 1997 ГОДА.
Конституция Российской Федерации, отражая реалии нынешнего этапа развития федерализма в России наделила республики в составе России правом иметь свою конституцию (ч.2.ст.5.). Согласно Конституции Российской Федерации (ст.66.), статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией соответсвующей республики. Статья 65 федеральной конституции определяет именной состав субъектов в составе Российской Федерации, из которых выделяются республики - государственно-национальные образования, в том числе и Республика Алтай.
Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свои конституционно-правовые признаки, которые характеризуют её как субъект и государственно-национальное образование в составе России.
В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Алтай “Республика Алтай имеет свою Конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы”. Однако, объем перечисленных признаков не является исчерпывающим. Остальные
признаки вытекают из текста самой Конституции, которые необходимо выделить. Это такие как: республиканская собственность, ограниченная международная правосубъектность, бюджет республики и налоговая система.
Так, Конституционно-правовой статус любой республики в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что она является государством в составе Российской Федерации, обладает всей полнотой власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Федеральной Конституцией находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации наделила республики в составе Российской Федерации статусом государств в составе Федерации. До недавнего времени статья 1 Конституции Республики Алтай определяла Республику Алтай как демократическое государство с республиканской формой правления, входящее в состав Российской Федерации на правах субъекта Федерации и неотделимое от нее. Несмотря на провозглашение себя государством, необходимо заметить, что ярко подчеркивалась органическая связь между республикой и Федерацией, а государственно-правовой статус Республики Алтай в части этого был определен в строгом соответствии с Федеральной Конституцией и Федеративным Договором. См.: Федеративный Договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года.. Однако, 14 февраля 2001 года, на 20-й сессии депутатов Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай второго созыва в статью 1 Конституции Республики Алтай Конституционным законом республики Алтай от 14.02.2001 г. О внесении поправок в Конституцию Республики Алтай: Конституционный закон Республики Алтай // Ведомости Гос.Собр.-Эл Курултай РА, 2001, № 19. были внесены поправки. Сейчас, статья 1 Конституции Республики Алтай определяет её как равноправный субъект Российской Федерации. Следует заметить, что некоторые республики в составе Российской Федерации долгое время не вписывались в рамки текста Федеральной Конституции. Так, например, не было упоминания в связях между Российской Федерацией и республикой в первой Чеченской Конституции. Чеченская республика провозглашала себя не только суверенным государством, но и “равноправным субъектом в системе мирового сообщества”, указывалось на то, что Чечня “строит свои отношения с Российской Федерацией на основе норм международного права” См.: Конституция Чеченской республики. // Единая Конституционная система РФ. М., 1994.С.134-135.. Что касается Конституции Республики Алтай, то в ней не содержится в части этого положений, противоречащих Конституции Российской Федерации.
Как справедливо замечает Э.С. Юсубов, “Федерация не признает наличие ассоциированного членства, с каким либо из субъектов. Отношения, складывающиеся на основе ассоциированного членства, носят международно-правовой характер”. См.: Юсубов Э.С. Конституции республик в составе Российской Федерации. // Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск.1995.С.88-89. Действительно, республику в составе Российской Федерации нельзя назвать государством в полном смысле этого слова. И это несмотря на то, что в статье 5 Федеральной Конституции указано на то, что республика это государство. Для этого республика должна обладать, по крайней мере, всеми необходимыми признаками государства. Так, согласно Конституции Российской Федерации, запрещается создание вооруженных сил на территории республик в составе России, их наличие, предполагает наличие такого признака государства как собственный аппарат принуждения. Характеристика субъектов федерации идет от американской практики 18 века. Восстав против британского владычества, колонии в Северной Америке объявили себя государствами. Таково основное значение английского слова “state”, вошедшее затем как “штат” в русском переводе во многие конституции мира. Употребляя этот термин, американские колонисты подчеркивали свою независимость от британской короны См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. //Гос. и право, 2000, № 10, С. 7. Наличие факта о том, что большинство конституций республик Российской Федерации употребляют в своем тексте термин “государство” на практике ничего не дает. На деле независимо от того, как называются субъекты федерации, все они являются по своим качествам государственными образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом: над ними стоит федеральная государственная власть.
С вопросом о том, является ли республика в составе России государством, тесно связана проблема суверенитета республик. В разделе первом главы второй уже обсуждались вопросы суверенитета. Как утверждают некоторые авторы, государство только тогда суверенно, когда оно обладает суверенной властью, когда оно господствует, никому не подчиняясь. Как бы ни были широки пределы прав самостоятельных субъектов федерации, они осуществляют свою власть в соответствии с правом суверенного федеративного государства, в данном случае Российского. См.: Юсубов Э.С. Республика - субьект Российской Федерации. (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук) Томск. 1997. С129. Федеральная власть суверенна над всеми другими властями и ее суверенитет неделим См.: Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия РФ и субъектов РФ: автореф. Дисс. к.ю.н. Екатеринбург. - 2001. - с. 15.; Кремянская Е.А. Вопросы суверенитета в практике Конституцирнного суда России.// Право и власть, 2002. - № 2. - с. 79.. Неделимость означает, что суверенитет не может быть разделен на несколько частей. Его дробление может привести к разрушению государственности. Подобной точки зрения придерживается Четвернин В.А., который считает, что “Федеративным государством называется одно (суверенное) государство, в котором децентрализация государственной власти происходит на основе разграничения компетенции между органами власти всего государства в целом (федеральными органами) и органами государственной власти, создаваемыми населением отдельных частей территории этого государства. Федеративное государство состоит из субъектов федерации, то есть частей суверенного государства, не обладающих качеством суверенитета. В противном случае эти субъекты составляли бы не одно суверенное государство, а союз суверенных государств, из состава которого можно выйти в одностороннем порядке См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий/ Отв. Ред. В.А. Четвернин - М., 1997. - с. 79.”. Вопрос о наличии свойств государственного суверенитета у республик в составе Российской Федерации был предметом серьезного обсуждения на Конституционном Совещании, созванным для завершения подготовки проекта Конституции Российской Федерации. Сознавая ответственность, многие участники конституционного форума высказались против идеи государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Так, например, известный юрист В.О. Мушинский формулу о государственном суверенитете республик назвал неоптимистической. См.: Конституционное Совещание: Информационный бюллетень. М., 1993. №1. С.41-42. Экономист Н.П.Шмелев указал, что в условиях, когда неизвестны пределы государственного суверенитета у республик, возможен гигантский произвол, а Конституция России будет иметь несколько “взрывных мест”. См.: Там же . С.44-45.
В конце концов, при обсуждении проекта Конституции Российской Федерации Конституционное Совещание пришло к выводу отказаться от термина “суверенное государство”. Думается, что такое решение было весьма справедливым, так как иное решение данного вопроса могло бы привести к различного рода проблемам при формулировании текстов Конституций республик в составе Российской Федерации в части определения правового положения республик., а в дальнейшем и возможности возникновения споров на практике.
Проблема суверенитета субъектов и в настоящее время является очень актуальной. Это связано с одной стороны с проводимой централизацией федеральной власти с другой стороны, несогласием субъектов Российской Федерации с такой политикой.
Понятие “суверенитет” республик в составе Российской Федерации трактовалось и сегодня трактуется по разному. Так, существует мнение, что “суверенитет республики выражается в наличии у нее Конституции, законов, парламента и символики” См.: Федеративный договор: Документы. Комментраий. -М., 1992. - с. 6.. Здесь статус субъекта сведен преимущественно к формальным признакам государственности. Некоторые авторы, говоря о суверенитете республик, указывают на их самостоятельность. Так, Н. Катаев, признавая первичность суверенитета республики в составе Российской Федерации, отмечает: “Анализ деклараций о суверенитете республик РФ говорит о том, что их содержание не выходит за пределы, охватываемые понятием самостоятельности” См.: Катаев Н. Проблемы правовой регламентации статуса республик РФ.// Проблемы конституционного развития суверенной республики. - Уфа, 1992. - с. 41, 42., а обозначает суверенитет республики в составе РФ ограниченным, остаточным, субсидиарным См.: Конституция республик в составе Российской Федерации: Сб. док-в. - М., 1995. - с. 9.. На ограниченность и субсидиарность суверенитета республик указывает и С.С. Тюхтенев См.: Тюхтенев С.С. Республика Алтай - субъект Российской Федерации. Проблемы ее становления и развития.// Актуальные проблемы конституционно-правового становления Республики Алтай. стр. 19. Вполне обоснованной является точка зрения Фарукшина М.Х., который считает, что “включение понятия суверенитета республик в их Конституции имеет под собой веское теоретическое основание в положениях самой Конституции Российской Федерации. В ст. 5 Конституции РФ - республики определяются как государства, но неотьемлемым свойством всякого государства является суверенитет. В ст. 73 Конституции РФ закреплена норма, согласно которой вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Как можно обладать полнотой государственной власти, даже в определенных пределах и не быть суверенным? Разумеется, что входя в состав РФ республики обладают ограниченным суверенитетом, считает М.Х. Фарукшин См.: Дайджест оперативной информации // составлен отделом по обеспечению деятельности полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде РФ. - М. - 2002. - № 8. С. 71. .
В Республике Алтай до недавнего времени вопрос о суверенитете обсуждался довольно остро и послужил основанием для политических споров между законодательной и исполнительной ветвями власти. Как известно, принятая первая Конституция Республики Алтай провозгласила в статье 4 суверенитет как “естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики”. Статья 162 Конституции Республики Алтай определила, что “Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай…”. Указанны е положения по запросу Правительства Республики Алтай от 30 февраля 2000 года стали предметом большого спора в Конституционном суде Российской Федерации См.: Табаев Д.И. Надуманные противоречия. Г-Алтайск, 2000 г., с. 10. Ссылаясь на положения Федеральной конституции, Правительство Республики Алтай высказывало свою позицию о том, что Российская Федерация не признает суверенитет ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации, не углубляясь в действительный смысл понятия “суверенитет”, который был заложен в Конституции Республики Алтай. Следовало бы согласиться с точкой зрения Д.И. Табаева, о том, что Республика Алтай не относит себя к “суверенному государству”, не устанавливает “государственный суверенитет”, предусматривает суверенитет не внешний, а только во внутренней жизни, как и было определено в статье 4 Конституции Республики Алтай. В изложенной редакции статьи 4 конституции суверенитет понимается как народный (ст. 19 Конституции Российской Федерации), как национальный (ст. 19 Конституции Российской Федерации), как демократическая ценность и носит на себе и социальный аспект См.: Там же с. 70. Думается верной позиции придерживается и профессор кафедры конституционного права МГУ С.А. Авакьян. Он считает, что “суверенитет заложенный в Конституции Республики Алтай носит смысл гарантии алтайской государственности и внутренней самоидентификации алтайского народа, а не претензии на государственный суверенитет См.: Там же с. 78”. Однако, несмотря на правоту высказываний защитников оспариваемых положений о суверенитете, Постановлением Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 07 июня 2000 года положения Конституции Республики Алтай о суверенитете наряду с некоторыми другими были признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 5.. Конституционный Суд подошел к этому вопросу с формально-юридической точки зрения, упустив действительный смысл, который был заложен в положения о суверенитете и обосновывал свою позицию тем, что Суверенитет, предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти и государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Итак, думается, что Конституционный суд Российской Федерации при решении вопроса о суверенитете следовал жесткой линии федеральной политики, направленной на укрепление вертикали власти. О профессионализме судей Конституционного Суда говорить не приходиться, поскольку все они высококвалифицированные юристы, имеющие высокие ученые степени. Ошибка Конституционного Суда по мнению Д.И. Табаева состоит в том, что “он взял за основу только один из принципов суверенитета - его неделимость, и все толкования построил на этом См.: Табаев Д.И. Надуманные противоречия. Г-Алтайск. 2000. С.180”.
Определением Конституционного суда от 27.06.2000 года № 92-о, которое явилось результатом запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан еще раз было указано на то, что субъекты в составе Российской Федерации суверенитетом обладать не могут, поскольку суверенитет Федерации неделим См.: Определение Конституционного суда РФ от 27.06.2000. № 92-О.. В то же время Конституционный суд указал на то, что признание субъектов Федерации не суверенными не означает, что они лишаются всей полноты власти.
Думается, что категория “суверенитет”, которая была заложена в Конституции Республики Алтай носила совершенно иной смысл, несопоставимый с той точкой зрения, которую высказал в своем решении Конституционный Суд РФ. В связи с этим, верной представляется точка зрения профессора Е.А. Коровина, который замечает, что “суверенитет - это не только право народа на самоопределение, но и право на экономическую свободу, на мирное сосуществование и равноправное сотрудничество” См.: Коровин Е.А. Суверенитет и мир. // Международная жизнь. - 1990. - № 3.- с. 8..
Таким образом, почти все республики в составе Российской Федерации, в том числе Республика Алтай, являются не государствами как таковыми, а государственными образованиями, входящие в состав России и неотделимые от нее. Они не обладают государственным суверенитетом: над ними стоит другая государственная власть - федеральная. Вместе с тем правовое положение республик характеризуется тем, что они обладают ограниченным, субсидиарным суверенитетом.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.66.), статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. Статья 65 федеральной конституции определяет именной состав субъектов в составе Российской Федерации, из которых выделяются республики - национально- государственные образования, в том числе и Республика Алтай.
