Главным мотивом преобразований в сфере отношений является разграничение полномочий. Судить о характере федеративных отношений любой страны можно по совокупности доходных полномочий и расходных обязательств, которые закреплены за каждым уровнем власти. Поэтому при совершенствовании государственного устройства, в случае Российской Федерации – федерализма, речь идет и о доходных полномочиях, и о распределении налоговых поступлений, и о расходных обязательствах Российской Федерации и ее субъектов. В последние годы этот вопрос для России является главным.
Однако прежде чем приступить к воплощению нынешней модели законодательного разграничения полномочий, страна за одно лишь десятилетие прошла разные этапы становления и развития федерализма. Каждый из пройденных этапов был необходимым элементом эволюции, но не каждый был простым периодом в истории.
В начале 90-х годов встал вопрос о будущем Российской Федерации. На том этапе необходимо было срочно поставить под контроль федеральной власти стихийные процессы суверенизации. 31 марта 1992 года все субъекты Федерации, кроме Чечни и Татарстана, подписали Федеративный договор. Впервые Федерация и ее составные части попытались совместно, на основе договоренностей разделить объем государственных полномочий и ответственности и определить правила взаимодействия в сфере реализации государственной власти. Для этого этапа развития российской государственности был найден оптимальный его путь. Это был путь развития, так как реалии каждого исторического периода диктуют свои условия. А федерализм – это не закостенелая структура отношений, - напротив, он отличается динамичным характером, позволяет совершенствовать государственное устройство, следуя за изменениями социально-экономической конъюнктуры. И не случайно сегодня мы можем говорить об итогах подписания Федеративного договора, сыгравшего цементирующую роль в становлении новой России.
Наряду с позитивной составляющей договорных отношений того периода появились аспекты, не совсем удобные для всех участников федеративных отношений. Одним из последствий подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий – с другой. На первоначальном этапе федеративных отношений круг предметов совместного ведения Федерации и республик был шире, чем круг предметов совместного ведения Федерации и остальных образований. Кроме того, с подписанием договора республики в составе Российской Федерации получили статус суверенных государств. Закрепление договором понятия «суверенные республики» органами государственной власти некоторых из этих республик было истолковано в пользу неограниченного суверенитета. Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число республик, игнорируя положения Конституции России, стали излагать в своих основных законах собственное видение республиканского суверенитета, которое, будучи реализованным, по сути, вело страну к конфедеративного устройству.
Таким образом, для руководства России стало очевидно, что дальнейшее развитие договорных отношений не может обеспечить формирование полноценной федерации, необходимой целостности страны и устойчивости ее существования. На основе договорной практики Россия на определенный период вступила в зону стабильности. Однако это не затронуло более глубоких процессов: сохранились тенденции децентрализации, продолжали нарастать диспропорции регионального развития.
Другие составные части Федерации требовали уровнять их в правах с республиками. Развернулась так называемая бюджетно-финансовая война между краями, областями и федеральным центром. К сентябрю 1993 года Россию поразил политический кризис.
Следующим ощутимым импульсом для развития федерализма стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Основной закон страны предложил компромиссное решение, достаточный, но все еще достаточный для соответствующего периода, выход из сложившейся ситуации: отмену наименования республик суверенными, провозглашение равноправия субъектов Федерации, закрепление принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституционное разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов. Необходимо отметить, что речь шла о конституционном разделении основных предметов ведения на предметы ведения Федерации, субъектов Федерации и предметы совместного ведения. При этом конкретные полномочия по предметам совместного ведения в Конституции разграничены не были. Поэтому в части полномочий разграничение осуществлялось на договорной основе. В верхней палате парламента – Совете Федерации был создан Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Так что применительно к определенному моменту можно говорить о попытке сделать акцент на договорный федерализм.
