Россия в начале XX в.: утрата самодержавием инициативы преобразования обществом
В конце XIX в. стало очевидным, что власть утратила инициативу в реформировании общества. Власть не замечала чудовищного социального неравенства и жила иллюзиями несокрушимости русской государственности.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСОБЕННОСТЕЙ ПРАВЛЕНИЯ НИКОЛАЯ II:
l К началу XX в. самодержавие утратило инициативу в преобразовании общества; (Власти лицемерно принимали государственную отсталость России за ее «преимущества» - В.А. Маклаков)
l В стране формируется широкое социальное движение, инициировавшее проведение реформ через новые парламентские институты;
l Главной движущей силой реформаторского процесса стал российский политический либерализм, выступивший с программой конституционных преобразований:
l Переход от абсолютизма к конституционной монархии;
l Создание гражданского общества и правового государства в России.
l В нач. XX в. Россия оставалась самодержавной монархией;
l В стране не была проведена политическая реформа;
l Усиливался ценностный конфликт в обществе (между сохранявшимися традиционными институтами самодержавия и новыми, активно проникавшими в жизнь модернизационными ценностями), на который накладывались все другие конфликты,
l Царское правительство не стремилось к поиску общественного компромисса, оставаясь на позиции незыблемости самодержавной формы правления (Николай II о «бессмысленных мечтаниях»),
l Власти рассчитывали подавить недовольство общества с помощью полицейско-административного аппарата (назначение в апреле 1902 г. на пост министра внутренних дел В.К. Плеве, человека «твердой руки»),
l В стране складывалась революционная ситуация (во многом из-за консервативности государственной политики).
В ходе общественных дискуссий возникли ЧЕТЫРЕ ОСНОВНЫХ ВАРИАНТА РЕШЕНИЯ НАЗРЕВШИХ ПРОБЛЕМ государственно-политического развития страны:
l РАДИКАЛЬНЫЙ - уничтожение самодержавия в России (революционные партии большевиков, меньшевиков, эсеров (Па́ртия социали́стов-революционе́ров (ПСР, па́ртия с.-р., эсе́ры ),
l ЛИБЕРАЛЬНЫЙ - ограничение самодержавия конституцией и введение в России представительной формы правления по типу парламентской монархии в Англии (кадеты, отчасти октябристы),
l КОНСЕРВАТИВНЫЙ - сохранение исторической государственности при условии дополнения ее земским элементом, развитием местного самоуправления (Торгово-промышленный союз, буржуазный партии и др.),
l РЕАКЦИОННЫЙ - существующий строй должен оставаться в неизменном виде, т.к. любые изменения ведут к расшатыванию государственного порядка (националистические и крайне монархические партии).
Оставаясь верным своему курсу, власть в начале XX в. не стремилась к поиску общественного компромисса, рассчитывая с помощью полицейско-административного аппарата подавить недовольства общества. Как мы уже отмечали пост министра внутренних дел возглавил В.К. Плеве, реагирующим на все сложности полицейскими методами. Он был основным оппонентом министра финансов С.Ю. Витте. Т.о., для подавления крестьянских бунтов и рабочих забастовок была использована армия. Большая часть земских начальников, заподозренных в либеральных взглядах, была смещена со своих постов.
Между тем кризис самодержавия обострился до предела. Уже не только С.Ю. Витте считал, что Николай II должен уступить и решиться на реформу управления.
Под давлением событий царское правительство все же вынуждено было сделать некоторые шаги, рассчитанные на успокоения общества.
ДЕЙСТВИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ПРЕДДВЕРИИ И В ХОДЕ НАЧАВШЕЙСЯ ПЕРВОЙ РУССКОЙ РЕВОЛЮЦИИ:
l Сентябрь 1904 г. - назначение на пост министра внутренних дел (после убийства В.К. Плеве эсеровскими террористами) князя П.Д. Святополк-Мирского, положившее начало «либеральной весны» в политической жизни России. Он считал необходимым сотрудничество правительства с земствами;
l 12 декабря 1904 г. - Издание царского указа «О мерах к усовершенствованию государственного порядка». Правительство обещало смягчить цензуру, улучшить дела в социальной сфере;
l 9 января 1905 г. «Кровавое воскресенье». Гибель сотен мирных участников шествия к Зимнему дворцу.
