СОДЕРЖАНИЕ
Введение
I. Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
1.1 Понятие и признаки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
1.2 Виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
II. Правительство Московской области как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации
2.1 Правовые основы деятельности Правительства Московской области
2.2 Полномочия Правительства Московской области
2.3 Органы исполнительной власти Московской области
Заключение
Список нормативных актов и литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность курсовой работы. Административная реформа в России является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. «Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти»1. Приоритетными задачами развития государственного управления являются сокращение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.
Не будет большим откровением утверждение, что «одним из важнейших условий эффективной реализации компетенции субъекта Федерации является грамотное структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. Недаром и на федеральном уровне так много внимания уделяется административной реформе»2.
В субъектах Российской Федерации также следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесения в нормативные правовые акты субъектов Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций).
Конституция РФ достаточно лаконична в определении системы исполнительной власти в субъектах РФ. Статья 77 устанавливает, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом»3.
Цель: исследовать понятие, признаки и виды исполнительных органов субъектов России.
Предмет: законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок формирования деятельности органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объект: государственно-властные отношения, возникающие в сфере деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Задачи курсовой работы:
Раскрыть понятие и признаки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотреть виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Выявить правовые основы деятельности Правительства Московской области.
Проанализировать полномочия Правительства Московской области.
Положения, выносимые на защиту:
Системность является основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы систем должны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство.
В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы.
I. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие и признаки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Исполнительная власть — это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. В реальности исполнительная власть — это «система государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия»4. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти.
Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления.
Учреждение на региональном уровне своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта РФ. Эта обязанность обусловлена закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом осуществления государственной власти в России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Как и две другие ветви власти, исполнительная власть является самостоятельной и независимой. Исполнительная власть в субъекте РФ, обладая значительным аппаратом принуждения и административными полномочиями, пронизывает все сферы общественных отношений, является самой императивной из всех других ветвей власти на региональном уровне. Организации и деятельности системы органов исполнительной власти РФ не присущи принципы демократии, ибо они способны парализовать и поставить под угрозу эффективность регионального управления. Установленные федеральным и региональным законодательством полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ присущи только этой ветви власти, и ни один орган не имеет право вторгаться в ее компетенцию.
«Федеральный законодатель предусматривает возможность образования целостной системы региональных органов исполнительной власти, финансирование деятельности которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, фиксируемых отдельной статьей»5. Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом субъекта России. Этим поставлен своего рода предел распространению полномочий исполнительной власти в области структурирования собственных органов. Однако принятие регионального закона о системе органов исполнительной власти представляет собой результат совместной деятельности органов законодательной и исполнительной власти определенного субъекта РФ. Поэтому законодательная форма определения системы органов исполнительной власти субъекта Федерации позволяет исполнительной власти в большой степени влиять на процесс структурирования своих органов.
Деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ подзаконна, связана жесткими рамками правовых ограничений. Она ориентирована прежде всего на реализацию, воплощение в жизнь таких нормативных правовых актов, как Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ. Таким образом, основная функция системы органов исполнительной власти субъекта РФ состоит в организационной, управленческой деятельности, направленной на исполнение правовых актов. Так, согласно ст. 64 Устава Омской области «Органы исполнительной власти Омской области осуществляют исполнительные и распорядительные функции в установленной сфере деятельности, а также координируют в случаях, установленных областным законодательством, деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Омской области»6. Вспомогательными функциями органов исполнительной власти субъекта РФ являются: а) нормотворческая, заключающаяся в издании нормативных актов; б) оперативно-исполнительная, заключающаяся в обеспечении реализации правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах; в) юрисдикционная, заключающаяся в возможности применять санкции к субъектам, совершившим правонарушения.
По вопросам своего ведения отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти субъекта РФ издают правовые акты: приказы и распоряжения. Нормативные правовые акты издаются в форме приказов, а индивидуальные — в форме распоряжений. Они не могут противоречить и должны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъектов РФ, правовым актам высшего должностного лица субъекта РФ, актам высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. В противном случае нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ не применяются и подлежат отмене или изменению.
Структура любого органа публичной власти в общем виде представляет собой внутреннюю организацию его аппарата, его внутреннее строение. Она самым тесным образом связана с понятием системы органов публичной власти. В административном праве под органом исполнительной государственной власти субъекта РФ понимается «структурно обособленный, юридически оформленный, обладающий определенной управленческой компетенцией организованный коллектив граждан РФ, состоящий из руководителя, государственных служащих субъекта РФ и обслуживающего (технического) персонала, наделенный властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера по решению вопросов, входящих в предмет ведения субъекта Федерации»7.