В Конституции предусмотрено, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции. Так, несмотря на декларированный приоритет Конституции над Федеративным договором, сразу же обнаружились отклонения от данного принципа. Начался новый этап в развитии российской государственности – договорный период правотворчества. Договоры между федеральным центром и региональными органами власти стали средством решения политических задач и допускали перераспределение предметов ведения и полномочий, установленных в Конституции, в пользу субъектов Федерации.
В связи с политизированностью этих процессов регионы все больше отдалялись от центра. Перешагивание через конституционные нормы при подписании договоров означало игнорирование принципа государственного единства. Договорная практика с самого начала была компромиссом между слабой центральной властью и рядом сильных республик. Однако как правовой регулятор федеральных отношений Федеративный договор сыграл свою историческую роль. Его подписание в 1992 году заложило тенденцию федерализации России. Именно с подписанием этого документа Россия стала на путь преобразования из унитарного государства в федеративное. Уже теперь, когда федеративная форма государственности устоялась, мы можем говорить о том, что это был шаг в правильном направлении. В то же время развитие российской государственности, преодолевшей сепаратистские тенденции и ориентированной на всестороннее укрепление государства, подталкивает к необходимости дальнейшей стабилизации федеративных отношений.
Сегодня присутствие в правовом пространстве и Федеративного договора, и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации уже не обусловлено необходимостью. В дальнейшем отношения между федеральным центром и регионами должны строиться на основе законов. Договоры и соглашения при этом могут использоваться в качестве дополнительной формы федеративных отношений в тех исключительных случаях, когда законодательная форма явно недостаточна для полноценного регулирования этих отношений.
Согласно Конституции (ст.76, ч.2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии и ними нормативные правовые акты. Следовательно, приоритетной задачей в процессе совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий является принятие федеральных законов, полноценно регулирующих соответствующие общественные отношения и устанавливающих строго определенное разграничение компетенции органов государственной власти.
Таким образом, российский федерализм постепенно подходит к стадии зрелости. Главным шагом на этом пути стало четкое разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Несколько лет потребовалось государству, чтобы провести масштабную инвентаризацию всех полномочий, осуществляемых на всех уровнях публичной власти, исключить дублирование функций и закрепить их за тем уровнем власти, который способен обеспечить их наиболее эффективное исполнение. Реформа по разграничению полномочий, проводимая в нашей стране, включает в себя три основных этапа.
Основа реформы была заложена в июле 2003 года, когда была существенно изменена редакция федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основах местного самоуправления». Данными законами вводилось общее разграничение полномочий по предметам совместного ведения между тремя уровнями публичной власти. Эти базовые законы, несмотря на то, что они были приняты в 2003 году, имеют отложенное действие. Для того чтобы новая система управления заработала, требовалось определить финансовые полномочия региональных и местных органов власти, внести соответствующие изменения в отраслевое законодательство, а также предусмотреть для субъектов Федерации переходный период, за который они смогли бы привести свои правовые акты в соответствие с вводимой системой.
Поэтому на втором этапе реформе были приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, устанавливающие разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а также определяющие формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов других уровней. Доходные полномочия были перераспределены таким образом, чтобы каждое передаваемое полномочие имело законодательно установленный источник финансирования. Эти изменения вступили в силу с 1 января 2005 года применительно к федеральному бюджету и бюджетам субъектов Федерации, а с 1 января 2006 года они вступят в силу применительно к местным бюджетам и бюджетной системе в целом.
Принятый в августе 2004 года пакет законов, который вошел в оборот как закон о монетизации льгот, кроме социальных нововведений определяет содержание третьего этапа реформы по разграничению полномочий. Его вступление в силу с 1 января 2005 года в нормативном единстве с принятыми дополнениями в Бюджетный и Налоговый кодексы позволило ввести в действие финансовую базу для новой системы государственного устройства и управления в Российской Федерации. Таким образом, основы этой системы воплотились в отраслевых законодательных актах, так как данный пакет законов затрагивает почти все отрасли права: социальное, гражданское, трудовое, жилищное, природно-ресурсное (включая лесное и водное), административное, а также законодательство в области обороны, национальной безопасности и охраны окружающей среды. Всего было изменено более 200 законодательных актов Российской Федерации.