l 18 февраля 1905 г. - издание манифеста царя о подготовке создания представительного органа власти в России. Было поручено разработать законопроект об учреждении Думы как высшего представительного законосовещательного органа;
l 6 августа 1905 г. - царский манифест об учреждении законосовещательной («булыгинской») Государственной думы. Началась подготовка к выборам, назначенным на январь 1906 г. Однако Дума наделялась лишь законосовещательными функциями. Дума не обладала правом законодательной инициативы и не могла обсуждать бюджет;
l Октябрь 1905 г. - издание Манифеста 17 октября (провозглашал гражданские права и свободы граждан на основе общедемократических принципов: неприкосновенности личности, свободы совести, свободы слова, свободы собраний и организаций);
l Для подготовки выборов в Государственную думу была проведена реорганизация Совета министров (из нерегулярно созываемого органа он превращался в постоянно действующий высший орган исполнительной власти - объединенное правительство). Создание объединенного правительственного органа обеспечивало единство в центральном и местном управлении;
l Вводилась должность премьер-министра - главы правительства (19 октября на эту должность назначен С.Ю. Витте). Однако он не имел право самостоятельно формировать правительство. В итоге за 2 недели до открытия Думы, Витте уходит в отставку;
l 11 декабря 1905 г. - издан новый избирательный закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу», значительно расширивший круг избирателей в Думу. Все население страны делилось на 4 курии (избирательные разряды). Представительство от курий не было равным: 1 помещик = 3 буржуазия = 15 крестьян = 45 рабочих. В выборах не могли участвовать женщины, военнослужащие, молодежь до 25 лет. Члены Думы избирались на 5 лет;
Сам факт создания первой Думы имел выдающееся значение для дальнейшего развития российской государственности. Впервые широкие массы получили право предоставлять свои интересы во власти. Выборы в Думу проводились в обстановке всеобщего подъема. Велась предвыборная агитация.
l 20 февраля 1906 г. - указом царя «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы» Государственный совет превращался в верхнюю палату российского парламента. Состав Госсовета увеличился с 98 до 196 человек и становился наполовину выборным. Члены Госсовета (40 лет, в/о) избирались на 9 лет;
l 23 апреля 1906 г. - издана новая редакция «Основных государственных законов Российской империи». Из ст.4 исключалось понятие «неограниченной» власти монарха, а в ст. 7 указывалось, что император осуществляет законодательную власть «в единении с Госсоветом и Госдумой». Т.о., власть царя формально перестала носить абсолютный характер.
Все эти моменты свидетельствуют о том, что невозможно точно определить какой-же политический строй существовал в то время в России. Во-первых, потому что наличие парламента не является гарантией перехода к парламентскому строю. Во-вторых, в отличие от парламентской монархии в Англии, где королева «царствует, но не управляет», российский император обладал реальной политической властью. Он мог проводить независимую от воли народных избранников политику. Более того, закон мог вступить в силу только после его одобрения императором.
Особенности функционирования нового государственного механизма доказывают, что монархия в России не стала конституционной. В лучшем случае, мы можем говорить о дуалистичной монархии с двумя центрами власти. С одной стороны, существовал высший орган законодательной власти в лице Госдумы, с другой – исполнительная власть обладала полной самостоятельностью в системе управления государством. Отсутствовала главная характеристика конституционного строя, связанная с ответственностью министров перед парламентом и формированием правительства парламентом. Правительство было полностью подчинено императору, который контролировал всю исполнительную власть.
Думская монархия в 1907-1917 гг. Место Госдумы в политической системе российского общества
СУЩНОСТНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ «ДУМСКОЙ МОНАРХИИ» («ДУАЛИСТИЧЕСКОЙ МОНАРХИИ»)
• Впервые в России был создан высший законодательный орган в лице первого российского парламента - Государственной думы,
• Новый политический строй не являлся в полном смысле парламентским строем («дуалистическая монархия»),
• Отсутствовало реальное разделение властей, характерное для парламентского строя,
• Исполнительная власть (правительство) находилась под полным контролем императора (как противовес Государственной думе), сохранялась практика всеподданнейших докладов министров,
• Отсутствовали главные характеристики парламентского строя - ответственность министров перед парламентом и участие парламента в формировании правительства.