«Субъектам Федерации предоставлено значительное поле выбора организационных форм существования органов исполнительной власти. На региональном уровне нет и не может быть (с учетом особенностей федеративного устройства РФ) какого-либо одноуровневого или же просто однотипного субъекта исполнительной власти. Вместе с тем, федеральный законодатель предусмотрел и некоторое ограничение, заключающееся в необходимости соответствия структуры исполнительных органов власти субъекта РФ и порядка ее определения конституции (уставу) субъекта России»8.
Закрепление в федеральном законодательстве положения, согласно которому структуру исполнительных органов государственной власти на региональном уровне определяет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ вполне логично и оправдано. Оно определено важным местом и значением высшего должностного лица субъекта РФ в системе региональных органов исполнительной власти. В этом отчасти проявляется организационная обособленность и независимость региональных органов исполнительной власти. Конкретная же структура органов региональной исполнительной власти зависит от стоящих перед высшим исполнительным органом субъекта РФ задач, которые меняются с течением времени. Как правило, изменение структуры органов исполнительной власти субъекта РФ происходит после смены высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, а также в связи с формированием нового высшего органа исполнительной власти субъекта России.
Каждый орган исполнительной власти субъекта РФ, действует на основе соответствующего положения, в котором, указываются основные задачи и функции органа исполнительной власти, его права и обязанности, статус руководителя, а также закрепляется основа внутренней структуры органа. В органах исполнительной власти субъекта РФ не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений.--PAGE_BREAK--
В то же время, изложенное нельзя понимать как запрет для должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, государственных служащих субъекта РФ состоять членами политических партий, общественных и религиозных объединений. Они вправе участвовать в их деятельности в личном качестве, без использования своего должностного и служебного положения.
Возглавляет орган исполнительной власти субъекта РФ его руководитель. Названия должностей руководителей отраслевых, функциональных, территориальных и контролирующих органов исполнительной власти различаются в зависимости от вида органа (руководитель, председатель, начальник). Назначение на должность и освобождение от должности руководителей указанных органов (как и их заместителей) осуществляется распоряжениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. По сложившейся практике многие руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти одновременно являются членами высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Большое значение имеют такие структурные элементы органов исполнительной власти субъекта РФ как управления, отделы, подразделения, группы. «Кирпичиками» структуры региональных органов исполнительной власти являются должностные лица и государственные гражданские служащие субъекта РФ, под которыми понимаются граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий региональных исполнительных органов и получающие денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ»9.
Таким образом, орган исполнительной власти субъекта Федерации это орган, осуществляющий государственную исполнительную власть, их соподчинение и взаимодействие с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
1.2 Виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов субъектов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью – глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».
Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается «совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления»10.
В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:
а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – президент республики, глава администрации, губернатор, и т. д.;
б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация);
в) исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);
г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения, и т. д.) или на территории административных (управленческих) округов;
д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.
Разновидностями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти. Министерство — это «орган исполнительной власти субъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной определенной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ»11. Например, министерство образования, министерство здравоохранения, министерство экономического развития и другие. Департамент, комитет, управление — это органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы. Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности, признанной приоритетной в субъекте РФ. Комитеты создаются для осуществления государственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управления функциональными органами. Указанное деление не всегда четко прослеживается на практике.
В некоторых субъектах России (например, г. Москва) образованы и действую территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ (префектуры, управы). Особую функцию выполняют контролирующие органы исполнительной власти субъектов РФ — инспекции, осуществляющие государственный контроль и надзор в отведенной им сфере хозяйства.
Кроме того, выделяют следующие виды органов исполнительной власти субъектов РФ:
— органы общей компетенции;
— органы отраслевой компетенции;
— органы межотраслевой компетенции;
— органы внутриотраслевой компетенции;
— единоначальные органы;
— коллегиальные органы;
— органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью.
Всю систему региональных органов исполнительной власти возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
Несмотря на то, что на территории субъекта РФ как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы функционируют федеральные органы исполнительной власти, они не включены в систему органов исполнительной власти субъекта РФ.
Высший региональный орган исполнительной власти возглавляет всю систему региональных органов исполнительной власти и является постоянно действующим. Так, согласно ст. 44 Устава города Москва «Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы»12. В соответствии со ст. 58 Устава Омской области постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Омской области является Правительство Омской области. Правительство Омской области возглавляет систему органов исполнительной власти Омской области. На основании ст. 78 Устава (Основного Закона) Алтайского края администрация Алтайского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Алтайского края.