Сейчас мы находимся на этапе практической реализации принятых изменений, когда осуществление норм принятого федерального закона повлечет за собой необходимость масштабного обновления законодательства субъектов Федерации и издания подзаконных актов Российской Федерации. Почти каждая статья принятого федерального закона предусматривает принятие правовых актов субъектов Федерации или Правительства РФ. В ограниченный срок были изданы региональные правовые акты во всех субъектах Федерации, вытекающие из изменения 260 федеральных законов.
Достижение этой цели неизбежно требует дальнейшей работы с субъектами Федерации, в рамках которой федеральное и региональное законодательства должны быть интегрированы в единое правовое пространство. Необходимость активного участия в этой работе федеральных законодателей подтвердилась, когда законопроект рассматривался в Государственной Думе. Руководители регионов достаточно активно выражали свое отношение к закону, и поначалу практически у всех оно было отрицательным по двум причинам. Во-первых, внесенный законопроект имел ряд принципиальных недостатков, которые, однако, были устранены при его доработке. Во-вторых, решиться на столь непопулярные преобразования, не имея механизмов их реализации, действительно было непросто. В ходе многочисленных консультаций и работы с поправками удалось перейти от концептуального неприятия закона со стороны регионов к конструктивному диалогу, направленному на поиск путей практической реализации предложенных преобразований. Региональные законодательные органы оказались вовлеченными в процесс совершенствования законодательства, приведения своего законодательства в соответствие с принятыми законами.
Комитет Совета Федерации по региональной политике начиная с первого этапа этой реформы проводит планомерную работу по оказанию методической помощи органам госу4дарствуенной власти субъе6ктов Федерации. В частности, разработан и направлен в регионы перечень мероприятий по приведению нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным законом №95 от 4 июля 2003 года «О внесении и изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Почти во всех федеральных округах прошли выездные заседания комитета, на которых рассматривался ход реализации первых 14 пунктов перечня.
Благодаря проведенной федеративной реформе предполагается воплотить в жизнь новую систему управления в Российской Федерации, которая обеспечит наиболее эффективное исполнение государством своих обязательств перед обществом. В частности, создается механизм, позволяющий максимально коротким путем доводить материальные блага до их конечного получателя – человека.
В целом федеративная реформа, проведенная в Российской Федерации, направлена на достижение нескольких целей. Во-первых, будет окончательно подведена черта под многолетним спором о том, как следует понимать статьи Конституции и федерального законодательства, касающиеся вопросов совместного ведения. Если внимательно прочитать Федеральный закон №95, то не остается сомнений в том, что в нем осуществлено не только разграничение полномочий, но и фактическое разграничение предметов ведения между уровнями власти. Оно проведено таким образом, что круг вопросов, находящихся в ведении субъектов Федерации, заметно сузился. Немаловажно и то, что закон четко устанавливает: разграничение полномочий по предметам совместного ведения, включая случаи, регулируемые договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, определяется федеральными законами.
Во-вторых, в результате реформы усилен институт федерального вмешательства. Само по себе это шаг в правильном направлении. Без такого усиления, как показал опыт, федерация оказывается рыхлой и непрочной.
В-третьих, закон о принципах организации местного самоуправления предлагает вполне логичную модель формирования и функционирования данного уровня власти. Однако местное самоуправление в рамках этой логики рассматривается не как самостоятельный вид власти, а скорее как органичное дополнение или продолжение государственной власти.
Наряду с разграничением полномочий важной составляющей федеративной реформы в стране стало преобразование принципов организации власти в субъектах Федерации. Российское руководство предприняло решительные шаги, которые были направлены на обеспечение единства системы исполнительной власти, что предусмотрено Конституцией РФ (ст.77).