Отсюда, Конституционно-правовой статус Республики Алтай характеризуется тем, что она имеет свою собственную Конституцию и правовую систему в широком смысле этого слова, а в узком - свое законодательство.
Федеративная природа России обуславливает одновременное действие Конституций Федерации и республик в ее составе. Если развитие федерального законодательства находится под пристальным вниманием ученых юристов, органов власти, то этого нельзя сказать о законодательстве субъектов Российской Федерации. Законотворческая работа в субъектах Федерации, к большому сожалению, на сегодняшний день осуществляется нередко поспешно, без должного теоретического и практического подкрепления. И получается так, что каждый субъект в составе Российской Федерации “варится в собственном соку” и старается поменьше информировать федеральный центр о состоянии своего законодательства. Думается, это объясняется тем, что субъекты Российской федерации пытаются скрыть свои недоработки вследствие боязни принятия в отношении себя мер по отмене коллизионных актов регионального уровня.
В настоящее во всех субъектах в составе Российской Федерации приняты учредительные документы: конституции республик и уставы других регионов. Лишь в Республике Калмыкия действует вместо Конституции Степное Уложение, однако по своему содержанию и смыслу оно и является Основным Законом Республики Калмыкия Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия: принято Конституционным Собранием Республики Калмыкия - Хальмг Тангч 5 апреля 1994 г.// Н.К. Филиппов, В.Н. Николаев. Российский федерализм и конституционная власть республик: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Николаева. ЧКН МУПК. Чебоксары, 1998.- с. 269-281.. Отсюда, указанный акт носит конституционный характер. Субъекты Российской Федерации довольно широко используют свое исключительное право принимать по предметам их исключительного ведения собственные нормативные правовые акты. Несомненными лидерами по числу региональных законов являются Республика Башкортостан (более 400 законов). Далее Республика Карелия (300 законов) и Вологодская область (более 250 законов). В Республике
Алтай в настоящее время действуют более чем 150 законов по предметам совместного и исключительного ведения.
Пункт 2 статьи 5 Конституции РФ гласит: “Республики имеют свою конституцию и законодательство. Известно, что наряду с актами республиканского уровня действуют акты и федерального центра. Так, Конституция Республика Алтай прямо содержит перечень нормативных правовых актов, входящих в правовую систему Республики Алтай. В соответствии со статьей 89 Конституции Республики Алтай “Правовую основу Республики Алтай составляют:
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
- Конституция Республики Алтай;
- конституционные законы и законы Республики Алтай,
- Постановления Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай;
- Указы Главы Республики Алтай, носящие нормативно-правовой характер;
- Постановления Правительства Республики Алтай, имеющие нормативно-правовое значение.” См.: Конституция Республики Алтай.Горно-Алтайск, 1997, С.32.
Республика Алтай не имеет кодифицированных актов, регулирующих широкий круг однородных отношений. Хотя отличительной особенностью некоторых субъектов в составе Российской Федерации является то, в некоторых из них действуют кодифицированные нормативные правовые акты. Так, например, в настоящий момент в Республике Башкортостан действует шестнадцать кодексов. В некоторых субъектах России уже ставится вопрос о систематизации законодательства посредством издания свода законов См.: Конституционное право Республики Башкортостан: возникновение, становление и перспективы развития. Учебное пособие. 1998. С. 70-74.. Республика Алтай не пошла по пути кодифицированных актов, регулирующих общественные отношения в той или иной сфере жизни. Придерживаясь принципа “экономии законодательства”, Республика Алтай больше ориентируется на федеральное законодательство, дополняя и конкретизируя его. Хотя были и случаи, когда принимались законы, регулирующие те сферы жизни, по которым федеральное законодательство либо слабо развито либо такового вообще нет. Например, до принятия Федерального закона от 22 сентября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации” Республика Алтай (впрочем, как и другие субъекты в составе Российской Федерации) самостоятельно и в полном объеме установила систему органов государственной власти, определила принципы их организации и деятельности, несмотря на то, что в соответствие со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Федерации и Республики Алтай. Отсюда, после принятия вышеуказанного федерального закона, встала острая необходимость приводить в соответствие с ним часть законодательства Республики Алтай, касающуюся общих принципов организации и деятельности органов государственной власти республики. Этот процесс идет и по сегодняшний день. Так, после принятия Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” не было ни одной сессии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, на которой бы не рассматривались вопросы внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Алтай с целью приведения его положений в соответствие с федеральным законодательством. Подобная практика часто приводит к ситуации правовых коллизий между законодательством Республики и законодательством Федерации. Причиной таких коллизий, кроме того, на наш взгляд является слабый уровень развития правовой культуры у основной массы работников органов государственной власти, а также их квалификационная неподготовленность по правовым вопросам законотворчества. Следовало бы занимаясь “опережающим” законотворчеством перенимать опыт других регионов. (Тульская, Иркутская, Томская области и др.).
Из действующих федеральных нормативных актов, входящих в правовую систему Республики Алтай следует, прежде всего, выделить Конституцию Российской Федерации, устанавливающую исходные положения по многим вопросам организации и деятельности государственной власти в Республике Алтай. Так, например, в статье 5 Конституции России перечислены все виды субъектов Российской Федерации, принцип их равенства, а в статье 11 закреплены правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти её субъектов. Важным этапом конституционно-правового развития субъектов в составе Российской Федерации явилось принятие Федерального закона от 22 сентября 1999 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Указанный закон установил общие принципы формирования, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время этот закон является головным федеральным законом, на основе которого строится вся система и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Только в рамках него должны проистекать все конституционные процессы, происходящие в субъектах Российской Федерации.
Нормы, регулирующие разнообразные отношения субъектов в составе России, включают федеральные конституционные и обычные законы. Так, Федеральный конституционный закон “О Правительстве РФ” от 27.12.1997. содержит положения непосредственно относящиеся к организации общественной жизни в отдельных регионах См.: Собрание законодательства РФ, 1998, №9..
Значительное число правовых норм, входящих в правовую систему Республики Алтай имеется в федеральных законах, в том числе кодексах. Гражданский кодекс Российской Федерации, в главе 5 регламентирует участие субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Алтай наряду с другими публичными субъектами права в гражданско-правовых отношениях. Из числа федеральных законов, содержащих нормы, входящие в правовую систему Республики Алтай, особо следует отметить акты, посвященных регулированию конкретных отношений. Это, например, Федеральный закон от 17.06.96. “О национально-культурной автономии”. См.: О национально-культурной автономии: Федеральный закон от 17.06.96. //Российская газета от 25 июня 1996.
Значительное количество правовых норм, входящих в правовую систему Республики Алтай, включают федеральные подзаконные акты в виде указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Среди них следует отметить различные концепции, положения, федеральные целевые программы, ориентированные на решения сугубо региональных проблем. Так, в настоящее время большую роль в пользу укрепления вертикали государственной власти в Российской Федерации играет Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” и утвержденное им положение См.: Собрание законодательства РФ, 2000, № 20, ст. 2112.; № 26, ст. 2748; № 38, ст. 3781; 2001, № 6.. Цель его принятия - обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
Другую группу источников правовой системы Республики Алтай составляют договоры и соглашения, заключаемые органами государственной власти Республики Алтай о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными властями. К настоящему времени около 40 субъектов Российской Федерации заключили такие договоры и подписали около 2000 различных соглашений, охватывающие практически все сферы жизни. Как известно, негативным последствием таких договоров о разграничении предметов ведения и полномочий является то, что субъекты которые заключили такие договоры имеют больше прав чем другие. Тем самым Федерация из формально-симметричной превращается в асимметричную. Республика Алтай как раз относится к ряду тех субъектов Российской Федерации, которые не имеют подобных договоров, хотя проект такого договора уже есть и он находится в стадии разработки См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Алтай. Проект: Одобрен Постановлением Правительства Республики Алтай от 21.09.2000. № 244. .
Важным элементом правовой системы Республики Алтай являются законы и иные нормативные правовые акты. Среди них следуют особо выделить документы, определяющие правовой статус Республики Алтай-Конституцию Республики Алтай 1997 года. Конституция является Основным Законом Республики Алтай, самой главной правовой базой, на основе которой зиждятся и строятся все иные нормативно-правовые акты Республики Алтай.
Законодательная власть в Республике Алтай осуществляется Государственным Собранием-Эл Курултай Республики Алтай путем принятия Конституции и законов.
Необходимо отметить тот факт, что в последнее время в Республике Алтай идет бурный процесс законотворчества, принимаются все новые и новые нормативные правовые акты по различным сферам жизни.
Республика Алтай приняла свою первую Конституцию в 1997 году. Отсюда, возникли некоторые проблемы соотношения конституций Федераций и Республики Алтай. Это соотношение подчиняется ряду закономерностей. Все конституционные акты взаимосвязаны. Им присуще однородная направленность правового регулирования. Конституция Республики Алтай, как впрочем и конституции других республик, является структурной частью системы государственно-правового законодательства и конституционной системы Российской Федерации. Конституциям Российской Федерации и Республики Алтай присущи однотипные черты. В то же время эти конституции отличаются между собой по содержанию, объекту регулирования, юридической силе, территории действия, процедуре принятия. Конституция Республики Алтай обладает спецификой, отражающей исторические, культурные и национальные особенности.
Следует заметить, что в условиях быстрого и масштабного развития законодательства Республики Алтай, особую актуальность приобретает вопрос реализации норм Конституции и иных нормативно-правовых актов Республики Алтай. Применительно к первой Конституции Республики Алтай можно вести речь о реализации её норм с помощью комплекса средств (юридических, конституционных, социально-психологических, материально-финансовых и других). Естественно, это будет длительный процесс со своими циклами и фазами. Думается, что анализ причин нарушений и неприменение конституционных норм позволит народу Республики Алтай сделать вывод о необходимости общественной поддержки Конституции. Практика государств со стабильными демократическими режимами показывает, что легче избежать или предотвратить нарушения Основного Закона, если конституционный порядок отвечает условиям исторической ситуации, есть готовность признавать конституционные предписания как обязательные и решимость их осуществлять См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ.М., 1981. С. 324.. Но пока как видно этого нет. Граждане Республики Алтай должны осознать, усвоить глубоко конституционные положения, признать их высокую ценность и общеобязательность. Сегодня прослеживается и другая сторона восприятия ценности Конституции Республики Алтай. Осознавая огромную значимость республиканских конституционных положений, формируется нейтральное отношение к федеральному законодательству, в особенности у простого населения.
С проблемой реализации конституционных норм тесно связана проблема несоответствия конституционных положений Республики Алтай федеральному законодательству, из-за чего возникают различного рода споры. В настоящее время часто возникают ситуации, когда эта проблема становится орудием политической борьбы между исполнительной и законодательной властями и умело ими используется.
В свое время в высших кругах государственной власти Республики Алтай и в средствах массовой информации республики шла острая дискуссия по поводу нового республиканского конституционного закона Республики Алтай “О внесении дополнений в статью 123 и введении новой статьи 123* в Конституцию Республики Алтай”, которым закладывается норма об отзыве Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай путём всенародного голосования См.: О внесении дополнений в статью 123 и введении новой статьи 123* в Конституцию Республики Алтай: Респ. Констит. Закон Республики Алтай// Звезда Алтая от 07.09.99..
Особо остро развернулся спор между окружением Главы Республики Алтай и депутатами парламента республики. Первые полностью признавали новые положения Конституции Республики Алтай противоречащими Конституции России. Они обосновывали свою позицию тем, что институт отзыва Главы Республики Алтай как высшего должностного лица республики не предусмотрен федеральным законодательством и противоречит части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает только две формы непосредственной демократии См.: Цебина Э. В год по Главе?// Звезда Алтая от 09.10.99.С. 2.. Вторые же, в частности Председатель постоянной комиссии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай по законодательству, правопорядку, местному самоуправлению и межнациональным отношениям В.С. Максимов утверждал, что институт отзыва Главы Республики Алтай является вполне приемлемым См.: Максимов В.С. Республика Алтай в конституционном поле России. // Звезда Алтая от 09.10.99. С. 4-5.. Ссылаясь на то, что многие субъекты Российской Федерации (Москва, Кемеровская область, Читинская область и другие) устанавливают институт отзыва высшего должностного лица субъекта, В.С. Максимов считает, что это дает возможность гражданам влиять на способность и авторитетность высшего должностного лица - Главы Республики Алтай, осуществлять связь со своими избирателями.
Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 22 .09.99. установил в статье 19, что “полномочия высшего должностного лица прекращаются досрочно в случае, его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, в случае если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации” См.: Российская Газета от 19.10.99. С. 3-5.. Отсюда, в связи с принятием указанного федерального закона установление Республикой Алтай института отзыва Главы Республики Алтай являлось законным и не противоречащим федеральному законодательству. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” принял совсем иную позицию и признал положения подпункта “и” пункта 1 статьи 19 указанного Федерального закона и положения статей 123 и 123* Конституции Республики Алтай несоответствующими Конституции Российской Федерации. Высказанная позиция была обоснована тем, что положения норм Конституции Республики Алтай и федерального закона, касающиеся отзыва высшего должностного лица Республики Алтай, не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий. Орган конституционного контроля и судопроизводства России высказал свое мнение о том, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2000 г., № 5, с. 2-46.. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации, на наш взгляд, по этому вопросу представляется верной, поскольку наличие такого института при отсутствии надлежащих на то юридических оснований, процедур и гарантий, могут создать условия для оппозиционеров власти влиять на стабильность власти, используя механизм отзыва в сугубо личных политических целях без надлежащих действительных оснований для отзыва. Отсюда, только создав специальные конституционно-правовые механизмы отзыва высшего должностного лица субъекта Российской федерации, и, закрепив это на конституционном уровне, можно использовать их для общих интересов общества, ради защиты конституционных прав человека и гражданина. Установление института отзыва без специальных на то гарантий и процедур есть покушение на основы конституционного строя субъекта Российской Федерации.
Согласно Конституции Республики Алтай, законы Республики Алтай по вопросам, находящимся в ведении Республики, обладают на её территории верховенством. В случае же противоречия федерального правового акта закону Республики Алтай по вопросам собственного ведения действует республиканский закон. В случае же противоречия правового акта Республики Алтай федеральному закону, принятому по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Алтай, действует федеральный закон
Важным является то, что Конституция Республики Алтай содержит положение о том, что органы государственной власти Республики Алтай вправе оспаривать в процессе согласительных процедур в Конституционном Суде Российской Федерации законность и правомерность издания федеральных правовых актов, ущемляющих права республики.(статья 98).
Республика Алтай пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения.
Говоря о соответствии республиканского законодательства федеральному, речь должна идти не о том, чтобы вернуться к прежней практики, когда вопросы соответствия Конституции СССР, конституций автономных и союзных республик решались посредством их текстуального и структурного сходства.
Хочется отметить ещё об одной проблеме - проблеме формирования законодательства Федерации и её субъектов. Одну из них Е.А. Губарь предлагает решить с помощью следующей модели: часть вопросов регулируется в акте России, часть- в акте субъекта, при этом оба подлежат приминению См.: Губарь Е.А. К вопросу о разграничении компетенции между россией и её субъектами в сфере законодательной деятельности. // Актуальные проблемы государства и права в современный период. Ч.1. Томск, 1998.С.131-132.. Думается, что предлагаемая модель является целесообразной, так как федеральный акт в данном случае является не только основополагающим, но и детально регулирующим определенный круг вопросов с прямым действием. Субъект федерации принимает комплексный закон, отражающий местные особенности. Ещё одна трудность связана с тем, что Российская Федерация молодая и на федеральном уровне имеется явное отставание законодательной базы. Отсюда, встает вопрос: может ли субъект федерации, не дожидаясь федерального акта, регулировать общественные отношения в сфере совместного ведения самостоятельно? Здесь возможен один выход из ситуации - предусмотреть право субъекта принимать свои акты, не дожидаясь федеральных, при заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий См.: Там же.. В Конституци
Республики Алтай право принмать такие законы по предметам совместного ведения предусмотрено. Очевидно, что на сегодняшний день практически во всех регионах России, в том числе и в Республике Алтай наметилась тенденция, согласно которой законодательные органы, принимают соответствующие законы по предметам совместного ведения не дожидаясь принятия соответствующего федерального закона. В связи с этим, не совсем представляется верной точка зрения профессора В.К. Самигуллина о том, что необходимо “запретить республиканскому законодателю по сложившимся предметам совместного ведения принимать законы раньше федерального законодателя” См.: Самигуллин В.К. Конституционное развитие Башкирии: дисс. д.ю.н. М., 1998. - с. 236.. Дело в том, что федеральные законодатель просто напросто не поспевает в некоторых сферах жизни принимать законы по предметам совместного ведения. Субъекты России принимая соответствующие законы устраняют пробелы в законодательстве, гибко и оперативно реагируя на вновь возникающие общественные отношения.
Однако, считает В.К. Самигуллин, если субъекты принимают соответствующие законы по предметам совместного ведения, не дожидаясь федеральных законов, они должны руководствоваться рядом принципов:
“- принцип свободы законотворчества, согласно которому каждый субъект законотворчества волен творить свои законы, но в пределах своей компетенции и с соблюдением других принципов законотворчества;
- принцип непротиворечивости;
- принцип дополнительности;
- принцип непричинения вреда.
В принципе можно согласиться с такой точкой зрения, однако с некоторым добавлением, а именно, что при формировании законодательства субъектов Российской Федерации, необходимо руководствоваться таким важным принципом, как принцип целесообразности принятия закона. Поскольку на практике часто принимаются законы, которые практически дублируют федеральные законы.
Изложенные проблемы представляют собой лишь небольшую часть существующих в действительности и требующих безотлагательного решения. На наш взгляд, в рамках данной работы невозможно отследить и дать анализ всех правовых коллизий, происходящих в конституционном поле Республики Алтай и других субъектов Российской Федерации. Как видно, через призму конституционно-правовой системы можно проследить характер взаимосвязи Российской Федерации и её субъектов, выявить возможные коллизии, обозначить тенденции развития законодательства, укреплять и развивать правовую базу субъектов в составе Российской Федерации, в том числе и правовую базу Республики Алтай.
Статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. “Территория не просто физико-географическое понятие, но и фактор формирования национального самосознания, культуры и быта. С территорией связаны традиции и условия жизни народа, складывание их культурно-исторического типа См.: Юсубов Э.С. Республика - субъект Российской Федерации.(диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук). Томск, 1997.С.152.. Более того, территория является неотъемлемым элементом государственности республики, “выступает основанием самоорганизации социальной общности - исторической родиной нации, в ходе политического развития превращающейся в государствообразующий народ, и определяет пространственные пределы властвования” См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 256 - 264..
Статья 10 Конституции Республики Алтай устанавливает, что “территория Республики Алтай - часть территории Российской Федерации, она целостна, неотчуждаема, неотделима и не может быть изменена без согласия Республики Алтай”. Об этом же сказано в законе Республики Алтай от 02.06.99. “Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай” См.: Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай: закон Республики Алтай от 02.06.99. // Ведомости Государственного Собрания-Эл Курултай РА. 1999. № 12.. Таким образом, провозглашаются принципы, на которых зиждется территория Республики Алтай. Такое положение основано на провозглашении территории Республики Алтай искомой территорией становления и развития конкретной нации, ее достоянием См.: Юсубов Э.С. Республика- субъект Российской Федерации. (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук). Томск, 1997. С.153..
Согласно Конституции Республики Алтай, её территория не может быть использована для угрозы и незаконного применения силы, создания в этих условиях вооруженных формирований, испытания оружия массового уничтожения, складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Положение Конституции Республики Алтай о невозможности использования территории Республики Алтай для складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ признано несоответствующим Федеральной конституции Постановлением Конституционного Суда РФ #G0от 7 июня 2000 года N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и #M12291 901744603Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Конституционный суд констатировал, что указанный запрет включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному #M12291 9004937Конституцией Российской Федерации#S разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" #M12293 9 9004937 26139 4294967262 4251889272 2697443001 2483551668 4216678333 4294967292 2420966825статьи 71#S), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; #M12293 10 9004937 25831 77 568210339 2697443001 2483551668 3147668784 4294967294 402566553статья 67#S, часть 1). #M12291 9004937Конституция Российской Федерации#S относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению
Российской Федерации (#M12293 11 9004937 1265885411 26139 4294967262 4251889272 2697443001 2483551668 4216678333 4294967292статья 71#S, пункты "и", "м"). Положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу #M12293 12 9004937 1265885411 26139 4294967262 4251889272 2697443001 2483551668 4216678333 4294967292статьи 71 Конституции Российской Федерации#S не могут ему принадлежать, т. е. о неправомерном изменении установленного #M12291 9004937Конституцией Российской Федерации#S разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Республика Алтай имеет внутреннюю границу, отделяющую её от других субъектов Российской Федерации. Она имеет и внешнюю границу, отделяющую её от иностранных государств. Согласно статье 10 Конституции Республики Алтай, “территория Республики Алтай в соответствии с федеральным законом имеет статус приграничной зоны”. Внешняя граница республики является одновременно государственной границей Российской Федерации. Такое же положение содержится в части 3 статьи 4 Закона Республики Алтай от 02.06.99., где определено, что “Республика Алтай имеет статус приграничной территории Российской Федерации и граничит с Республикой Казахстан, Китайской Народной Республикой и Республикой Монголия”. Отдельными частями территории Республики Алтай в соответствии с федеральным и республиканским законодательством может быть придан статус особо охраняемых территорий, а также создаваться закрытые административно-территориальные образования.
Важным является то, что изменение границ Республики Алтай не может быть произведено без согласия большинства граждан, проживающих на территории республики, выраженного путем референдума (статья 5 Закона). Такое положение создает гарантию незыблемости, неотчуждаемости территории Республики Алтай и изменение границ возможно исключительно с прямого всенародного волеизъявления народа, исторически проживающего на территории Республики Алтай СМ: Собрание законодательства Республики Алтай, 1999, №2.
Необходимо отметить, что Республика Алтай обладает территориальным верховенством. Её территория - пространственный предел её власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики.
Таким образом, территорию Республики Алтай можно рассматривать только во взаимосвязи с её пребыванием в составе России. Вместе с тем должно быть, безусловно, признано, что закрепленная за ней территория является пространственным пределом её власти, на эту территорию не может распространяться власть других субъектов.
Конституция Российской Федерации четко разграничивает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов России, выделяя совокупность последних в систему государственных органов, действующих в субъектах Российской Федерации. Такой вывод основывается и прямо вытекает из содержания статей 111, 73, 77 и ряда других статей Федеральной Конституции.
Более общий и основополагающий характер имеет часть 1 статьи 77 конституции, в соответствие с которой: “система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами России самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Республики Алтай самостоятельно устанавливает собственную систему органов государственной власти.
Конституция Республики Алтай закрепляет принцип разделения властей. Это ярко выражено в части 1 и 2 статьи 7 республиканской конституции: “Государственная власть в Республики Алтай осуществляется на основе разделения её на представительную (законодательную), исполнительную и судебную. Органы представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти действуют самостоятельно, взаимодействуя друг с другом и не выходя за пределы своих полномочий”.
Самостоятельному анализу подлежит часть 2 статьи 77 Конституции России. В отличие от органов законодательной власти, о которых в Конституции не говорится как о единой системе, исполнительная власть образует единую систему в пределах ведения России и её субъектов. Так, некоторые считают, что “единство системы органов исполнительной власти не является абсолютным” См.: Топорнин Б.Н. Вступительная статья. Конституция РФ: Комментарий. М., Юрид.лит., 1994. С.16.. С таким мнением можно вполне согласиться, так как единство системы органов исполнительной власти ограничено определенными рамками, обусловленными действием принципа разграничения компетенции между Россией и её субъектами.
Согласно статье 8 Конституции Республики Алтай: “Государственную власть в Республики Алтай осуществляет Государственное Собрание-Эл Курултай Республики Алтай, Глава Республики Алтай, Правительство Республики Алтай и суды Республики Алтай”.
В соответствии с Конституцией Республики Алтай и Законом Республики Алтай “О Государственном Собрании-Эл Курултай Республики Алтай” от 23.02.98. “Государственное Собрание-Эл Курултай Республики Алтай является высшим представительным и законодательным органом государственной власти на территории Республики Алтай” См.: О Государственном Собрании-Эл Курултай Республики Алтай: Закон Республики Алтай от 23.02.98..//Ведомости Государствееного Собрания-Эл Курултай РА.1998.№ 2.. Данный орган олицетворяет парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли их народов возлагается на их представительство. Кроме того, согласно Регламенту Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай, парламент республики является “законодательным органом и обладает полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетенцией в сфере законодательства” См.: Регламент Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай: Утвержден постановлением ГС-ЭК РА 18.11.98. // Ведемости Государственного Собрания-Эл Курултай РА. 1998. № 7.С.4.. Это означает, что ни один закон Республики Алтай не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом. Также парламент Республики Алтай обладает контрольными функциями по отношению к Правительству Республики Алтай.
На сегодняшний день в большинстве республик Российской Федерации их парламенты являются монокамеральными. Как справедливо указывается в юридической литературе, образование бикамеральных парламентов в постсоветский период обусловлено следующими обстоятельствами: необходимостью гармоничного сочетания общереспубликанских интересов и потребностей районов и городов, учета мнения представителей местной власти; стремлением обеспечить максимальную демократию в законодательном процессе и принятие реальных, выполнимых законов высокого качества См.: Самигуллин В.К. Конституционное развитие Башкирии: дисс.д.ю.н. М., 1998. - с.193..