Становление думской монархии, возникшей в условиях первой русской революции, происходило крайне противоречиво. I Госдума, торжественно открывшаяся 27 апреля 1906 г., с самого начала оказалась в остром противостоянии с правительством. Не оправдались надежды верховной власти на политический консерватизм крестьянства. Фракция трудовиков (крестьяне) требовали передела земли. Предлагалось создание «общенародного земельного фонда» и введение уравнительного землепользования.
С первых дней работы Думы обнаружилось противостояние ветвей власти. Вопреки здравому смыслу царская власть предпочитала видеть в Думе не своего помощника, а скорее политического противника. В качестве наглядного примера бесправия Думы в исторической литературе приводится «парламентский кризис» 1911 г., возникший в связи с предложенным правительством П.А. Столыпина (1906-1911 гг.) законопроектом о введении земств в 6 западных губерниях. Законопроект был провален Госсоветом. В этой ситуации власть пошла на шаг, который в любом другой парламентском государстве невозможен: царь прервал на 3 дня заседание обеих палат и провел важный для правительства проект. Этим было показано, что т.н. «Конституция» может легко нарушаться монархом.
Надо сказать, что для левых социалистических партий Дума была скорее ареной для борьбы с властью, нежели органом власти. Левые депутаты и не были подготовлены к законотворческой деятельности. А крестьяне поддерживали всех, кто обещал им решить вопрос о земле.
Из всех политических сил, представленных в I Госдуме, только партия кадетов (интеллигенция, юристы, адвокаты, профессура) была в должной мере подготовлена к законотворческой деятельности. В XX в. кадеты являлись ведущей либеральной партией в России. Однако в России отсутствовал широкий средний класс, а идеи правового государства гасились радикализмом масс. Поэтому кадеты пытались соединить конституционный путь и путь революционный.
Хорошо подготовившись к предвыборной кампании и одержав внушительную победу над другими партиями в ходе выборов в Госдуму, кадетская партия надеялась превратить её в полноправный парламент. Лидеры кадетской партии не допускали мысли, что власть посмеет тронуть «народных представителей». Уже через неделю после открытия I Госдумы её депутатами было составлено обращение к правительству. Здесь говорилось о: введении всеобщего избирательного права, создание ответственного перед Думой министерства, ликвидация Госсовета, разработка аграрной реформы, равномерное распределение налогов, отмена смертной казни, введение всеобщего бесплатного обучения. После отказа правительства, возглавляемого И.Л. Горемыкиным, удовлетворить эти требования Дума приняла большинством голосов вотум полного недоверия правительству. Эта позиция кадетов во многом определила судьбу I Госдумы, которая была распущена царским манифестом 8 июля 1906 г., проработав в общей сложности 72 дня.
Та же участь ожидала II Госдуму, начавшую свою работу 20.02.1907 г. По своему составу она оказалась значительно левее первой в связи с участием в выборах революционных партий и эсеров. В этой Думе партия кадетов получила только 100 депутатских мест. В тоже время в Думу вошли более 100 депутатов-социалистов, около 100 трудовиков, 80 депутатов от национальных меньшинств.
В любом случае правительство больше не намерено было терпеть Думу и готовилось к её роспуску.
Также как и в I Думе, в центре конфликта встал аграрный вопрос. В перерыве между двумя Думами премьер-министром П.А. Столыпиным была опубликована правительственная программа. Центральное место среди которых занимал указ от 9 ноября 1906 г. Он разрешал свободный выход крестьян из общины с последующим закрепление их участков в частную собственность. Однако, оставляя в неприкосновенности помещичье землевладение, власть еще больше способствовала усилению борьбы крестьян за землю. Были подготовлены и другие законопроекты: о гражданском равноправии, о свободе вероисповедания, об улучшении быта рабочих, о реформе местного самоуправления, о введении всеобщего начального обучения и др.
Дума отказалась обсуждать и тем более утверждать указ от 6 ноября 1906 г. Депутаты Думы отвергли требование правительства осудить революционный терроризм, на чём особенно настаивал Столыпин. В противовес этому требованию 17 мая Дума проголосовала против «незаконных действий» полиции и резко выступила против практики военно-полевых судов.