По инициативе Президента РФ в декабре 2004 г. принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Эти изменения предусматривали новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица Субъекта Федерации. Согласно закону, который вступил в силу с 1 января 2005г., руководители регионов наделяются полномочиями законодательными органами власти по представлению главы государства. Этот процесс уже запущен. Первые наделения полномочиями произошли в марте 2005г. К этому сроку истекли полномочия у губернаторов Саратовской, Владимирской областей и ряда других регионов.
Продолжающиеся укрепление вертикала власти и повышение исполнительной дисциплины – это вынужденные меры, которые продиктованы беспредельной активизацией международного терроризма. Масштабы наступившей опасности вынуждают российское государство и общество жить в состоянии войны. Но эта война необычна, в ней главная цель – посеять страх, разжечь рознь среди людей, рассорить соседствующие народы. Так террористы пытаются ослабить единство общества, единство государства, тем самым ослабить страну и, в конечном счете, стереть с лица земли влиятельную державу, превратить ее в разрозненную, обозленную и запуганную толпу, которой можно управлять с помощью винтовки и взрывчатки. Поэтому адекватной мерой представляется укрепление власти, ее единства. Законодатели предложили достойный механизм защиты государственной целостности. Концептуальные нововведения принятого закона, который предусматривает наделение полномочиями должностного лица субъекта Федерации и возможность досрочного отстранения от должности по представлению Президента РФ и назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Федерации, повышают исполнительскую дисциплину и расширяют возможности оперативного управления территориями в кризисных ситуациях, позволяют проводить целенаправленную, последовательную и эффективную политику. Принятие этого федерального закона стало целесообразной и своевременной мерой, которая позволила адаптировать российский федерализм к современным геополитическим условиям.
Подводя итоги, можно признать, что Россия становится зрелым федеративным государством, в котором сознательно взят курс на создание стабильного и сильного федерального центра.
Плохо это или хорошо? Если оценивать с позиций общенациональных интересов России, которые требуют решения комплекса экономических, социальных, политических задач, важных для всей страны, то такая модель федерализма лучше отвечает этим потребностям. Если оценивать с позиции регионов, то формирующаяся модель имеет, по меньшей мере, один существенный недостаток. Этот недостаток в том, что, ограничивая самостоятельность субъектов Федерации, перераспределяя доходы в пользу центра, она сужает возможности регионов в использовании своего потенциала. Более того, она не стимулирует регионы к эффективному использованию имеющихся ресурсов. Об этом красноречиво напоминает сохранившаяся высокая дифференциация российских регионов по уровню бюджетной обеспеченности, экономического и социального развития.
Ближайшие годы покажут, оптимально ли удалось построить межбюджетные отношения в новой системе разграничения полномочий. Не исключено, что распределение доходных источников еще будет подвергаться корректировке. Главным моментом здесь остается финансовая обеспеченность передаваемых полномочий. В рамках прежней системы отношений центра и регионов существовала острая проблема нефинансируемых полномочий (так называемый необеспеченный мандат). Из-за этого годами копились невыполненные обязательства со стороны государства перед населением. Страдали не только межбюджетные отношения, но и в первую очередь люди. На решение этой проблемы направлено законодательное разграничение полномочий.
Россия переживает этап, когда перспективы ее развития определяются, прежде всего, решением стратегических проблем и задач, для чего требуется сильный федеральный центр. Главное заключается в том, чтобы и в рамках таких отношений найти способ решения двух ключевых проблем российского федерализма:
1. максимально раскрыть, привести в действие потенциал регионов, с целью ускорения их экономического и социального развития
2. обеспечить эффективное влияние субъектов Федерации на решение т важнейших для жизни страны вопросов.
Договорная форма, сыгравшая большую роль в переходный период, оказалась неприемлемой для решения этих проблем и для достижения долгосрочных целей, которые стоят сегодня перед Россией. Только сильный федеральный центр сможет найти и осуществить способ превращения региональных различий в конкурентное преимущество.