Что касается Республики Алтай, то парламенту ее не присуща бикамеральная система. Вероятно, не было необходимости создания двухпалатного парламента, так как функции такового выполняют специальные органы парламента, между которыми обеспечивается своеобразная система сдержек и противовесов. Более того, на наш взгляд, преимущество однопалатного законодательного органа состоит в следующем. Известно, что практически все республики в составе Российской Федерации по составу населения являются полиэтничными, они состоят из административно-территориальных единиц, очевидно образованных не на федеративной основе. Это исключает необходимость образования особой палаты, обеспечивающей национальное представительство в рамках республиканского парламента. Кроме того, если сделать сравнение бикамерального и монокамерального парламентов, то можно заметить, что последний более практичен, прост и надежен в управлении, требует меньших затрат на его содержание и техническое обеспечение. Наконец, практически во всех республиках, законодательный процесс построен по классической системе чтений и обсуждений, тем самым создает условия для детальной, тщательной проработки законопроектов.
Важное место в системе органов государственной власти занимает Глава Республики Алтай. В соответствии со статьей 113 Конституции Республики Алтай, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом Республики Алтай и возглавляет исполнительную власть. Глава Республики Алтай одновременно является Председателем Правительства Республики Алтай. Если ещё в проекте конституции предусматривалось, что Глава Республики Алтай является одновременно и спикером парламента См.: Конституция Республики Алтай. Проект. Г-Алтайск. 1996., то теперь он стоит во главе исполнительной власти, являясь Председателем Правительства Республики Алтай. Всё же его правовое положение характеризуется тем, что он как бы возвышается над остальными органами государственной власти, между которыми действует система сдержек и противовесов. До недавнего времени в соответствие с Конституцией Республики Алтай Глава Республики Алтай не подписывал законы республики, их подписывал Председатель парламента.
В свое время Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционным аналогичное положение Устава Алтайского края, касающиеся подписания законов Главой Законодательного Собрания. Суд мотивировал свое решение тем, что принятие и промульгация законов одним и те же органом нарушают баланс властей в сфере законотворчества .См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 янв. 1996 г. по делу о проверки конституционности ряда положений Устава (Основного Законоа) Алтайского края. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.. Аналогичную норму содержала статья 112 Конституции Республики Алтай, которая предусматривала право Председателя Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай подписывать законы. Конституционная реформа 2001 года исключила конституционное положение о возможности промульгации законов спикером парламента. На наш взгляд, закрепленное право Председателя Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай промульгировать законы не противоречило принципу разделения властей, поскольку во-первых, обнародовал подписанный закон Глава республики - высшее должностное лицо, во-вторых Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай имел право относительного “вето” в отношении всех законов, принимаемых республиканским парламентом. Отсюда, баланс между ветвями власти не нарушается. На законность и правомерность положения о подписании законов главой парламента указал в особом мнении судья Конституционного Суда РФ, профессор Н.В. Витрук о том, что подписание закона края, а следовательно и закона парламента любого другого субъекта Российской Федерации главой законодательного органа не противоречит конституционному принципу разделения властей, не создает дисбаланса в пользу законодательного органа, его председателя См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 янв. 1996 г. по делу о проверки конституционности ряда положений Устава (Основного Законоа) Алтайского края. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1..
Конституционным законом в Конституцию Республики Алтай была внесена поправка, котороя исключила прерогативу спикера парламента республики подписывать законы, оставив за ним право лишь свидетельствовать подлинность текста принятого закона. Полномочие по подписанию и обнародованию законов Республики Алтай было передано Главе Республике Алтай, Председателю Правительства.
Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай обладает довольно широкими полномочиями в законотворческом процессе, имеет разнообразные рычаги и средства влияния на этот процесс в целях изменения содержания принимаемого закона. Так, согласно статьи 118 Конституции Республики Алтай, Глава Республики Алтай обладает правом законодательной инициативы в Государственном Собрании-Эл Курултай Республики Алтай, вправе лично участвовать в его работе и вносить на рассмотрение вопросы, входящие в компетенцию парламента республики. Более того, эти вопросы подлежат обязательному рассмотрению. Глава Республики Алтай также вправе отклонить закон, принятый Государственным Собранием-Эл Курултай Республики Алтай, и направить его на повторное рассмотрение парламенту с учетом замечаний и предложений, то есть Глава Республики Алтай обладает таким важным инструментом влияния на законодательный процесс как право “вето”. Процедура “вето” четко регламентируется Законом Республики Алтай от 02.06.99. “О нормативных правовых актах Республики Алтай” См.: О нормативных правовых актах Республики Алтай: Закон РА от 02.06.99. // Ведомости Государственного Собрания-Эл Курултай РА. 1999. № 12.. Отсюда, Конституция Республики Алтай в части этого, думается, ни сколько не нарушает принцип разделения властей, не создает дисбаланс между властями и полностью соответствует Конституции Российской Федерации.
В связи с этим , можно отметить, что фактически Республика Алтай - республика со смешанной формой правления, где центр смещен в сторону Главы Республики Алтай. Хотя данный вопрос является весьма спорным, если исходить из того, что чаще всего “вето” Главы Республики Алтай преодолевается парламентом без особого труда.
По поводу института “вето” Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республика Алтай не так давно шел спор о необходимости и законности его существования по отношению к конституционным законам Республики Алтай. Противники института “вето” аргументируя свою позицию, ссылались на отсутствие права у Президента Российской Федерации отклонять принятые федеральным парламентом федеральные конституционные законы. Кроме того, они не видели необходимости повторного голосования за отклоненные конституционные законы, поскольку они и принимаются 2/3 голосов от установленного количества депутатов, так и преодолеваются таким же количеством голосов. Наконец, в третьих, считали они, в Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” отсутствует положение, дающее право высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации отклонять принятые региональным парламентом конституционные (уставные) законы субъекта России. Отсюда, необходимо внести поправку в федеральный закон с цель устранить возникший пробел. Думается, сохранить права “вето” Главы Республики Алтай в отношении конституционных законов Республики Алтай необходимо. Проводить аналогию с отсутствием права у Президента Росс ийской Федерации отклонять конституционные федеральные законы недопустимо. На наш взгляд право “вето” Главы Республики Алтай важнейшая его прерогатива. Практика института “вето” в зарубежных государствах показывает его необходимость, с той точки зрения, что “вето” создает условия для принятия качественных, хорошо проработанных законов. Отсюда, право “вето” у высшего должностного лица необходимый элемент в механизме разделения властей.
Анализируя положения законодательства Республики Алтай, которые касаются правового статуса Главы Республики Алтай, следует отметить тот факт, что республика не пошла по пути создания института президента, дабы не создавать дополнительные структуры.
В единой системе исполнительной власти важное значение имеет Правительство Республики Алтай, статус которого четко урегулирован Конституцией Республики Алтай и республиканским законом. Согласно Конституции Республики Алтай (статья 128) и статье 1 Закона Республики Алтай “О Правительстве Республики Алтай” См.: О Правительстве Республики Алтай: Закон РА от 24.02.98.// Ведомости Государственного Собрания-Эл Курултай РА. 1998. № 2., “Правительство Республики Алтай является высшим исполнительным органом государственной власти
Республики Алтай”. Правительство Республики Алтай возглавляет единую систему исполнительной власти Республики Алтай.
Конституция Российской Федерации не предусматривает формирование в субъектах Федерации судебных систем См.: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность.// Сб. докладов. М. , 2000.С.64.. Судебная власть на их территории осуществляется федеральными судами (ст.ст. 71, 118, 124, 128). Точнее Конституция прямо не запрещает создание судов субъектов Федерации, но как бы не признает их судами. По крайней мере, такой вывод следует из пункта “о” статьи 71, относящего судоустройство к ведению Российской Федерации и статьи 124, устанавливающей, что финансирование судов производится только из федерального бюджета. Тем не менее Федеральный Конституционный закон “О судебной системе РФ” учредил суды субъектов Российской Федерации - Конституционные (Уставные) суды и мировых судей.( ст. 4) См.: Собрание законодательства РФ.1997. № 1. Ст. 1..
Одной из разновидностей государственной власти Республики Алтай является судебная власть, которая осуществляет правосудие. Конституция Республики Алтай отвела судебной власти роль хранительницы гражданского мира, возлагая на неё обязанность обеспечивать законность и справедливость.
В соответствии со статьей 145 Конституции Республики Алтай “судебную систему в Республике Алтай составляют:
- Верховный суд Республики Алтай;
- Арбитражный суд Республики Алтай;
- Городской, районные суды;
- Мировые судьи”.
Как видно, в данном перечне нет такого органа конституционного контроля и судопроизводства как конституционный суд. Однако, на создание конституционного суда субъекта Федерации нет запрета ни в Федеральной Конституции, ни в Конституции Республики Алтай. Создание Конституционного Суда Республики Алтай предусмотрен пунктом “д” статьи 12 Закона Республики Алтай “О нормативных правовых актах Республики Алтай”.
Вопрос о необходимости создания конституционных судов в субъектах Федерации как необходимого атрибута правового государства поднимался учеными конституционалистами еще до законодательного урегулирования его субъектами Федерации См.: Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в РФ: становление и проблемы // Государство и право.- 1993.-№ 7.. Как отмечает Ж.И. Овсепян, в условиях федеративного государства каждому уровню законодательной власти должен соответствовать свой уровень органов конституционного контроля, поскольку в классической его модели судебный конституционный контроль - это прежде всего механизм “сдерживания” законодательной власти См.: Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990 - 2000 гг.). М., 2001. с. 52..
Во многих республиках в составе Российской Федерации уже давно созданы и успешно функционируют подобные органы (Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Карелия и другие). Думается, учреждение Конституционного суда в Республики Алтай является необходимым и обязательным, поскольку “назначение конституционного суда в республике - быть хранителем своей конституции” См.: Кряжков В.А. Органы конституционного контроля субъектв Российскй Федерации: прблемы рганизации и деятельнсти. // Гоосударство и право.- М.,1995.№ 9.С. 125-133.. Отсутствие конституционного суда как органа конституционного контроля и судопроизводства, может привести к тому, что его полномочия возьмет Верховный суд, что категорически недопустимо, так как рассмотрение конституционных споров - исключительная прерогатива конституционного суда. Кроме того, наделение Верховного суда функциями конституционного контроля и судопроизводства противоречит принципу разделения властей. В Республике Алтай часто встречаются случаи, когда споры о несоответствии Конституции Российской
Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай разрешает Верховный суд Республики Алтай. Хотя и Конституционный Суд России определением от 19.04.2001 года отметил, что суды общей юрисдикции вправе признавать недействительными положения нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, то есть подтверждать утрату ими юридической силы, однако, такое судебное подтверждение не является обязательным механизмом исполнения решений Конституционного суда РФ. Отсюда хотя данная практика рассмотрения таких споров судами общей юрисдикции распространена, она не санкционирована федеральным законом, и поэтому неправомерна.
На наш взгляд, внедрение органа конституционного контроля и судопроизводства в государственно-правовую действительность субъектов Российской Федерации, придают целостность и элементы укрепления их государственности. Образование их - насущная необходимость. На это неоднократно, указывалось и указывается не только в юридической литературе, но и в концепции судебной реформы См.: Гаджиев Г.А., Кряжков В.А.. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. № 7. С. 3-11; Клеандров М.И. Очерки российского судоустройства. Проблемы настоящего и будущего. Новосибирск, 1998. С. 42-56; Карханин С.Росчерком пера// Российская газета.1996 г.17 янв.; Слива А.Я. Роль Президента Российской Федерации в укреплении конституционной законности //Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации.Уфа, 1998.С.11; Постановление 111 (внеочередного) Всероссийского съезда судей от 25 марта 1995 г. “О концепции судебной системы Российской Федерации” //Российская юстиция. 1995. № 7. С.2-4..
Несмотря на то, что в 32 субъектах на уровне конституции (устава) предусматривается создание конституционных (уставных) судов на сегодняшний день лишь в некоторых субъектах, такие органы полноценно функционируют.
Причинами сложившиеся ситуации, по мнению профессора В.А. Кряжкова, являются:
“- интеллектуально-психологические (новизна института и т.д.);
- политические (отсутствует необходимая политическая культура и воля, властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и в дополнительных “контролерах” и т.д.);
- правовые;
- кадровые;
- финансовые (для отдельных регионов дополнительный государственный институт может рассматриваться как не оправданное бремя для бюджета).” См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика) М.: Формула права, 1999. - С.31..
Конституционная юстиция субъектов России пока еще не стала общераспространенным явлением. Однако практика функционирования органов конституционного контроля и судопроизводства показала, что их существование является насущно необходимым. В условиях тяжелого становления конституционной юстиции регионов необходима поддержка не только на уровне органов власти субъектов, но стороны федеральных властей. По справедливому мнению Мамаева Р.Б., требуется согласование позиций Федерации и ее субъектов, взаимное осмысление ими процессов образования конституционных судов в республиках в составе Российской Федерации в интересах эффективного функционирования конституционной юстиции в России и решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления конституционного судопроизводства См.: Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации (на примере республик южного федерального округа).// Государство и право, 2003, № 4. с.54. В этой связи, первое, что надо сделать федеральному центру - принять соответствующий комплексный федеральный закон, который бы регулировал порядок организации и деятельности конституционных судов, их компетенцию, статус судей. Такой закон станет важнейшей гарантией конституционной юстиции субъектов Российской Федерации, скажется на ее авторитете.