Руководство высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Например, в соответствии с Уставом Нижегородской области «губернатор области является высшим должностным лицом области, гарантом законности на территории области, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти области – Правительства»13. Согласно Уставу Амурской области, «глава администрации области руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществление ее полномочий»14. В субъектах РФ, ранее устанавливающих коллегиальные органы исполнительной власти при отсутствии института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти), региональное законодательство противоречило федеральному законодательству. На сегодняшний день эти противоречия устранены.
Высший орган исполнительной власти субъекта РФ, как правило, действует в пределах срока полномочий высшего должностного лица региона и слагает свои полномочия со дня вступления в силу решения о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, продолжая работать до сформирования высшего регионального органа исполнительной власти нового состава. При этом со дня вступления в силу решения о наделении лица полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он вправе или оставить в должности его членов, или освободить их от должности и назначить на соответствующие должности других лиц. Решение принимается персонально по каждому из лиц.
Наименование, структура и порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливается региональным законодательством с учетом исторических, национальных и иных традиций региона. Он может именоваться: администрация, совет администрации, правительство, кабинет министров. Например, согласно Конституции Чувашской Республики (ст. 110) высшим исполнительным органом власти республики является Кабинет Министров. В соответствии с Уставом Московской области (ст. 29) государственную исполнительную власть в области осуществляет Администрация Московской области.
Во всех субъектах Федерации высший региональный орган исполнительной власти является коллегиальным органом, т.е. все важнейшие решения принимаются коллегиально, большинством голосов.
Таким образом, приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти, а также в актах главы исполнительной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.
II. ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ КАК ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Правовые основы деятельности Правительства Московской области
Согласно Уставу Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ «государственную власть в Московской области осуществляют органы государственной власти Московской области, а также федеральные суды и федеральные органы исполнительной государственной власти»15. Правительство Московской области — высший исполнительный орган государственной власти Московской области.
Членами Правительства Московской области являются:
Губернатор Московской области;
Вице-губернаторы Московской области;
первые заместители Председателя Правительства Московской области;
заместители Председателя Правительства Московской области;
министры Правительства Московской области.
Губернатор Московской области является Председателем Правительства Московской области. Вице-губернаторы Московской области являются первыми заместителями Председателя Правительства Московской области. Должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области и заместителей Председателя Правительства Московской области предусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства Московской области. продолжение
--PAGE_BREAK--
Губернатор Московской области вправе установить в составе Правительства Московской области должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области — министров Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области — министров Правительства Московской области, а также должность заместителя Председателя Правительства Московской области — руководителя аппарата Правительства Московской области.
Министрами Правительства Московской области являются, как правило, руководители министерств Московской области, а также руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области. Иные должностные лица могут быть министрами Правительства Московской области в соответствии с законами Московской области.
Закон Московской области от 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Московской области, а также определяет правовую основу организации деятельности исполнительных органов государственной власти Московской области.
Систему исполнительных органов государственной власти Московской области составляют:
1) высший исполнительный орган государственной власти Московской области — Правительство Московской области;
2) центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления Московской области;
3) территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области.
Закон Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области» устанавливает, что «деятельность Правительства Московской области осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
3) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
4) единство системы государственной власти;
5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Московской области;
7) самостоятельное осуществление органами государственной власти Московской области принадлежащих им полномочий;
8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления»16.
Таким образом, правительство Московской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области, законов Московской области и постановлений Губернатора Московской области и обеспечивает их исполнение на территории Московской области.
2.2 Полномочия Правительства Московской области
Отметим, что общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. «Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку подпункт «з» п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции»17.
При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст. 21 ФЗ «Об общих принципах...», закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.
В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы — общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах «правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти»18. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.
На уровне субъекта Российской Федерации основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены в соответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом «обстоятельно «прописывается» статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично»19. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти — Устав Московской области.
Необходимо отметить, что ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…» оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Обобщенно полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены к следующим:
1. Нормотворческие («обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ»20; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица).
2. Представительские («представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ»21).
3. По формированию органов государственной власти субъекта Федерации и руководству его системой исполнительных органов (формирует и руководит высшим исполнительным органом субъекта Федерации, принимает решение о его отставке; назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).
4. По участию в системе «сдержек и противовесов» («вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом)»22; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.).
5. Координационные («обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации с иными его органами государственной власти и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями»23).
Полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.
Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.