3 июня 1907 г. на основе сфабрикованного дела о подготовке военного переворота 55 членам социал-демократической фракции указом императора II Госдума была распущена и назначен созыв новой на 1 декабря 1907 г. Одновременно был опубликован царский манифест об изменении Положения о выборах, имевший целью ограничить доступ к депутатским мандатам нежелательных лиц. По сути, это решение царя означало государственный переворот.
Новый избирательный закон принципиально менял характер представительства основных слоев населения в российском парламенте в пользу дворянства и буржуазии. Теперь голос одного помещика приравнивался к 4 голосам крупной буржуазии, 68 голосам мелкой буржуазии, 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих.
События 3 июня 1907 г. вошли в историю под названием третьиюньского государственного переворота (роспуск II Думы) и во многом восстановили прежние прерогативы самодержавной власти. В III Думе проработавшей весь 5-ий срок (1907-1912), наибольшее представительство имели октябристы (154 места) и монархисты (147 мест). Кадеты получили 54 мандата. Благодаря новому избирательному закону правительству удалось не только получить удовлетворительных состав Думы, но и образовать в ней два большинства (правооктябристское и октябристско-кадетское). Опираясь на них власть могла маневрировать и достигать поставленных целей.
Практически ничем не отличалась по своему составу IV Госдума, которая начала свою работу 15 ноября 1912 г. Большевистская фракция, состоящая из шести депутатов, была обвинена в государственной измене, арестована и выслана на поселение.
Однако конфликт между Госдумой и верховной властью опять обострился в годы Первой мировой войны. Россия вступила в войну неподготовленной и несла большие потери. Думцы стали открыто выражать свое недовольство безответственными действиями правительства. Всё чаще критике подвергался и сам император, окруживший себя людьми бездарными, многие из которых имели ещё сомнительную репутацию (распутинщица). На заседаниях Госдумы открыто говорилось о тлетворном влиянии Распутина на царя и его окружение и о шпионаже Распутина в пользу Германии. Распутин всё чаще вмешивался в политику. Во многом с его участия началась «министерская чехарда», в ходе которой только с осени 1915 г. сменилось 4 председателя Совета министров, 6 министров внутренних дел, 4 военных министра.
Положение не улучшилось и после убийства Распутина. Авторитет царской власти стремительно падал. Госдума все более превращалась из законодательного органа в орган обличающий. Думцы были больше озабочены эффективностью своих речей, нежели их практической пользой.
Николай в очередной раз продемонстрировал редкую политическую близорукость, возложив на себя обязанности Верховного Главнокомандующего, при полном отсутствии полководческого таланта. Последствия не заставили себя ждать. Поражения следовало за поражением. Но теперь уже не было «плохого генерала», которого можно было бы обвинить в неудачах, ибо командовал сам царь.
В период войны сессии Государственной думы созывались нерегулярно и законодательство осуществлялось правительством. Неудачи на фронте и подъем революционного движения в стране нарушили союз царя и Государственной думы. На четвертой сессии Думы в июле 1915 г. буржуазно-помещичьи фракции выступили с критикой правительства и потребовали создания кабинета, пользующегося доверием страны. Созданный фракциями Государственной думы и Государственным Советом в августе 1915 г. прогрессивный блок пытался заставить самодержавие провести минимум либеральных реформ с целью предотвратить революцию. Это требование не было принято правительством, царизм не мог допустить, чтобы исполнительная власть зависела от законодательной.
Как вы понимаете, война имела негативные и экономические последствия. Была расстроена финансово-кредитная система. Внешний государственный долг России увеличился до 60 млрд. руб. Стоимость бумажного рубля к моменту февральской революции упала до 27 довоенных копеек.
Но главный урон был нанесен сельскому хозяйству, т.к. для войны необходимы были солдаты и лошади.
Неурядицами в экономике воспользовались либеральная буржуазия и интеллигенция, которые через Госдуму усилили нападки на правительство, обвиняя его в измене.
Царь находился на фронте вместе с гвардейскими полками. В результате в столичном гарнизоне оставались резервисты и неподготовленные к войне части, в которых было сильное революционное брожение.
Этим воспользовались противники самодержавия для осуществления революции.
27 февраля 1917 г. в столице толпа солдат из запасных батальонов вместе с дезертирами вышли на улицы с красными флагами и антиправительственными лозунгами. Они громили участки, грабили магазины и вступали в столкновения с верными царю войсками. Восставшие требовали передачи власти Госдуме. Госдума бездействовала, а правительство не могло справиться с восставшими.