В условиях формирования законодательства в Республике Алтай создание органа конституционного контроля и судопроизводства обязательно. Однако, с учетом не столь масштабного развития законодательства Республики Алтай (например, как в Республике Башкортостан или Татарстан) этот орган должен быть не в качестве постоянно действующего. Он должен созываться по мере необходимости, когда встает вопрос о соответствии какого-либо нормативного правового акта республиканской конституции, или, скажем, когда возникает спор о компетенции между органами власти, толковании норм Конституции Республики Алтай. Опыт работы органов конституционного судопроизводства регионов в случае необходимости уже есть.
Что касается вопроса о составе органа конституционного судопроизводства в субъектах, практика формирования таких органов показала, что, как правило, судьи назначаются или избираются законодательными органами этих субъектов. Кроме того, в ряде субъектов установлено право законодательных органов освобождать судей от должности, что на наш взгляд, является недопустимым. Так, Конституция Дагестана (п. 5, ст. 81) предусматривает возможность освобождения судей от должности законодательным органом республики. Право законодательного органа субъекта Российской Федерации на освобождение от занимаемой должности судей конституционного (уставного) суда противоречит идее разделения властей, создает дисбаланс в осуществлении конституционного правосудия. В такой ситуации уже нельзя говорить о таком важнейших принципах судопроизводства как независимость и неприкосновенность.
Автор настоящей работы убежден в том, что в состав Конституционного Суда Республики Алтай обязательно должны войти представители высшей системы образования, а именно юристы-ученые, желательно имеющие ученую степень, отставные судьи Верховного и Арбитражного судов республики. Это обеспечит высокую теоретическую и практическую кадровую базу, что, безусловно, обеспечит качественное, справедливое и эффективное конституционное правосудие, жесткий, но в то же время либеральный конституционный контроль.
Таким образом, в своей совокупности органы государственной власти Республики Алтай представляют систему, которая является важнейшей характеристикой конституционно-правового статуса Республики Алтай. Осуществляя власть посредством участия в деятельности органов государственной власти, народ приводит в жизнь формулу - “единственным источником власти является народ”, а отсюда в полной мере гарантирует себе законные права и свободы.
Одним из важнейших конституционных прав Республики Алтай является гарантированное представительство в парламенте Российской Федерации. Российская Федерация, как и большинство федеративных государств, имеет двухпалатный парламент, в котором Совет Федерации представляет всех её субъектов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта, включая и республики: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95.). До недавнего времени верхняя палата российского парламента формировалась на основе Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 05.12.95., где определялось, что в состав Совета Федерации входят глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти по должности См.: Собрание законодательства Росс. Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.. Республику Алтай в Совете Федерации представляли от исполнительной власти - Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай и от законодательной власти - Председатель Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Внесенный Президентом Российской Федерации проект Федерального закона, который был принят 19 июля 2000 года изменил ситуацию См.: О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 19 июля 2000 г. // Собр. Законодат. РФ, № 11.. Такое положение дел сформировало мнение о том, что федеральный закон от 5 августа 200 года, по существу, упразднил Совет Федерации См.: Зиновьев А.В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. с. 49; Мирошин Б. Как избежать конституционного кризиса // Независимая газета. 2000. 1 дек.. В порядок формирования был заложен совершенно иной принцип. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в Республике Алтай - представитель от Государственного Собрания-Эл Курултай республики Алтай избирается парламентом на срок его полномочий.. Поскольку в некоторых субъектах Российской Федерации существуют двухпалатные парламенты (Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия), то представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Что касается представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то он назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий, в Республике Алтай он назначается Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай и утверждается Государственным Собранием-Эл Курултай Республики Алтай. Видится, такое радикальное решение имеет за собой огромные плюсы, поскольку высшие должностные лица субъектов Российской Федерации будут иметь возможность заниматься основными их функциями - делами субъектов Российской федерации, их внутренней жизнью. Вместе с тем такой порядок имеет и свои недостатки. В Совет Федерации, как правило, избраны люди имеющие мало общего с теми субъектами Федерации, которые они представляют, поскольку это представители бизнеса, бывшие чиновники федеральных органов власти. Такая ситуация, по мнению ряда конституционалистов, “означает, что Совет Федерации фактически отдаляется от принципа федерализма и не обладает полноценным свойством в качестве представительности во всем объеме содержания См.: Юсубов Э.С. К вопросу о формировании Совета Федерации. // Правовые проблемы укрепления российской государственности 2003.-с.243.”. Стоит привести хотя бы один яркий пример - Республика Алтай, когда от законодательного органа в Совете Федерации бывший крупный бизнесмен-нефтяник Р.Р. Сафин, от органа исполнительной власти бывший заместитель секретаря Совета Безопасности и вице-президент Республики Ингушентия Б.Агапов.
На наш взгляд, наиболее соответствующим принципу федерализма является модель прямых выборов членов Совета Федерации. Процедура прямых выборов Совета Федерации предлагалась еще в ходе работы Конституционного Совещания 1993 года, затем предлагалось внести законопроект, устанавливающего прямое избрание членов Совета Федерации осенью 1999 года. Однако в силу различных причин законопроект не был внесен на рассмотрение Государственной Думы. Сегодня проблема формирования Совета Федерации бурно обсуждается как на федеральном, так и на региональном уровнях. Общий вывод один - избрание членов Совета Федерации на основе прямого голосования. И это правильно, поскольку при определении порядка формирования Совета Федерации необходимо руководствоваться принципом федерализма и конституционным положением о представительном характере парламента России.
В государствах с федеративным устройством при определении границ избирательных округов необходимо учитывать территорию субъектов федерации и компактность избирателей, проживающих в пределах одного округа. В условиях Российской Федерации при нарезке одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу обнаружились диспропорции, связанные с количеством избирателей. В этих условиях Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21.06.95. за точку отсчета установил границы субъектов федерации. В результате этого на территории каждого субъекта федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства было образовано по одному избирательному округу См.: Юсубов Э.С. К вопросу о формировании Совета Федерации. // Правовые проблемы укрепления российской государственности 2003.-с.243.. Таким образом, было обеспечено представительство всех субъектов Российской Федерации в Государственной Думе. Подобное определение границ избирательных округов говорит о предпочтении принципа федерализма в ущерб принципу численного равенства избирателей. Благодаря этому, Республика Алтай, наравне с другими субъектами Российской Федерации получила гарантированное представительство в одной из палат парламента, поскольку население Республики Алтай составляет чуть более 200 тысяч человек, а число избирателей по данным последних выборов 2001-2003 г.г. 137 тысяч.
Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности, объекты которой используются для обеспечения материальных и духовных потребностей народа республики. Так, согласно статье 16 Конституции Республики Алтай “Земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием Республики и национальным богатством её народа и охраняются как основа его жизни и деятельности”. Следует отметить, что еще в старом тексте Конституции Республики Алтай после слова “достояние” в скобках было слово “собственность”, тем самым провозглашалась исключительная собственность на природные ресурсы Республики Алтай. В этой же статье говорится о том, что “вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к совместному ведению России и Республики Алтай…”. Об этом же гласит пункт “в” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Думается, что в статье 16 Конституции Республики Алтай существовали противоречия, как внутренние, так и несоответствие федеральному законодательству. С одной стороны природные ресурсы
объявлялись “достоянием (собственностью) Республики Алтай, а с другой - “владение, распоряжение и пользование достоянием (собственностью) республики относится к совместному ведению Федерации и республики”. Во-первых, правомочия по владению, пользованию и распоряжению предполагают содержание правоотношения собственности. Во-вторых, термин “достояние” вообще не юридическое понятие, трактовать его можно по разному и отождествлять это понятие с термином “собственность” категорически недопустимо. Именно поэтому, по запросу Правительства Республики Алтай от 30.02.2000 года “О соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 07 июня 2000 года положение о признании за Республикой Алтай права исключительной собственности на природные ресурсы было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. Правительство Республики Алтай жестко предъявило свою позицию о недопустимости установления исключительного права собственности на природные ресурсы, аргументировав её тем, что Конституция Республик Алтай устанавливает некий запрет и частной собственности, и муниципальной собственности, и федеральной государственной собственности, а также возможных иных форм собственности на отдельные виды природных ресурсов. Кроме того, как уже упоминалось вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым нарушается право Российской Федерации осуществлять разграничение собственности, в том числе и государственной собственности на природные ресурсы См.: Табаев Д.И. Надуманные противоречия. Г-Алтайск. 2000. С. 58. Конституционный Суд Российской Федерации справедливо подчеркнул, что “народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности то есть как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000 г., № 5.”.
Очевидно, что закрепление практически во всех конституциях и ряде уставов субъектов РФ исключительного ведения на природные ресурсы и объявление их собственностью субъектов явилось отчасти отражением норм Федеративного договора 1992 года и на тот момент являлся спорным.
Необходимо также отметить, что статус федеральных природных ресурсов определяется федеральным законом и по взаимной договоренности органов государственной власти России и органов государственной власти Республики Алтай. Отдельные объекты права собственности республики, используемые в целях обеспечения духовных и культурных потребностей всего народа, находятся под особой правовой защитой. В соответствии с Законом Республики Алтай “Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай” образован природно-заповедный фонд Республики Алтай. Он является государственной собственностью республики и не подлежит приватизации, купле-продаже, передаче в аренду и другим формам владения (ст. 3) См.: Об особо охраняемых природных территориях и объектах РА: Закон Республики Алтай.// Ведомости Госуд. Собрания- Эл Курултай РА. 1994. № 6. С.7.
.
Важным является положение Конституции республики Алтай, закрепляющее гарантии охраны и защиты прав народа, проживающего на территории Республики Алтай. Так. В соответствии с частью 3 Статьи 16 Конституции “владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам народа, проживающего на соответствующей территории.
Республика Алтай как субъект Российской Федерации имеет свой бюджет, налоговую и финансовую системы. Тем более, принятые Бюджетный, Налоговый кодексы четко закрепили уровень субъектов самостоятельно формировать свой бюджет и иметь налоговую систему. Республика Алтай самостоятельно утверждает свой бюджет, определяя его доходную и расходную части. Республика Алтай высокодотационный регион. Федеральные трансферты, которые выделяются республике составляют на сегодняшний день более чем 90% от доходной части бюджета. Единственным реальным источником до 2003 года служили доходы от деятельности первого в России Эколого-Экономического региона “Алтай”. В настоящее время нишу деятельности оффшорной зоны заменил Комитет по инвестиционной политике Республики Алтай. Однако эффект в ожидаемых доходов от его деятельности не дал желаемого результата. В связи с вышеуказанным, Республика Алтай постоянно сталкивается с проблемой превышения расходов над доходами. Так, в соответствии с Законом Республики Алтай “О бюджете Республики Алтай на 1999 год”, дефицит бюджета республики составил 166973 тысячи рублей.
Одним из важнейших аспектов подхода к формированию бюджета республики в составе Российской Федерации является законодательное регулирование порядка рассмотрения и утверждения бюджета. В данное время в парламенте Республики Алтай идет разработка Закона Республики Алтай “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Алтай” См.: Ведомости Госуд. Собрания- Эл Курултай РА. 1994. № 6. С.7..
Утверждение важнейших программ социального и экономического развития Республики Алтай, осуществление контроля за ходом реализации бюджета, утверждение отчета о его исполнении, а также установление налогов и иных доходов, поступающих на образование бюджета республики относятся к исключительным полномочиям её законодательного органа государственной власти - парламента Республики Алтай. Тем не менее, несмотря на самостоятельность в формировании и исполнении бюджета, на территории Республики Алтай единой денежной единицей является рубль, который составляет основу денежной системы всей Российской Федерации
(ст. 75 Конституции РФ). Конституционное признание рубля означает, что все расчеты в Республике Алтай должны производиться с применением рубля в качестве единого эквивалента при оценке стоимости товаров и услуг, при взимании налогов и иных платежей, а также при составлении бюджета республики.
Россия - государство многонациональное. На её территории проживают около 128 национальностей. Отсюда, проблема употребления языков имеет конституционно-правовое значение.
Предпосылками установления Конституцией России 1993 года права республик на закрепление государственных языков, явилось принятие Верховным Советом РСФСР Декларации о языках народов России в октябре 1991 года, которая “признавая языковой суверенитет каждого народа и личности, провозгласила право каждого человека на свободный выбор языка, обучения, воспитания и интеллектуального творчества, равную социальную, экономическую и юридическую защиту государством всех языков народов РСФСР” См.: Декларация о языках народов РСФСР: Принята Верховным Советом РСФСР 25 окт. 1991г. // Ведомости Съезда народ. Деп. РСФСР и Вер. Сов. РСФСР. 1991. № 21. Ст. 9931.. Эти положения нашли свое закрепление в части 2 статьи 26 Конституции Российской Федерации, что “каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества”. Исходя из положения статьи 68 Конституции России, Российская Федерация берет на себя обязанность сохранять языки всех народов, проживающих на её территории, и создавать условия для их изучения и развития, а также закрепляет право республик на установление своих собственных государственных языков.
