История создания и развития Российской прокуратуры

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ РЕФЕРАТ ПО ДИСЦИПЛИНЕ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ТЕМА ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ Выполнила студентка Евстратова О.С. Проверил ЛЫЧАГИН А.Г. Жуковский 2003г. СОДЕРЖАНИЕ 1 Исторические предпосылки образования прокуратуры в

России. 2 Основные этапы развития прокуратуры в России. 3 Концепция развития системы прокуратуры Российской Федерации на современном этапе. ЛИТЕРАТУРА 1. Правительствующего

Сената и коллегий будущих министерств. Новые органы власти, создаваемые волею монарха, и осуществлявшие ее должностные лица во многом впитали в себя худшие черты своих предшественников, в частности, нерадение и беспорядок в делах волокиту в решении важных вопросов мздоимство чиновников, в том числе высокопоставленных казнокрадство и стяжательство в любых формах ставшее чуть ли не нормой предпочтение личных интересов государственным. Петр I считал необходимым принятие решительных мер по борьбе с этим злом, ставшим существенным

тормозом в его реформаторской деятельности. В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регламентировать должностные обязанности и права служилых людей. И приходит к выводу о необходимости создания аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нарушителей. На первом плане стояла борьба с казнокрадством, поборами, взяточничеством. Эту функцию начал осуществлять институт фис-калата, возникший в 1711 г.

В литературе как дореволюционной, так и современной фискалы нередко рассматриваются как предшественники прокуроров, а фискалат как прообраз прокуратуры. Вряд ли эта точка зрения может быть признана правильной. Создание фискальной службы, действительно, на десяток лет опередило образование прокуратуры и в какой-то мере имеет с нею общие исторические предпосылки возникновения, но фискалат создавался как самостоятельная система, возглавляемая вначале обер-фискалом, а затем генерал-фискалом.

Задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей. Деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной, нелегальной. Фискалат при Петре I и его преемниках какое-то время существовал наряду с прокуратурой, а не исчез, уступив ей место как только она была образована. Причем изначально прокуратура предназначалась, говоря современным языком, для осуществления общего

надзора, а не уголовного преследования. Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской.

Функция российской прокуратуры осуществление общего надзора и основной принцип организации, состоявший в строгой централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свидетельствовали о том, что она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Первым шагом по созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 г один из пунктов которого предусматривал

быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору. Первым генерал-прокурором становится один из ближайших сподвижников царя П.И. Ягужинский. Одновременно с его назначением учреждаются должности прокуроров в надворных судах. Вскоре началась разработка нормативных актов, определявших статус нового государственного института. В указе Петра I от 27 апреля 1722 г. Должность Генерал-прокурора функция этого должностного лица определяется

как надзор за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями через подчиненных прокуроров формулируются задачи и принципы организации. 2. Основные этапы развития прокуратуры в России В своем развитии российская прокуратура прошла несколько этапов, определить которые можно на основе особенностей регулирования ее организации и деятельности на определенном историческом отрезке времени, роли и места прокуратуры среди других государственных

органов. Основной функцией прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли. Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода учреждения, управлявшего делами духовенства надзирал за его деятельностью. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора были довольно скромными

и сводились к протестованию, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его царствования. Немалую роль в этом сыграла личность первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, который пользовался полным доверием императора, будучи энергичным и честным государственным

деятелем. После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали,

а занимались больше вопросами делопроизводства, В своей деятельности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были устранены. Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в

Указе В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб 1993 Прокурорам вменялась обязанность следить за тем, чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и

добрым порядком Казанцев С.М. История царской прокуратуры По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе Каким же Указом оный чин речь идет о должности генерал-прокурора. Авт. по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно.

К исполнению обязанностей генерал-прокурора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт Должности губернского прокурора. Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Протесты вносились губернаторам.

Если протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор П.И. Ягужинский впал в немилость и фактически был отстранен от исполнения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддержки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная

Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елизаветы Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, включая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом дочери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила.

Только реформа Сената при Екатерине II 1764 г. привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры.

Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-прокурора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокуратуры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры. Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г.

В связи с изменениями административно-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. Учреждения в губерниях. Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине

II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX в. Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологически опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил

Основные положения преобразования судебной части в России, представленные ему Государственным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. Основные положения предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей. Статья 48 Основных положений предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются

министром юстиции генерал-прокурором по представлению прокурора судебной палаты обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством.

На прокуроров возлагался также постоянный надзор за производством следствий, а также они должны были поддерживать обвинения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена.

Кроме того, Основные положения предусматривали возможность возложения на прокуроров и других обязанностей, определяемых законом. Судебные Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и изменение системы прокурорских органов.

Губернские прокуратуры постепенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях где еще не были образованы общие суды и, соответственно, состоящие при них прокуратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокуратуры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены для

прокуроров в судебных уставах. Однако функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными уставами, .подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокуратур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием.

На ,них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение длительного времени сосуществовали две прокурорские системы прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее,

воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской революции 1917 г. На протяжении нескольких лет российское социалистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре.