Царь Николай II принял решение о роспуске Госдумы, но было поздно. К нему в ставку уже выехали депутаты Госдумы с требованием отречься от престола. Чтобы избежать кровопролития и гражданской войны Николай II отрекся от престола 2 марта 1917 г. в пользу своего брата Михаила, который в свою очередь отказался от правления, передав свою власть Госдуме.
Лекция 11
Образование Временного правительства. Государство в период Февральской революции.
К концу 1916 г. стало очевидным, что имперская государственная машина исчерпала все возможности управления страной. В оппозиции власти находились все социальные группы и партии, за исключением крайне правых. Начало революционным событиям положила забастовка текстильщиц Выборгского района Петрограда 23 февраля 1917 г., которая через два дня переросла во всеобщую. На сторону восставших 27 февраля перешли солдаты городского гарнизона, что предопределило судьбу монархического строя.
27 февраля с 2 часов дня события протекали с подавляющей быстротой. Часов не помню. Настроение сгущалось. Началась агония власти... Войска не противостояли бунтовщикам, переходили на их сторону, в лучшем случае бездействовали. Чины полиции переодевались в штатское платье и разбегались. Толпа всюду преследовала их: издевалась, замучивала и, натешившись, убивала.
Распущенная Государственная дума была пуста. Затем растерянные депутаты в количестве 30—50 человек устроили заседание, и тут же на их глазах начали собираться субъекты, совершенно им неизвестные. Вначале они робко бродили и застенчиво смотрели по сторонам, а затем, освоившись и увеличившись числом, потребовали отвести им особое помещение. Испуганные думцы не смели перечить.
Так получил жизнь первый Совет рабочих и солдатских депутатов...
(Из дневника градоначальника Петрограда фон Балка)
27 февраля 1917 г. на заседании Думы был создан Временный комитет Государственной думы, а 1 марта образовано Временное правительство, которое должно было до созыва Учредительного собрания осуществлять исполнительно-распорядительные функции. Так как полномочия Временного правительства не были определены, оно фактически стало и законодательным органом страны.
ОТ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (1917 г., февраля 28)
(Извлечение)
Временный комитет членов Государственной думы при тяжелых условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правительства, нашел себя вынужденным взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка...
Вестник Временного правительства № 1 (46)
от 5 (18) марта 1917 г.
Уже в ходе всеобщей политической забастовки рабочие Петрограда по опыту революции 1905—1907 гг. приступили к созданию революционной власти в форме Советов рабочих депутатов. 27 февраля состоялись выборы в Петроградский Совет, который вскоре объединился с Советом солдатских депутатов. Под давлением широких масс Советы действовали как революционная власть. Петроградский совет издал Приказ № 1, который подчинил петроградский военный гарнизон руководству Петроградского Совета и лишил офицеров и Думский комитет возможности использовать армию для подавления революции.
3 марта был обнародован состав Временного правительства, председателем которого стал князь Т.Е. Львов (1861—1925). В Декларации от 3 марта Временное правительство определило свою программу.
ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО Взявшее власть (02.03.1917)
Временное правительство декларировало, что его главной задачей является организация в стране всенародных выборов в Учредительное собрание, которое должно было решить все вопросы государственного устройства России, принять конституцию и избрать постоянные органы управления государством.
02.03.1917—08.07.1917 — князь Г.Е. Львов (представитель ярославской ветви династии Рюриковичей).
Главные пункты программы правительства: созыв Учредительного собрания, амнистия, гарантии политических свобод, продолжение войны до победного конца.
08.07.1917 — отставка князя Львова после демонстраций и кровопролития в Петербурге («июльские дни»). С 1918 г. князь Львов в эмиграции.
08.07.1917—25.10.1917 — Керенский Александр Федорович (сын действительного статского советника). С 1918 г. Керенский — в эмиграции.