В настоящее время в большинстве республик в составе Российской Федерации конституциями устанавливается, что одним из государственных языков республик является язык коренного населения. Но не везде. Так, в Конституции Республики Карелии государственным языком Республики Карелия признается только русский. По иному ситуация обстоит в Республике Дагестан. В соответствии с Конституцией Республики Дагестан государственными языками названы русский и языки народов Дагестана. Это уникальный случай не только в российской политико-конституционной практике, и вызван он в жизни сложным этническим составом населения республики и стремлением не допускать на почве выделения отдельных национальных языков этнических конфликтов.
Согласно статье 13 Конституции Республики Алтай “государственными языками в Республике Алтай являются алтайский и русский языки”. В то же время Республика Алтай гарантирует всем её народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Закон Республики Алтай “О языках” от 3 марта 1993 года, определяет статус языков народов, проживающих на территории Республики Алтай, устанавливает принципы языковой политики и гарантии обеспечения функционирования языков в Республике Алтай См.: Ведомости Верховного Совета РА, 1993, № 4, с. 88..
В некоторых республиках в составе Российской Федерации, например в Татарстане, нередко чрезмерно эксплуатируются в общественной и политической сферах этнонациональные факторы, среди которых первостепенное значение придается языку. Так, на одном из заседаний Государственного Совета Татарстана депутат Р. Валеев настойчиво призывал “проголосовать за то, чтобы обсудить вопрос о списке профессий, для которых обязательным условием является знание татарского и русского языков” См.: Губаева Т.В. , Малков В.П. Государственный язык и его правовой статус. // Государство и право. 1999. № 7. С.5-14.
. Подобные примеры можно привести и из практики Республики Алтай. Так, при обсуждении проекта Конституции Республики Алтай в 1995, 1996 годах, рассматривался вопрос о внесении положений, обязывающих кандидатов на пост Главы Республики Алтай знать алтайский и русский языки. После того как часть 3 статьи 37 Конституции Республики Алтай была исключена по причине противоречия её положений нормам об избирательных правах Конституции Российской Федерации, которая устанавливала ограничение избирательных прав кандидатов на должность Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай и на должность Председателя Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай по национальному признаку, в кулуарах республиканского парламента стали “бродить” высказывания по поводу внесения поправки в Конституцию Республики Алтай, которая установила бы языковой ценз, обязывающего кандидатов на пост Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай и Председателя Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай знать государственные языки Республики Алтай. Однако указанное предложение не получило поддержки как со стороны депутатского корпуса, так и со стороны исполнительной власти, поскольку такое установление вновь бы пошло в разрез с Федеральной Конституцией.
В республиках в составе Российской Федерации государственный язык по мнению Губаевой Т.В., - это государственный язык Российской Федерации, а также литературная форма речи титульной нации либо нескольких наций - национальные языки, применяемые в соответствии с республиканскими конституциями и иными законодательными актами наряду с русским языком на территории республик в качестве средств общения при осуществлении республиканских полномочий государственной власти, в деятельности органов местного самоуправления в сферах собственно правового регулирования См.: Губаева Т.В. , Малков В.П. Государственный язык и его правовой статус. // Государство и право. 1999. № 7. С.5-14.. Как считает Б.Н. Топорнин, “Государственный язык - это средство общения, которое в данном государстве используется в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных учреждений, предприятий и организаций, а также при опубликовании законов и других нормативных правовых актов См.: Топорнин Б.Н. Вступительная статья. Конституция РФ: Комментарий. М., Юрид. лит.1994 . с.21..
Можно согласиться с мнением Т.В. Губаевой о том, что факт установления правового статуса национального языка в качестве государственного ни в коем случае не означает принудительности. Законодатель лишь фиксирует то обстоятельство, что говорящая на данном языке нация играет роль государствообразующей как более влиятельная в экономическом, политическом и социокультурном отношениях См.: Губаева Т.В. , Малков В.П. Государственный язык и его правовой статус. // Государство и право. 1999. № 7. С.12.. Опосредуя взаимодействие людей во всех без исключения значимых областях экономической, политической и культурной жизни общества, государственный язык становится доминирующим, то есть наиболее четко фиксируется в индивидуальном языковом сознании.
Важным является вопрос о реализации Закона РСФСР “О языках народов РСФСР” См.:О языках народов РСФСР : Принят Верховным Советом РСФСР 25 окт. 1991 г.// Ведомости Съезда народ. Деп. РСФСР и Вер. Сов. РСФСР, 1991, № 50, ст. 1741., в частности статьи 4 закона, - о гарантиях социальной, экономической и юридической защиты всех языков народов России. К сожалению, ни в федеральном, ни в законодательстве Республики Алтай нет нормативных положений, обеспечивающих реализацию положений статьи 4 Закона о языках. Хотя в ряде республик в составе России, например в Республике Татарстан, Государственному Совету Татарстана поручено разработать проект закона “об административной ответственности за нарушение Закона Республики Татарстан “О языках народов Татарстан”. Следует надеется, что в будущем Республика Алтай в наиболее полной мере будет вести создание условий использования как русского так и алтайского языков в средствах массовой информации, организации кадров, специалистов, работающих в данной области, а также развитие системы народного образования для совершенствования языковой культуры народов Республики Алтай.
Таким образом, конституционно-правовой статус Республики Алтай характеризуется также правом на установление государственных языков, какого не имеют иные виды субъектов в составе Российской Федерации.
Республика Алтай обладает международной правосубъектностью. Федеративный Договор от 31 марта 1992 года и Конституция России 1993 года закрепили это право. Однако, международная правосубъектность Республики Алтай ограничена Федерацией и не может противоречить Конституции, законам Российской Федерации, Федеративному Договору.
Международная правосубъектность предполагает:
Во-первых, право вступать в качестве участника международных отношений и внешнеэкономических связей;
Во-вторых, право подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами;
В-третьих, право открывать зарубежные представительства, и наконец, участвовать в деятельности международных организаций.
Согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, эти права ограничены координацией международных и внешнеэкономических связей субъектов в составе России органами государственной власти Федерации совместно с органами власти республики. Конституция Республики Алтай, продолжая идею заложенную в статье 72 Федеральной Конституции, относит к ведению Республики Алтай осуществление международных и внешнеэкономических связей Республики Алтай в соответствии с федеральным законодательством.
Важную роль в этой сфере для совершенствования правового статуса субъектов Российской Федерации сыграл Указ Президента РФ “О координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ” от 12.03.1996 г., главной задачей которого явилась то, чтобы всемерно способствовать активному участию субъектов Российской Федерации в международном сотрудничестве См: О координирующей роли МИД РФ в прведении единой внешнеэкономической линии РФ: Указ Президента РФ от 12.02.1996. //…...
В последние годы субъекты Российской Федерации всё чаще заключают соглашения с иностранными государствами, их административными и политико-территориальными единицами, открывают свои представительства за рубежом. До недавнего времени в области внутригосударственного регулирования международных связей субъектов Российской Федерации практика выдвигала задачу принятия федерального закона, который бы регулировал отношения возникающие по поводу международных и внешнеэкономических связей субъектов России. В этой сфере регламентировался лишь порядок заключения международных договоров Российской Федерации с иностранными государствами, которые затрагивают вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации - Федеральным законом от 15..06 95. “О международных договорах Российской Федерации” См. О международных договорах Российской Федерации: Фед. Закон от 15.06.95. // Собрание законодательства. 1995. № 6. Ст. 453..Согласно указанному закону основные положения или проект международного договора, затрагивающий полномочия республики, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти республики, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений республика должна иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти республики по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут участвовать в переговорах и процедуре подписания договора.
В настоящий момент более подробно вопросы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулирует Федеральный закон “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” См.: О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ: Фед.закон от 02.12.99. // Росс. Газета от 14 янв. 1999 г.. Данный закон устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей. Интересным представляется положения статьи 7 закона, где установлено, что соглашения о международных и внешнеэкономических связях субъектов Российской Федерации не являются международными договорами. Законодатель, разрабатывая закон подчеркнул, что хотя и субъект и осуществляет международные и внешнеэкономические связи, он не является полноправным участником международных отношений, а следовательно его соглашения не могут носить характер и силу международных договоров.
На практике, субъекты Российской Федерации часто превышают свои полномочия в сфере внешнеэкономических связей, вторгаясь в сферу полномочий Федерации. Одной из причин превышения субъектами Российской Федерации своих полномочий во внешнеэкономической сфере является положение Федерального договора, согласно которому республики, края и области РФ “являются самостоятельными участниками внешнеэкономических связей”. Указанное, некоторыми регионами сознательно толкуется расширенно. В итоге происходит подмена гражданско-правовых отношений отношениями публично-правового характера. На самом деле, замечает Ивайловский, под участником внешнеэкономических связей в российской правовой практике понимается субъект гражданско-правовых отношений с иностранными партнерами по поводу купли-продажи товаров, и т.д. Публично-правовой характер носят только сами принципы и режим внешней торговли См.: Ивайловский Д.А. Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и пути его совершенствования на современном этапе:дисс. к.ю.н. М., 2001. С. 183..
Международное право крайне скупо регулирует статус членов федерации. Существует обычай, признающий за субъектами федераций частичную международную правосубъектность в пределах, определенных федеральной конституцией. Наиболее четко содержание данного обычая выражает формула, предложенная Комиссией международного права ООН при подготовке Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и не вошедшая в окончательный текст конвенции: “Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается конституцией и не выходит за установленные ею пределы”. Конвенционного закрепления статус членов федеративного государства до сих пор не имеет. К сказанному следует добавить, что при осуществлении своих международных связей субъекты федерации обязаны соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, адресованные всем её субъектам (нормы “jus cogens”).
Международное право, таким образом, лишь в самом общем виде очерчивает пределы международной правосубъектности членов федерации, отсылая к конституционному законодательству самих государств.
В последние годы вопросы международных и внешнеэкономических связей Республики Алтай становятся все более актуальными. Так, например, Республика Алтай имеет внешнеэкономические связи с рядом южноазиатских государств ( Китай, Южная Корея, Сингапур) по экспорту продукции пантов Марала См.: Панты Марала - сырье, производимое из рогов Марала - дикого оленя, на основе которого изготавливается ценный лекарственный препарат..
За многовековую историю Горного Алтая, его народ впервые стал субъектом обновленной России, обретя государственность, поэтому государственные символы Республики Алтай - Герб, флаг и гимн, имеют особое значение. Они выражают самобытность и исторические традиции народа Республики Алтай.
В соответствии со статьей 162 Конституции Республики Алтай, Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие самобытность и традиции многонационального народа Республики Алтай. Герб, флаг, текст и музыка гимна Республики Алтай утверждаются Государственным Собранием-Эл Курултай.
В соответствии со ст. 1 Конституционного закона Республики Алтай от 24.04.2003 г. № 11-9 “О гербе Республики Алтай”, “Герб Республики Алтай представляет собой сине-голубой круг, окаймленный узкой полоской золотистого цвета. Это символ вечного синего неба. На сине-голубом фоне изображены: в верхней части круга - трехглавая вершина одной из высочайших гор Центральной Азии - Белухи - Юч-Сюмера, символизирующая красоту и мощь родной земли; в центре - грифон - Кан-Кереде с головой и крыльями птицы, стерегущую покой, мир, счастье, богатство родной земли, покровительницу зверей, птиц и природы; в нижней части круга - орнаментальное изображение двух самых больших рек Алтая - Бии и Катуни с их притоками; между ними треножник - очаг - символ Родины, крепости, вечности родного дома; волнистые линии под треножником - очагом - символ Телецкого озера - Алтын Келя Телецкое озеро - Алтын кель - озеро на территории Республики Алтай..
В цветном изображении герб Республики Алтай выглядит следующим образом: круг сине-голубой; трехглавая вершина Белухи - Юч Сумера белого цвета; грифон - Кан Кереде белого цвета с золотистыми крыльями и такими же пятнами на туловище. Грудь, когти и пятна на ногах и кончик хвоста красно-сиреневого цвета. Клюв, основания и концы крыльев, пятно на шее - черные. Треножник - очаг и узкая полоска, окаймляющая круг, золотистого цвета. Орнаментальное изображение рек и Телецкого озера бирюзово-изумрудного цвета См.: Сборник законодательства Республики Алтай, 2003, № 9(15), с10..
Конституционным законом “О гербе Республики Алтай” определены все случаи обязательного и возможного помещения и воспроизведение герба Республики Алтай.
Герб - это не только натуралистическое изображение представителей фауны алтайских гор, в нём имеет место целостное символическое воплощение богатейшей природы и истории Алтая, выражающее наиболее зримо и образно сам дух Республики Алтай.
Следующим государственным символом Республики Алтай является её флаг, правовой статус которого урегулирован Конституционным законом Республики Алтай от 24.04.2003 г. № 11-6 “О Флаге Республики Алтай” См.: Сборник законодательства Республики Алтай, 2003, № 9(15), с. 6.. В соответствие со ст. 1 указанного закона Флаг Республики Алтай является официальным символом Республики Алтай. Флаг Республики Алтай представляет собой прямоугольное полотнище из четырех горизонтальных полос: верхняя - белого цвета, нижняя - голубого, узкие полосы - белого и голубого цветов. Отношение ширины флага к его длине 1: 2. Соотношение полос составляет ?, 1/25 и 1/25 к ширине флага. Голубые полосы являются символом чистоты, неба, гор, рек и озер Алтая. Белые полосы олицетворяют вечность, стремление к возрождению, любви и согласию народов Республики Алтай. Нормами конституционного закон “О флаге Республики Алтай” определены случаи обязательного и возможного установления флага Республики Алтай.