Это был первый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специально посвященный регламентированию организации и деятельности органов прокурорского надзора. В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято считать, что принципы организации и деятельности органов прокуратуры были выработаны В.И.Лениным в письме О двойном подчинении и законности от 20 мая 1922г.

Письмо было направлено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комиссии ВЦИК, разрабатывавшей проект Положения, признало необходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея двойного подчинения представителей

прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юстиции, в качестве его отдела.

Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики так же, как и министр юстиции царского правительства генерал-прокурором. Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики. На прокуратуру были возложены следующие функции осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных

организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений поддержание обвинения в суде наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Существенной особенностью функций прокуратуры в соответствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме. Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных

следователей в отделе прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров. С образованием Союза ССР, наряду с другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности

органов прокуратуры явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. Об учреждении Прокуратуры СССР в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено

Положение о Прокуратуре Союза ССР упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Положение конкретизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотношения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. Об образовании

Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР. Нужно иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России РСФСР представляет собой составную часть истории советской прокуратуры. Разумеется, вслед за конституциями Союза ССР 1936, 1977 принимались конституции

РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзного уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет прежде всего о Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получили четкое нормативное определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание дан перечень основных направлений отраслей полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений

судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. Впервые в истории законодательства о прокуратуре в Положении были предусмотрены требования к образовательному и возрастному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля.

Они могли быть назначены на прокурорские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококвалифицированный кадровый состав органов прокуратуры. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституционным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор

за точным и единообразным исполнением законов. Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции. Наименование прокурорского надзора высшим можно объяснить стремлением законодателей подчеркнуть его

место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них. В 1979 г. принимается Закон О прокуратуре СССР, заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законодательства о прокуратуре необходимо было привести в соответствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законодательством, принятым в ходе правовой

реформы конца 60-х и начала 70-х гг. Закон О прокуратуре СССР расширил сферу действия принципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов на правах прокуратур областей. В 1987 г. Закон О прокуратуре СССР был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предписания и предостережения в качестве средств реагирования на нарушения законов.

Последним общесоюзным законодательным актом, относящимся к сфере регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. О структуре прокуратуры Союза ССР. На базе Управления общего надзора было создано несколько самостоятельных управлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппарата Прокуратуры

СССР появилось Управление по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии после того, как распался СССР были восприняты при формировании структуры центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается советский этап истории российской прокуратуры

и начинается новый. Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ О прокуратуре Российской Федерации, внесшего существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распространен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы материального и социального обеспечения

прокурорских работников, порядок их а также следователей прокуратуры привлечения к уголовной и административной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали структуру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, требования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры.

Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи с разработкой проекта Конституции РФ. В юридической литературе стали активно отстаивать идею в числе авторов были некоторые члены рабочей группы, готовившие проект Конституции РФ ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным

следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла поддержки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл.

7 Судебная власть. Основной закон России провозгласил, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской

Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генеральным прокурором

РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти. Согласно ч. 4 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В связи с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 8 октября 1995 г. приняла

Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О прокуратуре Российской Федерации. 3. Концепция Концепция от лат. соп1ерю система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов, единый, определяющий замысел Современный словарь иностранных слов. М 1993. развития системы прокуратуры Российской Федерации на современном этапе

В 1993 1994 гг. в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ была разработана Концепция развития прокуратуры на переходный период Прокуратура Российской Федерации Концепция развития на переходный период. М 1994 преследовавшая цель сохранения и развития российской прокуратуры как многофункционального органа надзора за исполнением законов. Эта концепция в основном реализована в новой редакции

Закона О прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность такого подхода обусловлена трудностями переходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные

последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальной напряженности. Специалистами в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти. В основу реформирования российской прокуратуры на современном этапе положены следующие концептуальные идеи. 1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии

с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре конституционного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач.

Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной

сфере жизни общества социально-экономической. Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы, И наоборот, без обеспечения государственных и общественных

интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе. Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной прокуратуры.

2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны.

Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов ст. 13 Федерального закона О прокуратуре

Российской Федерации. При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяемости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей ст. 121 Конституции РФ. По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах

Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблением влияния центра не может быть одобрена. 3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п.

К такому выводу, в частности, пришли участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ 8 9 января 1997 г. Прокуратура в правовом государстве Колл. авт. М 1997 В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской

Федерации 1991, ориентируясь на западные институты, объявили антинародными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры Концепция судебной реформы в Российской Федерации Колл. авт. М 1992 Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выполнять

только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятельности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека Уполномоченному по правам человека. Эти позиций нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокуратуры в условиях переходного периода

Законность. 1998. 7. Известно, что реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода Разумеется, такой подход ничего, кроме вреда, принести не может.

Любая прокурорская система, чтобы быть эффективной, должна быть совместима с культурой и историей страны, должна восприниматься обществом. В связи с этим уместно привести слова А.И. Солженицына по поводу поспешного перенимания западных форм жизни в современной России Уклад чужой жизни невозможно скопировать, не перерождаясь болезненно он должен органически вытекать из традиций страны Солженицын А. Россия в обвале. М 1998 4.

Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Совершенствование деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях объективно предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране. Заимствование элементов зарубежной практики не должно носить характера механического перенесения, принудительного

вживления инородных правовых образований в государственно- правовую материю российского общества Прокуратура Российской Федерации Концепция развития на переходный период. М 1994 При этом следует учитывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых системах представляет собой элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма, который

может и не сработать в наших условиях. Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идеологов судебной реформы на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически. Тем не менее использование положительного опыта правоохранительной деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в частности, опыта по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности,

сотрудничества с общественными организациями, проведения правовой экспертизы нормативных актов и проч. 5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы. Ситуация переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет именно такой подход к реформированию прокуратуры. Можно выделить по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации

Прокуратура Российской Федерации Концепция развития на переходный период. М 1994 Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью. Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную трансформацию и появление новых функций.

В частности, требуются изменения характера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственными институтами, а также структурные подвижки в ее организационном построении. Все эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о прокуратуре, 6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За последнее время правозащитный потенциал Федерального закона О прокуратуре Российской Федерации 1995 усилен выделена специальная функция надзора

прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получает дальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенных проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной реализации прокуратурой правозащитной функции путем повышения ее роли в судопроизводстве, наделения правом приостановления действия опротестованных

правовых актов, правом предостережения, усиления ответственности адресатов прокурорских актов за невыполнение их предписаний расширения предмета и возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности совершенствования защиты средствами прокурорского надзора жертв преступных посягательств и др. Задача прокуратуры дополнить судебную форму защиты прав граждан компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека обеспечить функционирование многовариантной,

альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования прокурора, доступность его помощи обеспечивают популярность прокурорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судебное решение конфликта не является единственно возможным. Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.

7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства. Соответственно ограничены права прокурора в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений и расширение возможностей прокурора на данном участке деятельности относятся к числу наиболее важных направлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это прежде всего обеспечение законности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений законов в

базовых секторах экономики, включая охрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях. Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересованных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое законодательное определение предмета такого надзора, а также наиболее приемлемых и действенных форм прокурорского вмешательства

по проверке и выявлению экономических правонарушений. 8. Реформирование общенадзорной деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы инвалидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых, и предъявление исков

в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства институтов исполнительной власти, контролирующих органов . Особенно следует усилить прокурорский надзор за законностью административной деятельности. Одно из важнейших направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества - активизация надзора за соответствием многочисленных

правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого надзора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона О прокуратуре Российской Федерации, указав, что в предмет прокурорского надзора входят государственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие предприятия и организации всех организационно-правовых форм Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного

периода Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение прокурора должностным лицам, допустившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как показала практика, весьма эффективные средства борьбы с нарушениями закона. 9. Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности.

Речь идет об усилении роли прокуратуры в системе правоохранительных органов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспечении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежных странах и т.д. Многообразие задач координации, круга ее участников, характера их деятельности обусловливает необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой

прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 Федерального закона О прокуратуре Российской Федерации. Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов должна быть выделена в этом законе в самостоятельный раздел. В нем следует определить предмет ведения прокуратуры по координации, основные параметры правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств

реализации рассматриваемой функции Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода Правовое регулирование вопросов координации деятельности правоохранительных органов должно быть существенно расширено. Целесообразной в этой связи представляется подготовка Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. 10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью.

Концепция развития органов прокуратуры на переходный период исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Однако судебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия и поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности. Взаимодействие прокуратуры и суда это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться на обращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений развития российской прокуратуры путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассматриваться как способы ограничения их независимости. Вместе с тем очевидно, что гипертрофированная самостоятельность и независимость любой

ветви власти, включая судебную, чревата бесконтрольностью и произволом Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода Любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, склонен к перерождению. Следовательно, взаимный контроль прокуратуры и суда за законностью процессуальных действий и решений совершенно необходим. Это, естественно, должно найти свое отражение в действующем законодательстве.

ЛИТЕРАТУРА 1 Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период Отв. ред. проф. Ю.И. Скуратов, М 1994. 2 Советская прокуратура Сборник документов. М. Юрид. лит 1981. 3 Звягинцев А.Г Орлов Ю.Г. Око государево. М 1993. 4 Звягинцев А.Г Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Генерал-прокуроры

России. М 1996. 5 Звягинцев А.Г Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906 1917. М 1996. 6 Звягинцев А.Г Орлов Ю.Г. Распятые революцией. Российские прокуроры XX века. 1922 1936. М 1998. 7 Прокурорский надзор в РФ.Под ред. А.А Чувилева М2000г. 8 Советская прокуратура.

История и современность Гл. ред. Р.А. Руденко. М. Юрид. лит 1977. 9 Советская прокуратура. Страницы истории Колл. авт. М. Юрид. лит 1992. 10 Советская прокуратура. Очерки истории Отв. ред. проф. И.И. Карпец. М 1993. 11 Тюрин С.В. 40 лет в прокуратуре СССР. М 1997.