Продолжавшееся революционное движение масс не позволило Временному правительству, являвшемуся властью буржуазии, оставить в неприкосновенности государственные структуры. Был упразднен Департамент полиции, взамен которого в системе Министерства внутренних дел был создан новый орган — Главное управление общественной полиции (затем переименованное в Главное управление по делам милиции). Были ликвидированы Особое присутствие правительствующего Сената, корпус жандармов, министерство императорского двора и канцелярия императора. Февральская революция значительно расширила права граждан: российские подданные получили политические права — свободу слова, печати, собраний, демонстраций и др. Однако с ликвидацией двоевластия (4 июля 1917 г.) Временное правительство стремилось ограничить права граждан. Так, в июле 1917 г. военный министр и министр внутренних дел получили право не допускать всякие собрания и съезды в целях государственной безопасности. Правительство усилило репрессии в отношении военнослужащих, отказавшихся продолжать войну.
Установление двоевластия. Монархический режим сменила власть партийных центров и блоков. Период февраля—октября 1917 г. стал временем перемен формационного характера в порядке формирования и функционирования государственных структур российского общества.
История республики началась с установления так называемого «двоевластия». В один день в Таврическом дворце были созданы два центра новой власти: Временный комитет Государственной думы (лидеры — М.В. Родзянко и П.Н. Милюков) и Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, руководство которым перешло в руки самоназначенного Исполнительного комитета (лидеры — социалисты Н.Д. Соколов и Ю.М. Стеклов).
Вплоть до утра 2 марта между ними велись переговоры о государственно-правовом статусе и составе нового правительства. При этом компромиссной формулой переговоров было непредрешение способа государственного управления до Учредительного собрания, которое должно было установить форму правления и принять основные законы государства. Поэтому первоначально Временное правительство предполагало работать по аналогии с царским правительством и вести законодательную деятельность на основании статьи 87 Основных законов, которая предоставляла верховной власти в перерывах между сессиями Государственной думы право издавать указы с силой закона, подлежащие затем внесению в Государственную думу и Государственный совет. Однако отречение от престола Николая II, а позднее и великого князя Михаила Александровича (Манифест об отречении в пользу сына Алексея, а затем — брата был подписан 2 марта), коренным образом изменило ситуацию. Поэтому Временное правительство было вынуждено взять на себя функции всех высших государственных учреждений (Совета министров, Государственного совета, Государственной канцелярии, Государственной думы и пр.).
Легализация и легитимность государственной власти. В том, что Временное правительство представлялось в качестве единственного высшего органа государства по вопросам законодательства, управления, суда и надзора, в очередной раз проявилась уникальность российской государственности как системы. Дело в том, что в отечественной истории государства неоднократно вставал вопрос о легализации и легитимизации государственной власти. В политологии легальность и легитимность выделяются как два основных атрибута государственной власти. Легальность предполагает поддержку власти законом. Однако в периоды социальных революций, политических переворотов, крупных общественных переломов формационного характера власть редко может быть легализована, опираясь на существующие законы. В России практически каждое изменение в системе государственного управления создавало необходимость убеждения общества в его легальности. В этом смысле положение Временного правительства было очень показательно. Его права на власть, исходя из существующих законов, юридически конструировать было сложно, поскольку ни одним чрезвычайным законом не было предусмотрено правительства, обладающего таким широким объемом полномочий. Официально его права были определены. Первым департаментом Сената: Временное правительство имело право издавать любые акты, кроме тех, которые предполагали изменения государственного строя.
Говоря же о легитимности Временного правительства, нужно иметь в виду, что это понятие не юридическое, а фактическое, которое часто не имеет отношения к закону, а иногда и противоречит ему. «Легитимизация государственной власти связана не с изданием закона, принятием конституции, а с представлениями различных слоев населения о соблюдении государственной властью, ее органами норм социальной справедливости...»1. Иными словами, легитимизация власти — это процесс ее общественного признания.
Изначально легитимность Временного правительства была довольно высока. Все ведущие политические партии, частные и общественные организации заявили о признании и поддержке правительства. Но то обстоятельство, что состав правительства был определен группой депутатов Думы, а не выбран, предопределило его зависимость от «параллельной» (негосударственной) по внешним признакам структуры — Петроградского Совета. Последний имел перед правительством существенное преимущество. Эта по сути дела общественная организация функционировала на основе выборного начала и имела реальную силу, располагая поддержкой населения и Петроградского гарнизона.