Республика Алтай имеет собственный гимн.
Необходимо отметить, что на уровне Федерации действует Положение “О ритуале совместного подъема Государственного флага Российской Федерации и государственных флагов республик в составе Российской Федерации” См. : Ведомости Съезда народ. Деп. РФ и Верх. Совета РФ. 1992. № 28. Ст. 1616.. В соответствии с данным положением во время государственных и праздничных церемоний государственные флаги республик в составе России поднимаются над входом с парадной стороны здания парламентов республик в составе России, органов народного представительства остальных субъектов Российской Федерации. Ритуал совместного официального подъема государственных флагов республик в составе России предусматривает установление их слева направо по отношению к наблюдателю, находящемуся лицом с передней стороны здания, в порядке расположения названий республик согласно русскому алфавиту.
Несомненно, что государственные символы являются одной из важнейших характеристик конституционно-правового статуса Республики Алтай. Отсутствие же государственных символов Республики Алтай, характеризующие её как государство в составе Российской Федерации, лишило бы республику своего национально-государственного “Я”.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог, необходимо сказать, что конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации претерпел в своем развитии значительные изменения в процессе становления и развития.
В конце 19-го начале 20-го веков происходило бурное развитие теории федерализма как формы государственного устройства. Наряду с этим шли процессы децентрализации государственной власти в России. Одним из ярких примеров тому является становление и развитие конституционно-правового статуса Республики Алтай, которая была образована 1 июня 1922 года как Ойротская автономная область.
Впоследствии после образования Ойротской автономной области, её статус характеризовался тем, что, признаваясь автономией алтайского народа, она не обладала той самостоятельностью, которая была необходима ей для полной реализации прав на самоопределение.
Процессы демократизации общества, суверенизации отдельных регионов, демократизации форм и методов государственной власти в конце 80-х годов привели к децентрализации государственного устройства России и создали все предпосылки для создания истинного федеративного государства. Были образованы республики в составе Российской Федерации, которые объявили себя суверенными. Принятая Конституция России в 1993 году с одной стороны установила равноправие субъектов Российской Федерации, с другой - наделила их различным статусом, выделив из них республики - государства в составе России.
Республика Алтай как равноправный субъект в составе Российской Федерации обрела новый конституционно-правовой статус, который обеспечивает политическое, юридическое равноправие, государственную и экономическую самостоятельность. Все это Республика Алтай должна осуществить, прежде всего, за счет четкого разделения своих функций с Федерацией. Смысл этого разделения должен состоять не в разъединении государственной власти, а в её разумном распределении, структурировании, сбалансировании. Все трудности и противоречия между Федерацией и Республикой Алтай проистекают во многом, не от того, что они не могут разделить суверенитет, а от того, что не могут его совместно осуществить, как этого требует истинное федеративное государство.
Пока не будет соблюдения принципа федерализма на уровне всех федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, субъекты в её составе будут сталкиваться с неудовлетворенностью своих притязаний. Только их умелое совмещение позволит добиться реальных результатов.
Думается, необходимо усилить правовые гарантии удовлетворения национальных потребностей: экономических, политических, а не только языковых, этнических и культурных, и не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации действующими нормами права. Только в таком случае, возможно создать правовые условия для полной реализации прав народа, проживающего на данной территории.
Юридическое равноправие субъектов в составе России должно вылиться в равноправие фактическое. Только тогда можно говорить о равноправии в полном смысле этого слова, только тогда можно гарантировать высшую ценность в обществе и государстве - права и свободы каждого человека и гражданина.
Автор работы надеется, что выводы, сформулированные в данной работе, могут быть использованы представителями властных стру ктур, в частности депутатами, юристами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, а также работниками органов исполнительной власти.
Практическое значение работы, помимо прочего, видится в обосновании невозможности укрупнения ряда регионов, а именно республик с краями, которые когда-то входили на правах автономных областей в состав краев. Данный вопрос представляет особую актуальность для Республики Алтай. Тем более, что в последнее время на фоне общероссийского разговора об укрупнении субъектов, ряд политиков Алтайского края с целью увеличения своих политических “бонусов” некомпетентно пытаются придать вопросу объединения Алтайского края и Республики Алтай общественный резонанс. Причем, все это делается без достаточных тому оснований, вне рамок Федеральной Конституции, а значит и в разрез основам конституционного строя Российской Федерации.
Высшим должностным лицам края и республики необходимо принимать во внимание стратегические интересы своих “регионов”, проявлять в отношении друг друга, народа, за которым они стоят терпимость и уважение. Федерализм в России какой он есть сейчас, сложился исторически. И решающую роль в этом сыграл её многонациональный народ. Поэтому решать вопрос о том, по какому принципу будет строиться в будущем Российская Федерация только ее народу в рамках действующей конституции.
Список использованных источников и литературы
Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.: М.: Юрид. лит., 1993.-64 с.
Федеративный Договор.// Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.М. , 1992.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 22 сентября 1999 г.//Росс. Газета от 19 окт.1999 г.
О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 19 июля 2000 г. // Собр. Законодат. РФ, № 11.
О принципах и порядке разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ от 4 июня 1999 г.// Росс.Газета.- № 28- июль- 1999 г.
О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ : ФЗ от 4 июня 1999 г./РГ. - от 16 января 1999 г.
По делу о проверке конституционности ряда положений Устава(Основного Закона) Алтайского края: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.96. // Вестник Констит. Суда Российской Федерации. 1996.№ 1.с.13-21.
По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000. // Там же.- 2000 г. № 5
Конституция (Основной Закон) СССР 1936 г.: Утверждена 8 съездом Советов СССР 5 дек. 1936 г. //Сборник норматив. Актов по сов. Гос. праву М., 1984.
Конституция СССР 1977 г. : Принята Вер.Сов. СССР 7 нояб. 1977 г.//Вед. Вер.Сов. СССР, 1977, № 41, ст. 617.
Конституция РСФСР 1978 г. : Принята Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г.//Вед. Вер. Сов. РСФСР, 1978, № 15., ст.407.
О Горно - Алтайской автономной области РСФСР: Закон РСФСР от 2 дек. 1981 г. //Вед. Вер. Сов. РСФСР- 1981.- № 49. Ст.1664.
Декларация о языках народов России: Принята Верховным Советом РСФСР 25 окт. 1991 г.// Вед. Съезда нар. деп. РСФСР и Вер. Сов. РСФСР.- 1991- № 21.- ст. 931.
О преобразовании Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской, Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР: Закон РСФСР от 3 июля 1991 г.//Вед. Съезда нар. деп. РСФСР и Вер. Сов. РСФСР - 1991.- № 27.- ст. 934.
О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР: Закон РСФСР от 3 июля 1991 г.// Вед. Съезда нар. деп. РСФСР и Вер. Сов. РСФСР- 1991.- № 27.- ст. 933.
Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР: Закон РСФСР//Вед. Съезда нар. деп. И Вер. Сов. РСФСР.- 1992 г.- № 27. Ст. 935.
Об основных началах национально государственного устройства РСФСР: постановление внеочередного съезда нар. деп. РСФСР// Вед. Съезда нар. деп. и Вер. Сов. РСФСР.- 1992.- № 27.- ст. 934.
О порядке проведения выборов народных депутатов Горно-Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики в составе РСФСР: Постановление Президиума Вер. Сов. РСФСР от 23 сент. 1991 г.// Вед. Вер. Сов. РСФСР.- 1991.- № 16.
Основы законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного Договора. Проект подготовлен рабочей группой экспертов Совета Глав Республик в составе Российской Федерации.// Звезда Алтая от 26 авг. 1993 г.-№157.
Конституция Республики Алтай: Принята на 21 сессии Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 г.- Г-Алтайск.-1997 г.
Конституция (Основной Закон) Республики Тыва. Кызыл, 1993.с.5.
Конституция Чеченской Республики. // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 2000. Вып.3.
Конституция Республики Алтай. Проект. Г-Алтайск.-1997 г.
О Конституции (Основном Законе)Республики Алтай: Закон РА от 7 июня 1997 г.
Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской автономной Советской Социалистической Республики : Принята Горно-Алтайским обл.сов.нар.деп.25 окт. 1990 г.// законы Республики Алтай.- г.Г-Алтайск.-1992.-вып.1.
О Государственном Собрании-Эл Курултай Республики Алтай: Закон РА от 23 фев.1998 г.//Вед. ГС-ЭК РА.-1998.
Положение о Государственном флаге Республики Алтай: Утв. Пос. Вер. Сов. РА 3 марта 1993 г.// Вед.Вер.Сов.РА.-1994.-№3.
Положение о гербе Республики Алтай: Утв. Пост. Вер. Сов. РА 17 июля 1992 г.// Вед.Вер.Сов.РА.-1994.-№3.
О внесении изменений в Положение о Государственном флаге Республики Алтай: Закон РА от 24 фев. 1993 г.//Вед. Вер. Сов. РА.-1993.-№4
Положение о конституционной комиссии Верховного Совета Республики Алтай: Утв. Постановлением Вер. Сов. РА 6 мая 1992 г.// Вед. Вер. Сов.РА.-1994.-№1
О Ратификации Федеративного Договора: Постановление Вер. Сов.РА.-1994.-№1.
О внесения дополнения в статью 123 и введении статьи 123* в Конституцию Республики Алтай: Конституционный Закон РА от 2 июня 1999 г.// Вед. Гос.Собр.-Эл Курул. РА.-1999.- №13.
О внесении поправок в Конституцию Республики Алтай. Конституционный закон Республики Алтай//Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 2001г. №19.
О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай: Закон РА от 2 июня 1999 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 2001г. №19.
О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Республики Алтай: Закон РА от 2 фев. 1999 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай-1999.-№9.
О внесении изменений и дополнений в закон Республики Алтай «О Правительстве Республики Алтай»: Закон РА от 12.10.2000 г. // Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. - 2000.- № 18
О внесении изменений и дополнений в закон Республики Алтай « О Государственном Собрании -Эл Курултай Республики Алтай»: Закон Республики Алтай от 12.10.2000 г. // Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 2001г. №19.
Об административно-территориальном и муниципальном устройстве Республики Алтай: Закон РА от 12 июня 1999 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. -1999.-№12.
Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай: Закон РА. // Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 1994.№6. с.7.
О структуре Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай: Постановление ГС-ЭК РА от 15 янв. 1998 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 1998.-№8.
О структуре Правительства Республики Алтай исполнительных органов власти республики: Постановление ГС-ЭК РА от 25 фев. 1998 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 1998.-№2.
О переименовании Горно-Алтайской АССР: Постановление Вер. Сов. РГА от 8 фев. 1992 г.// Вед. Вер.Сов. РА.-1994.-№1.
Об образовании конституционной комиссии: Постановление Вер. Сов. РГА от 8 фев. 1992 г.// Вед. Вер.Сов. РА.-1994.-№1.
Регламент Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай: Утвер. Постанов. Гос. Собр.-Эл Курултай РА от 18.11.98.// Вед. ГС-ЭК РА.-1998.-№7. С. 4-34.
О вхождении в соответствии со ст.114, п.5 ст.118 Конституции Республики Алтай в Государственное Собрание -Эл Курултай Республики Алтай с законодательной инициативой о создании конституционной комиссии по проведению конституционной реформы: Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 10.10.2000.// Звезда Алтая от 29.08.2000.
Об образовании Конституционной Комиссии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай: Постановление Государственного Собрания - Эл Курултай РА от 12.08. 2000.// Звезда Алтая от 29.08.2000.
О сложении полномочий исполнительного комитета Совета Народных Депутатов Горно-Алтайской АССР: Постановление Вер. Сов. РГА от 6 фев.1992 г.// Вед. ВС РА.-1994.-№1.
Об образовании Правительства Республики Горный Алтай: Постановление Вер. Сов. РГА от 7 фев.1992 г.// Вед. ВС РА.-1994.-№1.
Об образовании Верховного суда Республики Горный Алтай: Постановление Верховного Совета Республики Алтай от 08. 02. 1992 года // Ведомости Верховного Совета Республики Алтай.- 1994.- № 1.
Об образовании Высшего арбитражного суда Республики Горный Алтай: Постановление Верховного Совете Республики Горный Алтай 07. 02. 1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики Алтай.- 1994.- № 1.
О повышении правового статуса области: Решении одиннадцатой сессии обл. Сов. Нар. Деп.двадцатого созыва Горно-Алтайской автономной области// Звезда Алтая.-28 нояб. 1989 г.
Временный регламент по избранию Председателя Верховного Совета Республики Горный Алтай от 5 фев.1992 г. // Вед. ВС РА.-1994.-№1.
Решение Совета глав республик в составе Российской Федерации. // Звезда Алтая.-26 авг.1993 г.