Правительство Московской области:
1) участвует в осуществлении государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;
2) принимает решения по вопросам разработки и реализации областных и межмуниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;
3) организует оказание содействия деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций; продолжение
--PAGE_BREAK--
4) принимает решения по финансированию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджета Московской области;
5) организует оказание содействия развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднего предпринимательства;
6) принимает меры по пропаганде и популяризации предпринимательской деятельности, реализуемые за счет средств бюджета Московской области;
7) принимает решения по вопросам поддержки муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
8) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации сотрудничество с международными организациями и административно-территориальными образованиями иностранных государств по вопросам развития малого и среднего предпринимательства;
9) организует проведение анализа финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, разработку прогноза развития малого и среднего предпринимательства в Московской области;
10) принимает меры по формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в Московской области и обеспечению ее деятельности;
11) принимает меры по организации методического обеспечения органов местного самоуправления и содействию им в разработке и реализации мер по развитию малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;
12) образовывает координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства;
13) организует ведение реестра субъектов малого и среднего предпринимательства Московской области — получателей поддержки;
14) определяет иные формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, оказываемые за счет средств бюджета Московской области, наряду с установленными законодательством Российской Федерации формами поддержки.
Губернатор Московской области:
1) организует работу Правительства Московской области;
2) формирует Правительство Московской области в соответствии с Уставом Московской области, настоящим Законом и иными законами Московской области;
3) представляет Правительство Московской области в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;
4) утверждает распределение обязанностей между Вице-губернатором Московской области, первыми заместителями Председателя Правительства Московской области, первыми заместителями Председателя Правительства Московской области — министрами Правительства Московской области, заместителями Председателя Правительства Московской области, заместителями Председателя Правительства Московской области — министрами Правительства Московской области, министрами Правительства Московской области;
5) устанавливает перечень первых заместителей Председателя Правительства Московской области, первых заместителей Председателя Правительства Московской области — министров Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области — министров Правительства Московской области, министров Правительства Московской области;
6) председательствует на заседаниях Правительства Московской области;
7) утверждает повестки и планы заседаний Правительства Московской области;
8) предварительно рассматривает проекты постановлений Правительства Московской области;
9) участвует в заседаниях Правительства Московской области с правом решающего голоса;
10) подписывает и опубликовывает постановления Правительства Московской области;
11) обладает правом вето на постановления Правительства Московской области;
12) осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации, Уставом Московской области и законами Московской области.
Таким образом, структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции, полномочия и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации.
2.3 Органы исполнительной власти Московской области
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом»24.
Исполнительная власть в субъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основах единства системы государственной власти, разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности органов местного самоуправления. Они находят свое продолжение в конституциях и уставах субъектов, однако не все субъекты смогли предложить адекватное их отражение.
Помимо конституционных основ система органов исполнительной власти субъектов РФ должна опираться на федеральные общие принципы, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Структура данного законодательного акта и его содержание позволяют сделать вывод о том, что законодатель стремился, с одной стороны, обеспечить единообразие в правовом регулировании организационных, структурных, функциональных и компетенционных элементов организации деятельности органов государственной власти, а с другой — предоставить возможность субъектам Федерации проявить самостоятельность в выборе средств и методов построения системы органов государственной власти. «Поиски баланса между рамочным регулированием и основными, фундаментальными положениями, обремененные необходимостью соблюдения принципа федерализма при организации и функционировании единой системы государственной власти в Российской Федерации, всегда чреваты тем, что какая-то из сторон (федеральный центр или регионы) останется недовольной существующим положением дел, работая на центробежные или центростремительные управленческие процессы»25.
Мы наиболее полно рассмотрим органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Полагаем, что понятие «система органов исполнительной власти субъектов РФ» означает «совокупность этих органов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности и дифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти, характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности, а также ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей»26. Исходя из анализа нормативных правовых актов и судебной практики, системное правовое регулирование организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, которые будут регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти, зачастую комбинируя содержание названных выше актов; при этом в таком регулировании в обязательном порядке участвуют конституция или устав, а также законы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте «м» п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах…», хотя и не все субъекты стараются своевременно приводить свои правовые акты в соответствие с ним.
Структура органов исполнительной власти Московской области утверждена постановлением Губернатора Московской области от 7 октября 2005 г. N 134-ПГ.