Так в стране начинал развиваться двуединый процесс: снижение уровня легитимности Временного правительства на фоне возрастания роли Совета в общественной жизни. Этот компромисс обернулся для Временного правительства признанием прав Исполкома негласно участвовать в государственном управлении. Исполком Совета, не принимая на себя ответственности в кризисной ситуации, получил возможность влиять на деятельность правительства через разработанную систему «демократического контроля» и «давления на центральное правительство». Система эта заключалась в следующем: при каждом министерстве существовал совет министерства, который должен был быть составлен из делегатов Совета в большинстве своем или на паритетных началах. Социалисты должны были находиться в курсе дел того или иного ведомства и «советовать» министру те или иные мероприятия. 8 марта Исполкомом была образована «контактная комиссия» для заседаний совместно с Временным правительством. Лидеры Совета настаивали на введении во все ведомства комиссаров Совета «для неусыпного надзора за деятельностью Временного правительства», что стало одним из самых острых и конфликтных вопросов во взаимоотношениях Временного правительства и Исполкома Совета. Он был снят только тогда, когда социалисты вошли в состав Временного правительства.
Из сказанного следует, что в марте в России образовалось две власти примерно с одинаковой степенью легитимности. Причем легитимность Временного правительства во многом зависела от признания и поддержки его Петроградским Советом. Такая ситуация в значительной степени отразилась на процессах государственного строительства в переходный от монархии к республике период.
Крушение монархии и приход к власти представителей партий и партийных блоков знаменовал собой переход к новой форме государственности в России — республике. С этой точки зрения процессы государственного строительства не прерываются в октябре 1917 г. Однако переустройство страны на принципах буржуазной демократии потерпело неудачу. В целом попытки Временного правительства переустроить Россию потерпели крах, причины чего в целом сформулировал его председатель:
Если вся деятельность по осуществлению внутренней реформы в конце концов не дала результатов, то это в большей степени объясняется тем, что Временное правительство оказалось неспособным решить проблему создания стабильного демократического режима для осуществления и закрепления этих реформ... (Керенский А.Ф. Разрушается мир старый и возникает новый (отрывки из книги воспоминаний).
1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой (избираемость всех органов власти, законы для всех). В целях легализации новой формы государственного устройства 12 сентября было созвано Демократическое совещание. Но оно не смогло определиться с вопросом о власти и решило передать его избранному на совещании Совету республики (предпарламенту). Однако его заседание 7 октября оказалось безрезультатным из-за ухода с него большевиков, к этому времени определившихся в курсе на захват власти в стране под эгидой Советов (председателем Исполкома Петроградского Совета с сентября стал один из лидеров большевиков — Л.Д. Троцкий).
Министерства. Временное правительство не стремилось к разрушению прежнего государственного аппарата, а напротив, пыталось сохранить все его звенья до Учредительного собрания. Но изменения в экономической и, преимущественно, политической ситуации диктовали необходимость создания новых структур, аналогов которым не было в прежней системе государственно-административного управления.
В мае Временное правительство приняло постановление об образовании новых министерств: труда, продовольствия, почт и телеграфов, государственного призрения.
Реформирование местных органов власти. После падения монархии центр стал стремительно утрачивать возможности государственного управления на местах.
... Днем 4 марта князь Г.Е. Львов, не поздоровавшись с каждым, как это он всегда делал, подошел к своему креслу и, положив перед собой телеграммы, сказал: «Смотрите, что происходит, господа. Это — официальные сообщения из центров губерний и мелких городов. В них говорится примерно одно и то же: после первого известия о падении монархии местная власть, начиная с губернатора и кончая последним полицейским, разбежалась. Нам следует полностью забыть о прежней администрации — любой возврат к ней психологически полностью невозможен... (Керенский А.Ф. Разрушается мир старый и возникает новый (отрывки из книги воспоминаний)
Для распространения своей власти на местах Временное правительство пыталось расширить полномочия земских органов власти, рассчитывая сделать их своими опорными пунктами на местах. Уже в начале марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление об устранении от должности губернаторов и их заместителей. В губерниях, где действовало Земское положение, их обязанности возлагались на председателей губернских управ с присвоением наименования «губернские комиссары Временного правительства». В уездах председатели управ стали именоваться уездными комиссарами. В соответствии со своим статусом комиссары являлись уполномоченными центрального правительства. Они должны были проводить в жизнь политику этого правительства и осуществлять надзор за деятельностью земств.