Конституция (Основной Закон) РСФСР 1918 г.: принята 10 июля 1918 г. //Сборник норматив. Актов по сов. Гос. праву М.,1984 //СУ РСФСР ,1918 г.,№ 51, ст.582.
О выборах в Верховный Совет РСФСР: Закон РСФСР от 8 авг.1978 г.// Вед.Вер.Сов.РСФСР., 1978, №32, ст.845.
О Дне Республики Алтай: Закон от 3 июля 1991 г.// Вед.Вер.Сов.-1994.-№1.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1992 г.// Вед. Съезда нар. деп. и Вер. Сов. РСФСР 1990- № 2. Ст. 22.
О гербе Республики Алтай: Закон РА от 2 июля 1992 г.// Вед. Вер. Сов. РА.,- 1994.-№2.
О Правительстве Республики Алтай: Закон РА от 1 марта 1994 г.// Вед. ГС-ЭК РА.-1994.-№2.
О международных договорах РФ : Фед. Закон от 15 июня 1995 г./ СЗ. РФ - 1995 №
О национально-культурной автономии: ФЗ от 17 июля 1996 г.// Росс.Газета. от 25 июня 1996 г.
О судебной системе РФ: ФЗ РФ от 31 дек.1996 г.// СЗ РФ.-1997, №1,ст.1.
О Правительстве Республики Алтай: Закон РА от 24 фев. 1998 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай.-1998.-№2.
Приложение № 1.Постановление ГС-ЭК РА от 26 фев.1998 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 1998.-№2.
Об избирательной комиссии Республики Алтай: Закон РА от 1998 дек. 1998 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 1998.-№8.
О гражданстве Российской Федерации: ФЗ от 31 мая 2002 г. №62
О переименовании республики: Постановление Вед. Сов. РА от 7 мая 1992 г.// Вед. Вер.Сов. РА.-1994.-№1.
О нормативных правовых актах Республики Алтай: Закон РА от 2 июня 1999 г.// Ведомости Госсобрания - Эл. Курултай. 2001г. №19.
О Верховном Совете Республики Горный Алтай : Закон РА от 5 мая 1992 г.//Вед. ВС РА.-1994.-№1,
Об организационных мерах по реализации закона РСФСР от 03. 07. 1991 г. О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР: Постановление ВС ГААССР// Звезда Алтая.-14 фев.1991 г.
О языках народов РСФСР: Принят Верховным Советом РСФСР 25 окт. 1991 г.// Вед. Съезда. нар. деп. и Вер. Сов. РСФСР , 1991, №50, ст.1741.
«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации». Материалы обсуждения проекта Федерального конституционного закона. // Журнал российского права.-1998.-№ 1.С. 78-91.
Абдулатипов Р. Г. Природа и парадоксы национального «Я».-М.: Мысль.1991.с.169.
Абдулатипов Р.Г. , Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн.-М.: Республика.1992 г.,1993 г.
Абдулатипов Р.Г. Опыт федерализма. -М.: Республика.-1994.-318 с.
Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге 21 века: состояния и перспективы федеративного устройства. -М.:- 1996.-с.83.
Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия РФ и субъектов РФ: автореф. Дисс. к.ю.н. Екатеринбург. - 2001. - с. 15.; Кремянская Е.А. Вопросы суверенитета в практике Конституцирнного суда России.// Право и власть, 2002. - № 2. - с. 79.
Власов А.П. Образование Горно-Алтайской автономной области.//Доклады научной конференции, ноябрь 1971 г. Томск. 1972 г.-с. 17.
Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в РФ: становление и проблемы // Государство и право.- 1993.-№ 7.
Голубчиков С.Н. Горный Алтай на пути в 21 век.// Независимая Газета. Приложение.2000. № 4.С.14.
Государственное право РФ : Учебник / Под. ред. О.Е. Кутафина.-М.: Юрид. лит.,1996. 584 с.
Государство и право . 1999.-№4.-с.5-13.
Губаева Т.В. , Малков В.П. Государственный язык и его правовой статус.// Государство и право.1999.-№7.-с.5-4.
Губарь Е. А. К вопросу о разграничении компетенции между Россией и ее субъектами в сфере законодательной деятельности // Актуальные проблемы государства и права в современный период ч. 1. Томск.,1998.с.131-132.
Дайджест оперативной информации // составлен отделом по обеспечению деятельности полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде РФ. - М. - 2002. - № 8. С. 71.
Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем?
Зиновьев А.В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4. с. 49; Мирошин Б. Как избежать конституционного кризиса // Независимая газета. 2000. 1 дек.
Ивайловский Д.А. Конституционно-правовой статус Республики Бурятия и пути его совершенствования на современном этапе:дисс. к.ю.н. М., 2001. С. 183.
Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.Л. Новое федеративное устройство России // Гос. и право.-1992.-№11.
Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР. // Правоведение.1960.-№1.с.22-30.
Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с её субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей.// Журнал российского права.-1998.-№ 8. С.3-13.
Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Е.Н.Козлова , О.Е. Кутафин-М.: Юристь., 2001г.-480 с.
Конституционное право Российской Федерации: Учебник / М.В. Баглай -М.: Инфра-М.-Норма , 2003г.-752 с.
Конституционное Совещание: Информационный бюллетень. М., 1993.№1.
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв.ред. В.А.Четвернин -М ,1997 г.-702 с.
Коровин Е.А. Суверенитет и мир. // Международная жизнь. - 1990. - № 3.- с. 8.
Кремянская Е.А. Вопросы суверенитета в практике Конституцирнного суда России.// Право и власть, 2002. - № 2. - с. 79.
Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика) М.: Формула права, 1999. - С.31.
Кряжков В.А. Органы конституционного контроля субьектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Гос. и право.-М.,1995.-№9. С.125-133.
Ленин В.И. Критические заметки по национальному вопросу. // Полное собрание сочинений, т.24, с.124-146.
Ленин В.И. Полное собрание сочинений , т.41, с.342.
Максимов В.С. Республика Алтай в конституционном поле России. // Звезда Алтая от 9 окт. 1999 г.
Маликов М.К. гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов. // Государство и право.!997.-№8.-с.21-24.
Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации (на примере республик южного федерального округа).// Государство и право, 2003, № 4. с.54
Мамет Л.П. Ойротия. Горно-Алтайск. - 1994. - с. 68.
Мигаль С.М. Международное и национальное право в регулировании международных связей субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы государства и права в современный период: Сб.статей / Под. ред. В.Ф. Воловича ч.1.-Томск: 1998.-с.155-157.
Мирошин Б. Как избежать конституционного кризиса // Независимая газета. 2000. 1 дек.
Митюков М.А. Первая Советская Конституция 1918 года и становление законодательства об автономных областях. //Советское конституционное законодательство и вопросы государственного управления. Томск,1980.- с.86.
Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках - субъектах Российской Федерации // Гос. и право. М.,1995.-№4.с.3-10.
Некрасов С.И. Конституционные основы статуса субъектов РФ.( Проблемы равноправия и равенства). // Журнал российского права , 1997.-№9.
Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990 - 2000 гг.). М., 2001. с. 52.
Очерки по истории Горно-Алтайской автономной области. Г-Алтайск.-1973 г.// Под. ред. проф. Л.П. Потапова.-с.145-154.
Палкин С., Иташев А. Внешнеэкономические связи Республики Алтай на пороге третьего тысячелетия.// Звезда Алтая от 18.01.2000 г.
Пустогаров В.В. Концепция развития международных связей субъектов РФ. // Государство и право.1997.-№2.-с.45-50
Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты РФ: Типология и конституционные формы организации.// Гос. и право. М.,1994.-№11.
Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. // Сб. Докладов. М., 2000. С. 4-73.
Рябухин Е. Из истории образования Удмуртской автономии. - Уч.зап. Глазовского пед. Ин-та, 1957, вып. 4, с. 69.
Советское Государственное право: Учебник / Под.ред. С.С. Кравчука.-М.: Юрид.лит.,1985 г.-с.280-283.
Табаев Д.И. Надуманные противоречия. г.Горно-Алтайск. 2000 г.
Табаев Д.И. Республика Алтай - субьект Российской Федерации // Росс.юрид.журнал.-Екатеринбург.-1997.-№2.
Тимченко Н.А. Декларации о независимости и суверенитете: Причины появления и их значение // Развитие нациоанальной государственности союзной республики на современном этапе: Киев.1990.-с.8.
Топорнин Б.Н. Вступительная статья. Конституция РФ: Комментарий / Под. общ. ред. Б.Н. Топорнина , Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова.-М.: Юрид.лит.-1994 г.
Топорнин Б.Н. Новый Союзный Договор: Теоретические подходы // Новый Союзный Договор: поиски решений. М.1990.с.13.
Тюхтеев С.С. Позиция юриста. ( Сб. статей и других документов, посвященных созданию Республики Алтай ).-Г-Алтайск.-1998 г.-229 с.
Тюхтенев С.С, Становление независимой избирательной комиссии Республики Алтай.Г-Алтайск.-1999 г.-157 с.
Тюхтенев С.С. Где наши «губернские» права? Или о статусе автономной области // Звезда Алтая от 1 июля 1989 г.-№132.
Тюхтенев С.С. Единственнный шанс. // Звезда Алтая от 18 окт.1990 г.-№201.
Тюхтенев С.С. За выбор , сделанный в октябре. // Звезда Алтая от 3 янв.1991 г.-№2.
Тюхтенев С.С. Осуществилась заветная мечта. // Звезда Алтая от18 фев.1992 г.-№33.
Тюхтенев С.С. Путь к самостоятельности. // Звезда Алтая от 1 июня 1991 г.
Тюхтенев С.С. Суверенитет - благо или вред // Звезда Алтая от 28.10.2000 г. С. 2
Федеративный договор. Документы: Комметарий. М. , 1994.с.18.
Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 324.
Цебина Э. В год по Главе?// Звезда Алтая от 09.10.99.С. 2.
Чеботарева В.Г. Наркомнац РСФСР: свет и тени национальной политики. 1917 - 1924 гг. М., 2003, с. 235.
Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. //Гос. и право, 2000, № 10, С. 7
Чистяков Д.И. Становление Российской Федерации. М., 1966. С.80.
Шевцов.В.С. Государственный суверенитет.-М.: Наука, 1979.-
Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский Федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Гос. и право.-1995.-№3.-с.7.
Юсубов Э.С. Договор как источник правового регулирования федеративных отношений в России // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт: Сб. материалов.-Барнаул., 1996.-с.72-76.
Юсубов Э.С. К вопросу о равноправии субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы правоведения в современный период.Томск.-1996.-с. 46-47.
Юсубов Э.С. К вопросу о формировании Совета Федерации. // Правовые проблемы укрепления российской государственности 2003.-с.243.
Юсубов Э.С. Конституция республики в составе Российской Федерации // Актуальные вопросы правоведения в современный период.Томск.1995.-с.88-89.
Юсубов Э.С. Республика - субъект Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.-Томск.-1997.-30 с.
Юсубов Э.С. Республика - субъект Российской Федерации.: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Томск.-1997. -300 с.
Юсубов Э.С. Теория федерализма в России: Томск.-1998.- 109 С.
| ! | Как писать дипломную работу Инструкция и советы по написанию качественной дипломной работы. |
| ! | Структура дипломной работы Сколько глав должно быть в работе, что должен содержать каждый из разделов. |
| ! | Оформление дипломных работ Требования к оформлению дипломных работ по ГОСТ. Основные методические указания. |
| ! | Источники для написания Что можно использовать в качестве источника для дипломной работы, а от чего лучше отказаться. |
| ! | Скачивание бесплатных работ Подводные камни и проблемы возникающие при сдаче бесплатно скачанной и не переработанной работы. |
| ! | Особенности дипломных проектов Чем отличается дипломный проект от дипломной работы. Описание особенностей. |
| → | по экономике Для студентов экономических специальностей. |
| → | по праву Для студентов юридических специальностей. |
| → | по педагогике Для студентов педагогических специальностей. |
| → | по психологии Для студентов специальностей связанных с психологией. |
| → | технических дипломов Для студентов технических специальностей. |
| → | выпускная работа бакалавра Требование к выпускной работе бакалавра. Как правило сдается на 4 курсе института. |
| → | магистерская диссертация Требования к магистерским диссертациям. Как правило сдается на 5,6 курсе обучения. |
| Дипломная работа | Формирование устных вычислительных навыков пятиклассников при изучении темы "Десятичные дроби" |
| Дипломная работа | Технологии работы социального педагога с многодетной семьей |
| Дипломная работа | Человеко-машинный интерфейс, разработка эргономичного интерфейса |
| Дипломная работа | Организация туристско-экскурсионной деятельности на т/к "Русский стиль" Солонешенского района Алтайского края |
| Дипломная работа | Разработка мероприятий по повышению эффективности коммерческой деятельности предприятия |
| Дипломная работа | Совершенствование системы аттестации персонала предприятия на примере офиса продаж ОАО "МТС" |
| Дипломная работа | Разработка системы менеджмента качества на предприятии |
| Дипломная работа | Организация учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства |
| Дипломная работа | ЭКСПРЕСС-АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ООО «АКТ «ФАРТОВ» |
| Дипломная работа | Психическая коммуникация |