Высшим исполнительным органом государственной власти Московской области является Правительство Московской области. К центральным исполнительным органам государственной власти Московской области относятся:
Министерства Московской области:
Министерство финансов Московской области;
Министерство экономики Московской области;
Министерство внешнеэкономических связей Московской области;
Министерство промышленности и науки Московской области;
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области;
Министерство строительного комплекса Московской области;
Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области;
Министерство экологии и природопользования Московской области;
Министерство здравоохранения Московской области;
Министерство образования Московской области;
Министерство имущественных отношений Московской области;
Министерство по делам печати и информации Московской области;
Министерство транспорта Московской области;
Министерство культуры Московской области;
Министерство по делам территориальных образований Московской области;
Министерство социальной защиты населения Московской области;
Министерство потребительского рынка и услуг Московской области;
Министерство информационных технологий и связи Московской области;
Комитеты Московской области:
Топливно-энергетический комитет Московской области;
Комитет по физической культуре и спорту Московской области; продолжение
--PAGE_BREAK--
Комитет по туризму Московской области;
Комитет по делам молодежи Московской области;
Комитет по развитию предпринимательства Московской области.
Главные управления Московской области:
Главное контрольное управление Московской области;
Главное управление региональной безопасности Московской области;
Главное управление по труду и социальным вопросам Московской области;
Главное управление записи актов гражданского состояния Московской области;
Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области;
Главное управление государственного строительного надзора Московской области;
Главное управление по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Московской области (Гостехнадзор Московской области);
Главное управление государственного административно-технического надзора Московской области;
Главное архивное управление Московской области;
Главное управление государственной службы занятости населения Московской области;
Главное управление Московской области «Государственная жилищная инспекция Московской области».
Таким образом, цели, задачи, структура и принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в основном опираются на общие для всей исполнительной власти, независимо от уровня ее осуществления, конституционные основы, определяющие предназначение этого вида государственной власти для развития общества и создаваемых им государственных институтов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления.
Учреждение на региональном уровне своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта РФ. Эта обязанность обусловлена закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом осуществления государственной власти в России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Как и две другие ветви власти, исполнительная власть является самостоятельной и независимой. Исполнительная власть в субъекте РФ, обладая значительным аппаратом принуждения и административными полномочиями, пронизывает все сферы общественных отношений, является самой императивной из всех других ветвей власти на региональном уровне. Организации и деятельности системы органов исполнительной власти РФ не присущи принципы демократии, ибо они способны парализовать и поставить под угрозу эффективность регионального управления. Установленные федеральным и региональным законодательством полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ присущи только этой ветви власти, и ни один орган не имеет право вторгаться в ее компетенцию.
Мы установили, что орган исполнительной власти субъекта Федерации это орган, осуществляющий государственную исполнительную власть, их соподчинение и взаимодействие с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Разновидностями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти. Министерство — это орган исполнительной власти субъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной определенной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Например, министерство образования, министерство здравоохранения, министерство экономического развития и другие. Департамент, комитет, управление — это органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы. Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности, признанной приоритетной в субъекте РФ. Комитеты создаются для осуществления государственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управления функциональными органами. Указанное деление не всегда четко прослеживается на практике.
Правительство Московской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области, законов Московской области и постановлений Губернатора Московской области и обеспечивает их исполнение на территории Московской области.
По положениям, выносимым на защиту:
По первому положению: «Системность является основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы систем должны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство».
Системная характеристика последовательности элементов исполнительной власти чрезвычайно важна для достижения целей деятельности этой ветви власти. Исходя из Конституции и федеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительной власти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.
По второму положению: «В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы».
В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы — общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные акты:
Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12.12.1993г. // Российская газета от 25 декабря 1993г.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г., N 51, ст. 5712.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г. N 42 ст. 5005.
Закон Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области»//Ежедневные новости. Подмосковье от 12 ноября 2005 г., N 215.
Закон Московской области от 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» //Ежедневные новости. Подмосковье от 23 июля 2005 г., N 136.
Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ //Подмосковные известия от 18 декабря 1996 г., N 239.
Постановление Губернатора Московской области от 18 марта 2009 г. N 33-ПГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Московской области»//Информационный вестник Правительства Московской области, апрель 2009 г., N 4.
Комментарии к нормативным актам:
Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». — ООО «Новая правовая культура», 2006 г.
Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — ООО «Новая правовая культура», 2007 г.
Учебная и научная литература:
Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: справ. — учеб. пособие — М.: Волтерс Клувер, 2005.
Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. — «Юстицинформ», 2007 г.
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития — ООО Новая Правовая культура, 2004 г.
Периодическая печать:
Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 6.
Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти//Журнал российского права. 2001 N 1.
Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы//Журнал российского права, 2006, N 10.
Чертков А.Н. Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации//Право и политика. 2004. N 3.